清末民初政治变法：实现自强的新政改革

一、“变法自强”的新政改革

光绪二十六年十二月初十日，亦即公元1901年1月29日，逃亡至西安的慈禧太后以光绪皇帝的名义发布“上谕”称：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法”;“大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。”“盖不易者三纲五常，昭然如日月之照世;而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”^[1]并强调：“现在议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短;惩前事之失，乃可作后事之师。”至于如何改变“令甲令乙”之类的“治法”，如何取人之长补己之短，又如何惩前失而为后师，该“上谕”要求各军机大臣、大学士、六部九卿、各省督抚及出使各国大臣，“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国政，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并”，“各举所知，各抒所见，通限两个月详悉条议以闻。”^[2]继而在回銮北京前后，慈禧又颁发多次上谕，表示朝廷对新政“立意坚定，志在必行”;“为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策”^[3]。与此同时，她还以各种方式向列强通款，说什么各国“谊笃邦交，亦欲敝国竭力图治，永保亚东太平之局，开通商不竭之利源。敝国现议力行新政，正期图报各大国之惠于后日”，“将来中外必能益加修睦，与吾大国永享无穷之利”^[4]，以此来“量中华之物力，结与国之欢心”^[5]。既然三纲五常亘古不变，因革省并的仅是“令甲令乙”之类，则所谓新政显然与洋务运动在指导思想上一脉相承。慈禧在变法诏谕中一再斥责维新派“妄分新旧”，“乃乱法也，非变法也”，宣称自己要“严禁新旧之名，浑融中外之迹”，更将新政之目的与实质昭然揭示于天下。

同年4月21日，清政府特设督办政务处，作为综理新政改革的专门机构。督办政务处由督办政务大臣、参预政务大臣组成，属员有提调、帮提调、总办、帮总办、章京等，内部组织则按不同类别如官制、学校、财政等设股。以庆亲王奕劻，大学士李鸿章、荣禄、繳冈、王文韶，户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯(后加入)遥为参预政务大臣^[6]，总揽一切新政事宜。从1901年至1905年，清廷先后颁布一连串上谕，陆续推行新政改革，其内容涉及政治、经济、军事、法律、文教等诸多领域。

在政治领域：一是裁并调整行政机构。应列强的要求，1901年7月24日，清廷降旨将总理各国事务衙门改为外务部，“班列各部之上”^[7]。外务部由总理、会办、左右侍郎组成，并将原总署之总办改为左右丞、左右参议，下设司务厅，和会、考工、榷算、庶务四司，俄国、德国、法国、英国、日本、电报六处和清档房，分管各项具体事务。该部以奕劻为总理大臣，王文韶、瞿鸿礻几为会办大臣，徐寿朋、联芳为左右侍郎，负责一切对外交涉事务，除签订条约、划定疆界、派遣使节外，更多的是负责通商、海防、路矿、关税、邮电、华工、传教、游历等事务。1902年，清廷宣布裁撤中央之詹事府、通政使司、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门，撤销河东道总督缺。1904年以后，又裁撤云南、湖北、广东三省巡抚缺，裁撤粤海关、淮安关监督缺及江宁织造衙门等。二是整顿吏治。1901年5月，宣布裁汰各衙门胥吏差役。8月，停止捐纳实官等。

在财政经济领域：第一，1903年4月成立财政处，由奕劻主持，会同户部整顿、统筹全国财政。其时，清政府财政紊乱，银币式样、平色又不划一，即如上谕所言：“方今时局艰难，财用匮乏，国与民俱受其病，自应通盘筹划，因时制宜。”^[8]与此相配合，又设立户部银行、铸造钱币总厂，以划一银币，解决财政危机。第二，同年9月，清政府将戊戌变法期间设立的农工商总局与矿务铁路总局合并，组建商部，统辖农垦、农牧、路矿、工商贸易等事务。商部设尚书、左右侍郎、左右参议，下辖保惠、平均、通艺、会计四司和司务所。商部成立后，陆续颁行了《商会简明章程》《重订铁路简明章程》《矿务暂行章程》《钦定大清商律》(包括《商人通例》和《公司律》)《公司注册章程》《商标注册试办章程》《华商办理实业赏爵章程》及《改订华商公司章程》等，鼓励各省设立商会，允许自由发展实业，奖掖兴办工商企业以“广开利源”。1906年9月，清政府又将工部并入商部，改为农工商部，下设农务、工务、商务、庶务四司及各种馆(如商律馆)、局(如商标局)、所(如京师劝工陈列所)、学堂(如京师实业学堂)等附属机构，职能扩大到管理全国农工商政暨水产、河务、森林、水利、实业教育等各项事宜。还在地方上设立了直接隶属的劝业道，以加强中央与地方在经济管理上的联系。这些措施，既促进了民族工商业的发展，也有利于增强民族资产阶级的自治自立思想和组织程度。例如，1904年1月商会章程颁布以前，全国仅有几个城市组织了商会，此后则“凡贸易繁盛各村镇，均欲遵章请设”商会^[9]，次年即达60多个，到1908年更增至近300个。有的地方还出现了自卫性质的商团。民族工商业的发展也取得了一定成效，1903～1908年间，注册的公司有265家，资本总额13834万元，其中工业公司126家，几占公司总数的一半^[10]。矿业亦有发展，1904年向商部申请办矿的仅5宗，次年就增至30余宗^[11]。此外，出于主动扩大对外开放和“商战”的意图，与原有的“条约口岸”不同，清政府也加大了“自开商埠”的步伐和力度。据有的学者研究统计，在清末不少于35个“权自我操”的“自开商埠”中，除了福建的三都澳、湖南的岳州开埠于1899年、湖北的武昌开埠于1900年之外，其他如直隶的秦皇岛，湖南的湘潭、常德，山东的济南、潍县、周村，江苏的天生港，福建的鼓浪屿，广东的香洲、公益埠，广西的南宁，云南的昆明，以及东三省的10多个城镇，都是在清末新政期间自行开埠的^[12]。

在军事领域：第一，改革兵制，裁汰绿营防勇，编练新军。早在甲午战争前后，此项改革已着手进行，但收效不大。从1901年起，清廷屡发上谕，督令各省严行裁汰旧军，筹设武备学堂，挑选精壮，筹饷练兵。1903年6月，清廷专设京旗训练处，以新法操练京旗兵丁。此时，各省虽已编练新军，但“军制操法器械未能一律，迭经降旨饬下各督抚，认真讲求训练，以期划一，乃历时既久，尚少成效”。为了“随时考查督教，以期整齐而重戎政”^[13]，同年12月4日，清政府在北京成立了练兵处，划一全国新兵训练。练兵处由钦命之总理、会办、襄办组成，下设军政、军令、军学三司，分管官兵考察、军需筹备、运筹机宜、策划防务、训练各军操法、整饬武备学堂等。1904年11月，清廷以奕劻为总理练兵大臣，袁世凯为会办练兵大臣，铁良为襄办大臣;12月，又任命徐世昌为练兵处提调，刘永庆、段祺瑞、王士珍分任军政、军令、军学三司正使，主持练兵事宜，但实权则操于袁世凯之手。练兵处成立后，即制定了一系列规章法令，在各省设立督练公所，仿照西方兵制，编练新军^[14]。新确立的陆军军制，分为常备、候备、后备军三等，建制顺序为镇、协、标、营、队、排、棚，每棚14人，一镇官兵夫役12512名。到1905年，仅袁世凯就已编练成北洋新军6镇。1906年11月，兵部改为陆军部，同时将练兵处并入，以铁良为尚书。1907年8月，清政府更制定了一个全国编练新军36镇的庞大计划，以强化军事力量。直至清廷覆灭前夕，练成新军14个镇、18个混成协、4个标，另加一支禁卫军(2协)，总兵力约20万人左右。

第二，在编练新军的同时，清政府为强化治安又创办巡警。庚子年义和团入京后，京师绅商以“办理协缉盗贼”为名，成立公所，已具近代警政雏形。《辛丑条约》订立后，清廷整顿公所，设立协巡总局，作为京师临时性警备、司法机关。1901年5月，清廷批准袁世凯在保定设立警务学堂，训练巡警。至1905年10月，清政府成立巡警部，作为管理全国警政的最高机构。巡警部设尚书、左右侍郎、左右丞、左右参议为主要长官，下辖警政、警学、警法、警保、警务五司，分管具体工作。徐世昌主持巡警部期间，曾制订了各种警务章程，并在各地普遍设立警务学堂，着手编练警察。不过，各省办警务的效果参差不齐。直隶、四川、江苏、云南算是成效“显著”的，但江苏巡抚陈夔龙也不得不承认，江苏办警政三年，“形式虽存，精神未具”，“卫民之政，转以扰民”^[15]。其他本来办得较差的省份，其结果当可想而知。1906年11月，巡警部改名民政部，在各省设立巡警道或警务总局，各县设立巡警教练所，加紧推行保甲和户籍措施，以强化对民众的控制与管理。

在法律领域：清政府表示，“法令不更，锢疾不破，欲求振作，须议更张”^[16]，遂于1902年初令“沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”^[17]。同年，清政府委派沈家本、伍廷芳为修订法律大臣，专设“修订法律馆”，以“折冲樽俎，模范列强”^[18]为修律方针，以翻译的36种西方国家法典为蓝本，大规律地展开律令修订和起草工作。刑法方面，1902年，刑部将封建的徒、流、军刑绝大部分改为以剥夺自由、强制劳动为内容的资本主义性质的刑罚。1904年，法律馆议准，改笞、杖为“罚银”，无力完纳者折为做工。1905年，沈家本等奏准，删除旧例344条，废止凌迟、枭首、戮尸、刺字等酷刑。此后，1905年5月开始删修《大清律例》，至1910年5月颁行《大清现行刑律》(30门38条，附例1327条)。1906年开始起草的《大清新刑律》(总则17章分则36章凡411条)于1911年1月颁布，该刑律仿西方刑法体例分为总则、分则两编，确定以死刑、徒刑(无期、有期)、拘役、罚金等为主刑，以褫夺公权、没收、缓刑、假释等为从刑，取消了旧律中因官秩、良贱、服制等所规定的刑罚上的不平等条例，增添了妨害国交、妨害选举等新罪名。民法方面，《大清现行刑律》开始将继承、分产、婚姻、田宅、钱债等民事条目正式分离出刑法，不再科刑。1911年8月修成的《大清民律草案》，分总则、债权、物权、亲属、继承5编，共37章1569条，但因清朝迅速覆灭而未及审议颁行。诉讼法方面，《刑事民事诉讼法》(草案)于1906年4月修成呈奏，全文分5章260条，附例3条，它仿照西方国家诉讼原则，规定了公开审判、陪审、律师等制度，因各省督抚反对而未颁行。1907年11月奏准颁行《各级审判厅试办章程》(5章120条)，以“调和新旧”。1911年1月编成的《刑事诉讼法草案》(6编15章514条)和《民事诉讼法草案》(4编22章800条)，均未及审议颁行，清朝即被推翻。1906年公布的《大理院审判编制法》(5节45条)及1910年2月颁布施行的《法院编制法》(16章加附则共164条)，改变了“行政、司法二权，向为合一”^[19]的旧传统，可视为法院组织法方面的变革。行政管理法方面，有1908年颁布的《结社集会律》(35条)、《违警律》(10章45条)、《清理财政章程》(35条)，次年颁布的《国籍条例》(5章24条，另附施行细则10条)，以及在此前后公布的《户口管理规则》、《各学堂管理通则》等。以上这些改革，在当时大多只具有形式上的意义，但毕竟更新了法律观念、法律原则、法律结构体系和司法、管理等方面的操作程序，标志着传统封建法律制度的开始解体和现代法律制度的逐步确立。(www.xing528.com)

在文化教育领域：为满足培养新式人才的需要，1901年9月，清政府下令将各省省城书院改设大学堂，各府及直隶州改设中学堂，各县改设小学堂。1902年又一次通令各省选派学生到西洋各国留学，并颁布《钦定学堂章程》，是为“壬寅学制”(并未实行)。1904年1月，清廷批准张之洞等所拟定的《奏定学堂章程》，这是近代中国第一个以法令形式公布并在全国推行的自成系统的新式学制(包括普通教育及师范、实业的专门教育)，通称“癸卯学制”。1905年，在袁世凯、张之洞的奏请下，清政府诏准自来年始，停止所有乡试、会试和各省岁考，一切士子皆由学堂出身，延续了1300年之久的科举制度正式宣告废除。同年11月设立学部，主持全国学堂事务。作为学堂的“总汇之区”和统率机构，学部设尚书、左右侍郎、左右丞、左右参议等，下辖司务厅和总务、专门、普通、实业、会计五司及翻译图书局、京师督学局、学制调查局、高等教育会议所等机构。学部成立后，曾采取各种措施大力发展学堂，“振兴学务，广育人才”，但又通过颁布《约束游学生章程》《学堂管理通则》《钦定教育宗旨》等，力图将学生控制在“以忠孝为本，以中国经史之学为基”的封建信条之内。不过，科举制的废除、学堂的兴办和留学生的派遣，在客观上十分有利于资产阶级新文化的传播，大大加强了新型知识阶层的政治力量(详前第二章第四节)。

清末新政是在清廷统治江河日下、补苴已难挽回厄运的危局下展开的一场大规模的自救运动，就其所行各种措施而言，大都是“百日维新”旧举的继续和扩大，尽管在指导思想上仍不脱洋务派“中体西用”主张的窠臼(当然也有所突破)，但决不能说这一切都是为了欺骗，是虚应故事的表面文章。就总体来看，新政在政治、经济、军事、文化教育等领域都取得了程度不等的实效，对于推动中国的社会进步发挥了积极的作用。相形之下，新政的经济、文化教育成绩显然要高出于政治方面的改革。通过几年的努力，中国民族资本主义经济有了迅速发展，民族资产阶级力量得到了壮大，同时造就了一个新型的知识分子群体，给了资产阶级新文化以合法的地位，客观上也为民族民主革命思想的传播创造了条件。因此，新政虽然是在清朝政府主导之下进行的改革，但已具有较多资本主义和现代化的性质，故应对其历史地位予以实事求是的肯定。

当然，新政是在“事穷”之后各种压力推动下的被迫之举，它不仅在本质上固守“常经”而仅变“治法”，而且不少举措或者有名无实，或者适得其反。首先是行政方面的改革，如归并闲散机构、裁汰胥吏差役和停止捐纳实官等，政府三令五申，迭诏督促，各级部门却意存观望，奉行不力。在实际执行中，各机关往往仅将挂名顶卯无关紧要之人革撤二三，以掩耳目而敷衍塞责，甚至私下另行招考书手，“而其所招考，仍属书吏者有之”^[20]。地方行政上，粉饰遮掩、虚浮应付的现象更为突出，正如时人所评：“外则言词奋发，内则腐败更甚;名则革旧趋新，实则顽持不已”^[21]。其次，新政期间推行的各项经济政策，固然有其合理性与进步性，自不应一笔抹煞，但也不宜人为虚拔，捧得太高。起码如清除积弊、开辟财源、增加收入等，均未能奏效，最后不得不靠外债来弥补财政赤字。据统计，1900～1911年，清政府举借的外债即达3.4亿两，其中铁路借款占76.86%，财政军火借款占14.66%^[22]。再如，清末颁布的一系列经济法规，不仅在技术层面上存在着种类不够全面、内容不够详尽、缺乏连贯性及配套规定等缺陷，而且在深层理念上，清廷从制度、法规方面竭力控制绅商阶层的社会影响，禁止其与士人议政干政。在统治者的潜意识里，绅商阶层的自身利益并未被置于施政之首位，反而将之视为肆意榨取的对象，极尽盘剥之能事。对此，翰林院侍讲朱福诜在1908年的《请开国会折》中讲道：政府所设商部、农工商部、邮传部，不为人民兴利，不为国家理财，但为自己衙门筹集经营;所行之事，非取财于民，即与民争利，惟知攘夺商民之利为自己之利，“这岂我皇太后、皇上增设各部之本意哉?”^[23]确实，商部衮衮诸公日常所议所论者，非开统捐，即加关税，不是劝募绅商慨助巨金，就是招徕南洋富商责令报效，以故“吾国无商部，而商人尚得自生、自息于交通贸易之场，自有商部，而吾商人乃转增无数剥肤吸髓之痛”^[24]。对于下层民众来说，由于清廷开支浩繁，厘金、关税所入远不敷用，又要次第举办新政，遂使苛捐杂税愈来愈多，本来“民力日益凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙”^[25]。各级地方官员假新政之名，横征暴敛，几同竭泽而渔。“其中官吏之抑勒，差役之骚扰，劣绅讼棍之播弄”^[26]，交相袭来，弄得民不聊生。逮至宣统年间，最秽最贱如灰粪，最细最小如柴炭酱醋，“一鸡一鸭一鱼一虾，凡肩挑背负，日用寻常饮食之物莫不有捐”^[27]。流离失所的广大民众，自然怨恨胥集，抗捐抗税、抢米罢工的骚乱迭起，地方秩序反而陷入动荡之中。另外，新政或许点滴地挽回了已失的利权，但不可否认，新政的指导方针之一是，“改定法制，非用各国人为顾问官不可”，故凡新政无不聘用洋人当教练、作顾问，加之清廷“广开利源”的一个重要目的就是偿还债款，因而它的某些经济政策，客观上也为西方列强修筑铁路、开采矿产、兴办工厂、输出资本、对华经济侵略大开了方便之门。

筹饷练兵为新政改革中最重要的一项内容，慈禧于此“几至寝食皆废”^[28]。编练新军表面上是为了“巩固国防”，但实际上却并不真正用于抵御外侮。奕劻曾言：“北洋练军，为拱卫畿疆、弹压余匪，更无他意”^[29]。户部在练兵筹饷折中也说：“各直省伏莽未靖，蠢动堪虞，非练兵无以卫国，非练兵无以保民。”^[30]慈禧曾密谕军机处，练兵“以防内乱最为主要”^[31]。凡此种种，都充分暴露了编练新军的主要目的和初衷。军制的改革，表面上是强化了封建国家的暴力镇压机器，但那只是暂时的和局部的。由于新军中留洋学生和知识分子接受了革命组织的宣传鼓动，他们建立了各种秘密团体，形成为一股反清革命力量。尤其在南方各省军队中，“多有哥老会及排满革命党匪匿于其中”，“军营官兵数逾七成”^[32]。当南方各镇被派去镇压会党起义时，不仅出现过“不击同胞”之事，而且反戈相向的“反叛”事件在不断增加，不少新军竟成了革命的主力，这是封建统治者所万万没有想到的。从某种意义上说，清廷编练新军，恰是搬起石头砸了自己的脚。编练新军的另一后果，是导致了袁世凯和北洋军阀势力的崛起。袁氏从“小站练兵”起家，以出卖维新派和镇压义和团得到步步升迁，新政期间又紧紧抓住练兵筹饷之机，扩张实力。1901年李鸿章死后，袁氏署理直隶总督兼北洋大臣(次年6月9日实授)要职，着手编练“北洋常备军”，至1905年练成北洋6镇新军。以此为政治资本，以帝国主义为靠山，袁氏很快成为声势显赫、左右朝政的重要人物，从而奠定了他以后逼清帝退位和攘夺辛亥革命胜利果实的军事、政治基础。

检点清末新政的举措，处处可以发现，在其主观动机与实际效果之间，大都存在着相逆相悖的现象：为增加财政收入、筹措新政经费而聚敛于民，却激起百姓的普遍不满与反抗;振兴工商、废科举、兴学堂、奖励游学的结果，却是增强了民族资产阶级和新型知识阶层力量，清王朝恰好为自己培养了大批掘墓人;编练新军反而造就了否定清廷权威的武装力量;新政改革对于地方督抚与中央政府间的权力之争，对于新旧各派间的矛盾冲突，对于统治阶级内部的满汉矛盾等，不仅未能缓解反而更趋加剧……这一切，都使清政府陷入进退维谷、难以自拔的窘境。处于当时的环境之下，清廷不改革难，改革亦难。究其根源，自鸦片战争以来，挑战与机遇并存，但清政府一直闭目塞听，妄自尊大，冥顽不灵，不仅不思改革，而且敌视改革，不仅耽误了中国现代化进程数十年，而且手上沾满了广大人民和爱国志士仁人的鲜血，早已失去了人心。等到20世纪初年，帝国主义的侵华势力比此前已大大增强，民族矛盾和阶级矛盾都已尖锐异常，即使清政府真要改弦更张，也为时过晚，因为除了立宪派对它还存有幻想之外，广大人民早已不再相信它了，资产阶级革命派更是亟欲推倒之而后快。更何况清廷仍死抱着“三纲五常”和媚外宗旨不放，从一开始就未必想从根本上进行彻底改革。加之政府昏聩已至极致，积弊日深已非短期可以革除，因而也不可能进行彻底改革。

总之，清末新政虽然有诸多值得肯定之处，但是，对于一个专制、腐败而又长期敌视改革的政权来说，当它真正意识到必须改革并着手大幅度改革的时候，也往往就是步入深渊的开端。这是一条极为重要、极其深刻的历史教训。事实表明，20世纪初叶的清政府，已到了天厌之、人弃之的地步，欲靠它而达致中国富强，自难逃痴人说梦之讥。由此而联想到某些论者关于清末新政与辛亥革命关系之“新看法”，他们认为辛亥革命中断了清末新政，“是搞糟了，是激进主义思潮的结果”;甚至于假设，“如果不是武昌起义爆发，新政将按计划进行，中国最终将成为一个君主立宪的国家”。对此，笔者断难苟同!新政实施中之种种弊端，已如上文所述。而更应引起我们注意的，是当时国人心态与情绪的变化。清末，天下倒悬之势已成，清廷于财政、军事等内外上下交困，行政、道德权威亦流失殆尽，显然难以有效动用所有社会资源从事更张。以戊戌变法与清末新政相比较，二者在政策、内容上并无太大区别，但戊戌每下一新令，国中之人得益者大喜，受损者大惧;而“庚子以后之新令则不然，应喜者不喜，应惧者不惧，相与漠然置之”^[33]。于此可见，清廷之政治向心力和政治权威已成大滑坡状态。虽有新令不断颁示，但却“人心颓然，举国绝望，遂沉沉而咸有暮气，且绝望于政府矣”^[34]。结果，伴随着新政的深入，举世与清廷离心，激进革命之说愈益风行，以前仅少数人密议于私室，“近乃明目张胆于稠人广众之中，公言不讳，并登诸报章，以期千人之共见”^[35]。一言以蔽之，以昏聩腐朽透顶之政府，面对河决鱼烂、人心共弃之残局，任何更张显然都无济于事。时移世迁，清政府已到了改革亡、不改革更亡的历史末路，革命爆发乃历史的必然走向，非人力所能逆转。因此，新政的中断，清廷的覆灭，正是历史发展的因与果、时与势的结果，辛亥革命当然不能负其咎矣!