四、晚清政治体制的初始调整与代谢
随着鸦片战争后中国社会性质的急剧变化，清政府的地位及其统治属性也开始发生了变化，即由清一色的封建专制政权，逐步演变为兼具封建专制与半殖民地化(或曰某些资产阶级色彩)的政权。在欧风美雨汹涌而来的岁月里，为了维护国家主权、利权和自己的统治地位，清朝统治者不得不逐步正视来自内外两方面的压力和挑战，并做出某种程度的回应，从而开始了原有政治体制和官僚机构的最初调整与代谢。
(一)限制外商贸易的公行制度之取消与“自由贸易”下买办制度的出现
公行是在清政府实施闭关政策时代，只开放广州一口对外通商而形成的一种商务兼外交性质的半官方组织。清代前期的对外贸易政策，经历了一个从禁海闭关到开禁，由多口贸易到一口贸易而严加限制的变化过程。大略言之，从顺治元年(1644年)清军入关到康熙二十三年(1684年)完成统一，清王朝基本上沿袭明季禁海旧制并使之更严密化。康熙二十三年，清政府决定开禁，很快形成了多口贸易的繁盛局面。然而，即使在此阶段，清政府对于中外贸易也采取了许多限制性政策。主要有：(1)口岸限制。多口贸易历时不长，清政府便以有碍海防、风俗等为由，于乾隆二十一年(1756年)冬下令关闭了江、浙、闽三关，而将东南海路贸易仅限于广州一口。(2)商民出入限制。清廷开禁后，对于出海贸易或与洋船交易人员仍采取了许多歧视、限制性政策。如康熙五十六年(1717年)下令，“南海、吕宋、噶喇吧等处，不许前往贸易”，违者要严加治罪;并严令在南海一带之华侨，限期3年回国，否则以后“不得复归故土”[66]。雍正五年(1727年)取消了往南洋贸易的禁令，同时却规定，“其从前逗留外洋之人，不准回籍”[67]。为限制商民出海贸易，清政府甚至规定，海船仅许用双桅，梁头不得超过1.8丈，载重不得超过500石，舵手人等不得超过28名，并严禁租船，严禁在外国打船带回中国。(3)进出货物种类、数量的限制。开禁后，清政府对输出输入货品都有具体限制，如硝磺、军器、铁锅等禁止出洋;对交易额最大的米、丝绸、茶等也有苛繁的规定;其他如大黄、白铅、书籍等的输入输出量、购销方式，都有具体的规定。(4)制定颁布了一系列带限制性的规条禁令。如乾隆九年(1744年)议订的《番舶出入稽查章程》，二十四年(1759年)两广总督李侍尧拟制的《防范外夷规条》5项，嘉庆十四年(1809年)粤督百龄拟订的《查禁官银出洋及私货入口章程》7条，道光十五年(1835年)卢坤拟订的《防范夷人规程》8条等。这些规条和规程主要体现了对外人管理、防范之加强，带有一定的自我“保护主义”，对抵御外侮、维护主权利权曾起过一定作用，但同时也暴露了清政府盲目自大和愚昧固执的守旧心理。
正是在鸦片战争前这一段开禁却又限制一口贸易的时期，清政府采取了组织商人来经营贸易(兼及外交)的洋行制度或行商制度。关于洋行的成立时间，过去意见纷纭，我们以为彭泽益的说法较为可信，姑定为康熙二十五年(1686年)四月[68]。这里所说的“洋行”，当然不是后来外商在华开设的洋行(详下文)，而是指中国的“洋货行”，一般通称为广州十三行[69]。在洋行里任职之商人，必须具备一定的条件(如身家殷实等)，在自愿报官承充并领取政府专发之行帖后，才能开业。一旦取得了行商(亦称“官商”“洋商”或“洋货行商”)资格，就必须担当相应的职责：缴纳关税，经手贸易买卖，传递往来文件，管理外商活动等。因此，“行商是中国政府承认的唯一机构，从中国散商贩卖的货物只有经过行商才能运出中国，由行商抽一笔手续费，并以行商名义报关”[70]。这样，行商作为中外商贸及清政府与外商之间联系的中介，形式上处于本国政权与外来资本主义势力之间的第三者地位上，从而起着“杜私通而防禁物”的作用。当然，在实质上，行商乃清政府所允许和控制的特殊商人，享有清政府赋予的垄断对外贸易及兼办外交的特权，因而往往要受到清政府的左右(尤其在前期);清政府对行商的控制也颇为严格，如不许冒名顶替、不许越职行事、必须执行清政府的限制政策及有关禁令等。行商在享有特权的同时，自然须承担一定义务，特别是经济方面的义务。如道光二十三年(1843年)七月丁巳耆英等奏称：“每年应解备贡银五万五千两，人参变价约银十万两上下，均由洋商按货抽算，汇缴监督转解内务府。又有放关、分头名目，亦由洋商按船按货抽算，每年约银四五万两，径缴粮道衙门，拨充普济堂老人口粮及汉军孤贫养赡、义渡快船水手工食、恤嫠口粮等项之用。”[71]除上述备贡银等项外，行商还有贡品、海防工程费、地方军费、黄河赈灾款、公共建筑修建费等多种经济负担。而行商的收入来源，除经手买卖获取利润外，主要依赖于“行佣”及其他非法收入。行佣最初规定，货银每两抽行佣费3分，但实则滥增滥收严重，甚至有增高20倍者。其抽佣范围也不断扩大，乾隆四十五年(1780年)为22种，两年后便增至47种。而非法收入中，据道光二十年(1840年)万启心的奏折可知，“包庇违禁货物、欺诈中外商夷”乃其两项要目，于是行商们便由“无弊不作”而致“家资巨万”[72]，过着花天酒地的生活。所谓“包庇违禁货物”，自然所指非一，但最主要的还是偷运鸦片。至于“欺诈中外商夷”，除了在经手买卖时吃价中饱外，还有“拖欠夷账”的无赖手法，即行商积欠外商债息不还，而移用经营其他商务或挪垫支出，到积欠太多无力偿还时便倒闭破产，这显然易引发中外商务纠纷。而在对内方面，也有行商无法筹足而拖欠清政府派款之事。
由于存在着上述弊端，清政府自乾隆十年(1745年)以后，遂在行商制度基础上，经不断补充、修订，逐渐形成一种保商制度。简言之，即在行商中择殷实行户担任保商，他们可获得政府给予之法定地位，但须向政府负责：一则担保外商在华之行动必须合法;另则保证解决其他行户(非保商)按时缴纳税课及处理财务纠纷等问题。乾隆十五年(1750年)，清政府决定，原由通事缴纳之船钞和规礼银两改由保商缴纳，于是保商制度得以确立。到了乾隆二十五年(1760年)，公行实行总商制，保商与总商合而为一，遂成为垄断全行业一切经营事务的最有力之掌权者。
在洋行出现之后，经官方特许，行商们又共同联合组织起一种行会团体，是为公行(亦称“官行”)。公行成立于康熙五十九年(1720年)十一月二十六日(公历12月25日)，当时通过一定的仪式，众行商啜血盟誓，共同议立了行规13条。但在初成立时，公行组织十分松散，既无法定之共同领袖，也未采取完全统一的步骤。加之外商和行外商人屡次抗议，要求取消，故公行时组时散，变化不定。直到乾隆二十五年(1760年)，行商潘振成等9家再次奏请成立统一组织而获准，公行开始被正式确认为经营对外贸易之专门机构。不过，此后公行仍有屡撤屡立之事发生。嘉庆十八年(1813年)，粤关监督吉庆向朝廷建议：应由各行商中择其身家殷实而又公正者一二人，由政府饬令其总理洋行事务，率众商与“夷人”交易。该请求获清廷批准，并命将所选总商报部存案。当时承充总商者为伍浩官、卢茂官两家。从此，总商制终得确立，公行制度也基本趋于完善。
鸦片战争前的公行制度，就其主观设想来看，既是清政府限制“华夷”交往的一种手段，又是清政府对外贸易政策的主要体现。行商们从政府手中获得了独擅对外贸易的垄断权，并由此积聚了大量财富，但同时也保障了清政府财源的稳定，充当了清政府管理对外贸易的工具。然而制度的规定是一回事，实际的商业运作则是另一回事。随着时间的推移，行商们与外国资本势力之间的关系也愈来愈紧密，替政府管理外贸、限制夷人之作用反倒越降越低。在公行垄断权力未及的东部沿海地区(如上海、厦门等)，仍然存在着大量的中外商人从事“非法”的自由贸易活动，甚至行商也私下里加入其中，因而公行的垄断就只能是相对的了。直至鸦片战争后中国海关大门洞开，中国不得不取消限制外商贸易的公行制度，融入并从属于西方列强主导的国际市场和资本主义的自由贸易网络，行商们便逐渐演变为近代中国兼具封建性(一般都拥有候补道台之类的官阶)和买办性(依附外国资本)的一批特殊商人，形成了一个特殊的买办资产阶级或阶层。
“买办”一词，在明代即已出现，原指专门为皇室、宫廷采供各种用品的商人。早期来华的葡萄牙人，将那些原在广州商馆中担任包办货船驳运及伙食供应、经管银钱出纳和各类杂务的办事人员称为Comprador。该词系由葡萄牙语中动词Comprar(意即“采买”)转化而来。作为名词，Comprador意即采买者，当时中国人乃用过去的旧词译为“买办”。鸦片战争前公行贸易时期为外商服务的买办，虽然在实际事务中已逐渐显示出其作用，但地位毕竟较为卑微，因而在清廷实施的以官督商、以商制夷的管理制度中，充其量只是最低层次的一个环节而已。
结束鸦片战争的中英《南京条约》第五款明文规定：“凡大英商民在粤贸易，向例全归额设行商，亦称公行者承办。今大皇帝准以嗣后不必仍照向例，乃凡有英商等赴各该口贸易者，勿论与何商交易，均听其便。”[73]随之，中美《望厦条约》第八款亦规定：“凡合众国民人贸易船只进口，准其自雇引水，赴关隘处所，报明带进;俟税钞全完，仍令引水随时带出。其雇觅跟随、买办及延请通事、书手，雇用内地艇只，搬运货物，附载客商，或添雇工匠、厮役、水手人等，均属事所必需，例所不禁，应各听其便。若有工价若干，由该商民等自行定议，或请各领事官酌办，中国地方官勿庸经理。”[74]中法《黄埔条约》第九款则称：“凡前在广东额设贸易之洋行，业已照例裁撤，佛兰西人以后在五口任便置办货物入口、出口，听其与中国无论何人随意交易，不得居中把持。将来不可另有别人，联情结行，包揽贸易。倘有违例，领事官知会中国官，设法驱除。”[75]其第二十四款规定：“佛兰西人在五口地方，听其任便雇买办、通事、书记、工匠、水手、工人……”[76]这样，十三行独揽对外贸易的局面被打破，公行制度被迫取消，从而也宣示了清政府限制一口贸易政策(即学术界通常所说的“闭关政策”)的终结与外国资本势力的大举渗入。当公行制度撤废之际，也就是不同于中国洋(货)行的外国洋行及买办势力隆兴之时。其实，从康熙五十四年(1715年)英国东印度公司在广州创设行号起，外国商人即陆续在广州设立了一些洋行，著名者如1782年设立的英商怡和洋行和1818年设立的美商旗昌洋行。道光十三年(1833年)英国取消东印度公司对华贸易独占权，外商来华设行者日益增多。1837年广州外商洋行已有150家[77]。随着鸦片战争后通商口岸扩增，外商洋行大量涌现。19世纪50年代初，在华外商洋行约有209家[78]，70年代初增至550家，19世纪末叶达933家，20世纪20年代初更增到9511家[79]。在外商洋行数量增长的同时，买办队伍自然不断扩大，其经济实力也相当可观。据有的学者估算，买办总人数1854年为250人，1870年增至700人，到1900年已达2万人;而1842年至1894年买办的总收入则为5.3亿两[80]。
鸦片战争后的初期，外商洋行与买办之间存在着一种雇佣与相对独立二者兼有的奇特关系。在一般情况下，双方的经济业务仍据契约实现彼此间的权利与义务，但每一笔交易一旦结束，双方业务关系即随之解除，确实“犹延律师办案者然”[81]。这种状况大致延续到19世纪五六十年代，买办的职能在此阶段主要集中在账务、出纳和保管等方面。以后，随着商务的拓展，买办的职能逐渐朝着专业化的方向发展变化：一是职能专业化，如账务、保管、采购、销售等;二是行业专业化，如轮船、码头、银行、保险业等;三是商品专业化，如鸦片、丝、茶、匹头等。正是在这一发展变化过程中，出现了一批既是买办却又独立经营的商人，或者虽非买办但又以经销外国商品为主的商人，这两类人大致均可称之为“买办商人”。就总体而言，鸦片战争前后的买办，固然也有不少相同的地方(如买办的保证责任制)，但更多的则是其变异的一面。鸦片战争后，由于公行制度解体，外国洋行不再通过公行而是自由地直接延揽和雇佣中间人或代理人，买办自身也不再受公行控制，不再向澳门同知领取“腰牌”，不再取具“族长保邻切结”，而可以直接受雇于外商。由此，买办的性质发生了根本性的变化，逐渐成为受外国商人“箝制”的工具了。其所以如此，主要是由于以契约形式固定下来的保证金、保证人、连环保等保证制度依然存在，迫使买办承担了原应由外商自行承担之业务风险，而同时却丧失了昔日作为其后盾的中国政府的行政干预与某种程度的支持。买办的保证责任制度为洋行企业筑起了一道抵御风险的防波堤，为它们积累资本、扩展业务提供了优势条件，而这却恰恰成了影响买办与洋行之地位、关系及买办自身属性变化的重要因素之一。
鸦片战争后的这种买办制度，大体上包含着以下几个方面的内容：对外国资本家而言，其在华企业在推销商品、收购物资、吸收和投放资金，以及经营交通运输、银行、保险等业务时，一般不与普通中国人打交道，而是延揽雇佣华人充任买办，作为居间人或代理人来办理业务。买办与外商之间的权利和义务关系，多由契约规定，双方所订契约须向外国领事馆备案。就买办一方来说，他们当然是外商所认为忠实、勤勉并绝对服从的人物，他们须向外商企业提供保证(现金、实物和信用保证等)。买办因业务上之过错或失当而造成的损失，须照契约规定限额赔偿;而外商对买办并无相应之保证，若外商因违反契约造成损失的话，则不仅不予赔偿，且可借领事裁判权之保护而免受中国政府处罚。买办对外商企业一般有垫付流动资本之义务，其具体数额可由契约规定。买办或作为洋行雇佣者可取得少量薪资，或作为其合伙人(即外资企业的附股者)而分沾部分利润，但买办之主要收入，则是作为经纪人而取得之佣金与回扣，以及利用外人势力自行创办工商业所直接获取的利润。买办之业务活动要受到契约规定的种种限制，如非经外商认可不得以外商企业名义活动，不得承办与洋行有竞争行为之业务等。买办犯罪后，因其受雇于外国洋行，故可在外商企业保护下，逃避中国法律之制裁。综上可知，买办制度是鸦片战争后一系列不平等条约和不平等的中外贸易关系的产物，是西方列强对华侵略不断深化的结果。在这种买办制度下，一批依附于洋人并为其服务、得其保护的买办和买办商人，不仅积累了大量的买办资本，而且逐渐形成为一股特殊的政治势力。作为外国资本势力的代理人和合伙者，中国的买办阶级无疑在很大程度上适应或代表着侵略者的利益。不过，同时也应当看到，作为中国第一代资产阶级，买办最先接触并掌握了资本主义的先进经营管理方式和生产方式，他们中也不乏具有民族主义思想的爱国者(如唐廷枢、徐润、容闳、郑观应等)。他们的活动，在一定程度和范围内促进了中外经济文化交流。特别是相当一部分买办资本投资于民营企业或自办新式企业，则是历史的进步，“这是中国民族资本产生的一种形式，它代表着进步的生产关系，至少在中国资本主义新式企业发生时期是这样”[82]。
(二)对外通商大臣的设置与地方权力的增长
鸦片战争前，清政府在中央并无专门的对外交涉机构。战后，根据一系列不平等条约的规定，清王朝开放了越来越多的口岸，外国资本主义势力逐渐深入中国，由通都巨邑而至于穷乡僻壤，中外通商与交涉等事务也愈益繁剧。为应付变化了的新形势，在外国人的暗示下，长期办理“夷务”之耆英认为，对英、法、美各国，断不能“绳之藩属之礼”，“与其争虚名而无实效，不若略小节而就大谋”[83]，遂建议设置相当于总督地位的专职大臣，以总揽对外通商事务。道光皇帝决定采纳这一“权宜之计”，故有“五口通商大臣”之设置。
五口通商大臣初设时只是兼职，直到第二次鸦片战争爆发时，它仍然既无专官，亦无专署，却担负着办理对外交涉的重任。鸦片战争后期，广州将军耆英以钦差大臣身份，办理“羁縻”英人事务。在“慎持国体，俯顺夷情”御旨的授意下，他与英方签订了《南京条约》。签约后不久，耆英又被任命为两江总督，负责会办江浙闽三省通商事务，又与英、法、美等国签订了一连串的不平等条约。1844年3月，耆英调任两广总督。随着耆英之南下，五口通商大臣也成了两广总督的兼差。当时“上谕”称：“耆英现已调任两广总督，各省通商善后事宜，均交该督办理。著仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均著准其钤用，以昭慎重。”[84]此时的五口通商大臣，一般称为“钦差大臣”，它随耆英南北移动了两次。后耆英虽调离广东，但五口通商大臣仍由两广总督兼任。1859年初，由于上海已成为中外交涉与通商之中心，五口通商大臣遂改由两江总督兼任。
自进入19世纪60年代后，随着大批通商口岸的开放，增设新的政府机构来管理有关口岸各事务，已显得异常需要。当总理各国事务衙门成立期间，清政府在该衙门属下设置南、北洋通商事务大臣，均加“钦差”名义，简称南、北洋大臣。所谓南洋与北洋之划分，在清末大致上是以吴淞口为界，吴淞口以南为南洋，其北谓之北洋。此处之南洋通商大臣，即原五口通商大臣，掌管广州、福州、厦门、宁波、上海、淡水、汕头、海口、镇江、南京、汉口等十几个口岸的通商、交涉事务，最初沿用“五口通商大臣”的旧称，亦称“上海通商大臣”或“上海钦差大臣”，由江苏巡抚薛焕兼任。1862年12月，才有了“南洋通商大臣”的名称，其职掌“统辖江、楚、苏、浙、闽、粤六省口岸……所有上海及长江一带中外交涉事件，以通商大臣为专管，各督抚为兼管”[85]。次年，江苏巡抚李鸿章继任南洋通商大臣，直到1865年李调署两江总督，仍兼此职。1866年曾国藩任两江总督后，南洋通商大臣例由两江总督兼任，遂成定制。
自北方的营口、天津、烟台三口开埠后，清廷又于1861年在天津设置了“三口通商大臣”，由崇厚署理。1870年10月，天津教案发生后，毛昶熙认为：办理通商大臣脱离本省督抚而另设专职，“有绥靖地方之责，无统辖文武之权”，地方官往往坐观成败，不肯协力相助，才酿成这种严重事件。清廷据毛氏所言，遂撤销三口通商大臣，改设北洋通商大臣，由直隶总督李鸿章接替。以后，直隶总督兼任北洋大臣亦成定制。北洋大臣职“掌北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉……凡招商之务，则设局派员以经理之。其设各路电线亦如之”[86]。截至1898年，中国对外开放的“条约口岸”已达40多个[87]，南、北洋大臣的权势也越来越重。
南洋大臣和北洋大臣分驻上海与天津，例由两江总督和直隶总督兼任，直隶拱卫京师，两江镇守东南，他们不但是地方上的最高长官，而且还着重管理对外交涉、通商、海防、军备、关税等事务，各设有大批幕宾僚佐，其权力远远高于一般督抚。相比之下，北洋大臣的实权似乎要明显大于南洋大臣。按照当时体制，南、北洋大臣名义上隶属于总理各国事务衙门，但在实际上，总理衙门并不能直接指挥此两大臣，故逐渐形成了地方官有权处理外交问题的局面。上述事实表明，清廷设置南、北洋大臣，主要是出于办理洋务和对外交涉的需要。然而，其结果却使得南、北洋大臣在地方督抚中地位最高、权力最大，远远超出同侪之上，成为清末地方上最显赫的两个职务。更为重要的是，两江总督与直隶总督在清末一直为洋务派和湘、淮两系地方实力派所垄断。他们依靠与西方势力的密切关系和手中掌握的近似于私人所有的勇营军队，加之又兼任南、北洋大臣，包揽了对外议约、换约、交涉等外交实权，从而在很大程度上控制了清政府的军政大权，大大削弱了清廷原有的中央集权体制。由此，清政府之内政与外交决策，便常常不得不仰承洋务派与湘、淮两系之鼻息，不得不依赖于这些封疆大吏的支持来维护其摇摇欲坠的腐朽统治。对外通商大臣的设置及其职任、权限的演变，反映了清政府对外关系的变化以及中央与地方之间权力的消长，也折射出晚清政治体制被迫开始有限度变革的新的趋势。
(三)总理各国事务衙门的设立及其影响
第二次鸦片战争后，由于增开通商口岸和外国公使驻京，中外交涉日益频繁，而由地方官兼差之五口通商大臣主管对外交涉，势必引起资本主义列强的不满和责难。为了便于交涉并进一步控制清政府，西方列强多次要求清廷在中央建立一个办理对外事务的专门机构。清政府虽然在鸦片战争中一败涂地，也被迫打开了关门，但在最高统治者的思想意识中，仍以泱泱“天朝上国”自居，视西方列强为蕞尔“外夷”，等同于昔日之藩属“下邦”，故不愿设立对等处理国与国关系的专门机构。而列强亦不愿与清王朝的礼部、理藩院等机构，按照陈旧的宗藩礼仪规矩打交道。同时，在事实上，完全属于封建性的国家机关如礼部、理藩院等，也无法胜任与外国交涉的重任。很显然，客观情势已逼迫着清政府必须设置新的交涉机关。尽管在第二次鸦片战争中“天朝威颜”已扫地以尽，可清朝统治者仍然放不下昔日的架子，故在战后增设新的对外交涉机构时，最初曾准备命名为“抚夷局”，列强对此自然不会接受。另一方面，清廷为镇压如火如荼的太平天国起义，也需要借助于洋人的帮忙，因而又不能不开设这种新机关。于是，侵略者“数十年求之不得”的清中央对外交涉机构[88]，即总理各国事务衙门，终于在双方的共同需要和相互勾结中诞生了。
咸丰十年(1860年)底(公历1861年1月13日)，恭亲王奕向咸丰皇帝递呈《统筹洋务全局酌拟章程六条》折，内称：“各国事件，向由外省督抚奏报，汇总于军机处。近年各路军报络绎，外国事务头绪纷繁，驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓，未能悉协机宜”，因而请求设立“总理各国事务衙门”，“以王大臣领之”[89]。一周后，咸丰皇帝批准此提议，但又为该机构名称御加“通商”二字，委派奕和大学士桂良及户部左侍郎文祥主管其事。按咸丰御准之名称，该机构的职权似乎仅限制在通商范围内，这或许也是天朝上国扭曲心态的一种反映，即企图以中西通商来降格中西外交，以慰藉清朝统治者内心之沮丧与无奈。然而，奕等对此表示反对，遂又奏称：“该夷虽唯利是图，而外貌总以官体自居，不肯自认为通商，防我轻视。……若见照会，文移内有‘通商’二字，饶舌必多，又滋疑虑……拟节去‘通商’二字……免致该夷有所借口”[90]。咸丰只好取消“通商”二字，改称为总理各国事务衙门，简称“总理衙门”，亦称“总署”或“译署”。
总理衙门的规制大体仿照军机处，设有大臣和章京两级长官。大臣设3～9人不等，分为总理大臣、总理大臣上行走等名义。总理大臣概由皇帝特简，或从亲王、郡王、贝勒中选任，或以军机大臣身份兼任;总理大臣上行走则在内阁、各部院堂内选任。章京一级官员分为四种，即总办章京、帮办章京、章京、额外章京等，负责办理草拟奏章、综理文书等具体事务。其下分设有清档房、司务厅和英国、法国、俄国、美国、海防(甲午战后改为日本)五股，每股负责分管与某几个外国有关的事务及若干项“洋务”。总理衙门与军机处本有渊源关系，不仅军机大臣多兼任总理大臣，而且章京也多系由军机处及其他各部门抽调而来。不过，由于总理衙门的主要职责是办理外交，故自其成立后，军机处即不再办理一般外交事务。但在另一方面，随着列强在华所获侵略权益的不断扩增，列强通过总理衙门影响清政府和干涉中国内政的程度也在日益加深，总署的职权便相应地日渐膨胀。其所管辖的事务，除外交外，还包括通商、海防、军务、关税、传教及洋务新政中的购置军械、创办机器工业、军火制造、筑路、开矿、教育(如1862年、1863年先后开办多学科的外国语学校——京师同文馆和上海广方言馆)等。总之，凡是与“洋”字有关之事务，都在其总揽之中，俨然一个职繁权重、位居于六部之上又包揽一切之中央机构，因而被外国侵略者视为“帝国政府(清政府)的内阁”。
其实，总理衙门的事繁权重，在很大程度上是依靠侵剥其他部门(尤其是六部)所管事务及其权限而逐渐积累起来的。对此，沈瑞林在戊戌年间曾指出：“凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕来赉赐之繁，皆由该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实综乎六部矣。”[91]当然，总署权力过重，必然会招致皇权对它的压抑，但在晚清特定的社会环境下，因总署与洋人、洋务密切相关，这种压抑的效果毕竟有限。早在总理衙门初设时，奕等提议：“事宜机密者，即令各该大臣、将军、督抚、府尹一面具奏，一面径咨总理衙门”。但咸丰皇帝批谕称：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门，以归划一。”[92]划一事权当然只是借口，其实质则是最高统治者在有意识地限制总署职权，禁止其与各省发生直接联系，以防侵越皇权。至于前述南、北洋大臣与总署之关系，其有实际意义者，也主要集中在办理交涉和对外通商两个方面。按当时体制规定，南洋大臣“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决，疑难者则咨总理衙门，大事则奏闻”;北洋大臣“凡交涉之事，则责成于关道而总其大纲，以咨决于总署”，但“凡大事则奏陈请旨”。另外，两大臣若有“急事用电奏，由总理衙门代陈”。关税方面，南洋大臣“凡税钞则稽察之，按结汇其册以奏销，仍分咨总理衙门及户部以备核，其交销者亦如之”;北洋大臣“凡征榷之务，则关道上其册于大臣，按结奏报，并咨总理衙门及户部以备核”[93]。由此看来，南、北洋大臣在办理交涉和通商、关税事务时，一般事务可“督所司”或“责成于关道”径直处理，若遇疑难之事方可咨商于总署，重大或特急事务则须电奏请旨定夺，唯此奏须由总署代陈。对于关税之奏销备核，两大臣均应按结奏报，不过在形式上要分咨总署与户部两机构以备核而已。很显然，总署之于南、北洋大臣，大体只是备顾问与代传达而已，既无权直接指挥他们，也无制度上之严格统属关系。
由于总理衙门无法直接制约南、北洋大臣，也由于该两大臣权力不断增重，清廷出于减杀两大臣权势之目的，也为了收到彼此牵制、分而治之的效果，遂让各省督抚亦兼管本地外交事务。这一趋势发展到光绪二十四年(1898年)时，清廷又令沿海各省将军、督抚一律兼总理各国事务大臣，甚至让一些地方的道员、知府、知州和知县也参与办理对外事务，即明显包含有削弱总理衙门权望之目的。然而，清廷为削减总署这个中央部门权限尽管费了不少心机，但却无法撼动总署职权扩张的总趋势，同时又造成了督抚等地方势力的坐大，对最高统治者权位的侵蚀反而更加严重。从而反映出当时清廷在有关机构权限的调整中既手忙脚乱也无能为力的软弱特征。
(四)总税务司的设置与半殖民地海关制度之确立
总税务司署是清王朝按西方模式设立的管理全国海关税务的总机构，同时也是外国侵略者直接控制中国海关的工具。自中英《南京条约》签订后，英、法、美等国在中国通商口岸的势力日增，清政府被迫在各口开设海关，各关均设海关监督，由清廷委派各地督抚或道员兼任。由于外国列强已攫取了协定关税的特权，所以从一开始，各国领事就得以代本国货商向中国海关报关，且派人监视验明纳税税单，干涉各海关正常职权之行使，甚或勾结流氓、私贩闯关漏税。不过，在大约10年左右的时间里，各海关行政管理权基本上仍掌握在清政府手里。
咸丰三年(1853年)3月，太平军进逼南京，震动上海。不久，上海爆发了小刀会起义，起义军甚至一度占领了上海城。此时，英、法、美侵略者一面帮助清廷镇压起义，一面趁机派兵占据上海海关，很快攫夺了上海海关行政权。在当时的混乱局面下，清廷委任之上海兵备道兼海关监督吴健彰逃匿于租界，已无法征收关税。英国驻上海领事阿礼国(R.Alcock)遂趁势提出，由外国人参与海关管理，以“协助”清政府征收关税。1854年，吴健彰按阿礼国的提议，与英、法、美驻沪领事谈判，组织起上海海关(即江海关)税务司，处理海关一切事务。该税务司由英、法、美三国各派一人，会同上海道台共同组成，以英国人威妥玛(旋改由李泰国继任)为其首(司税)。自此，上海海关行政权即落入外国侵略者手中。
第二次鸦片战争中，外国列强利用1858年《中英通商章程善后条约》中有“各口划一办理”，“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”等规定[94]，进一步将上海海关所采行之外人管理海关办法推行到其他各口岸。咸丰九年(1859年)，李泰国(Horatio Nelson Lay)“受聘”到粤海关办理税务，他采用上海的那一套办法，彻底更换了原粤海关的人员，重新组建起粤海关税务司。随之，李泰国等人又逐步在全国各地增设了不少新关。1861年，清政府正式聘请李泰国担任总税务司，由其全权统办各口税务，选募各口所用之外人。从此以后，总税务司一职长期由英国人担任。按照上海的办法，李泰国在潮州、宁波、福州、镇江、天津、九江、厦门、汉口、烟台等地，都组建了税务司。1863年，李泰国去职，由英人赫德(Robert Hart)继任。赫德上任后，除续添新关外，并于1865年将总税务司署由上海迁至北京，统管全国30多个海关正关以及大量的分关、查卡。而各关之税务司，则大都根据各国在中国各商埠之经济势力来予以分配，以使各国利益均沾。这些税务司实际执掌了各关之大权，并直接向总税务司负责。至于由中国官员担任之各海关监督，大都无所事事，已成可有可无之傀儡。
同治四年(1865年)，迁至北京的总税务司署，名义上直属于总理衙门，为清政府之中央机构，但总理衙门几乎无权直接过问有关事务，因而该署实际上成了列强控制中国海关的得力工具。总税务司署统辖全国各海关，职掌“各海关征收税课之事”，“综理全国关税行政与关员任免事务”[95]，其编制与办事规程主要仿效英国的制度办法。它设正、副总税务司各1人，下辖总务、机要、统计、汉文、铨叙、财务、审计、税则、缉私九科和驻外办事处等机构。各海关税务司署则分设总务、秘书、会计、验估四课。总税务司署和各关署的高级职员均由外国人担任，并享受优厚待遇，而中国人则大多只能充当职位微末之下级雇员。由此不难判定，总税务司署与各海关机构的建立，标志着由外国人直接掌握、管理的中国半殖民地海关制度的确立。应该说，与中国唐宋市舶司制的海关制度相比，这种具有资本主义管理性质的海关制度(如其中的统计制度、会计制度、审计制度等)无疑是一种进步，但同时却付出了海关行政权丧失即半殖民地化的高昂代价。事实上，外国列强正是通过这些关税机构，控制了中国的财政经济命脉，并进而干涉中国内政、军事及外交等各个方面，在一定程度上直接左右着清政府。作为清政府聘任的官员，英国人赫德自1863年担任总税务司，直到1908年卸任归国，前后控制中国海关达45年之久。赫德在华历时既久，深得清廷俾信，遂借机操纵朝廷大政，成为清政府内政、外交的总顾问。任职期间，赫德又千方百计扩大自己的权限，不仅管辖着海关各项事务，而且还兼收各通商口岸50华里以内的常关税、民船贸易税及盐税，兼办全国邮政，担保和偿付中国对外的债款与赔款等。1865年，赫德向清廷呈《局外旁观论》一文，除了分析中国面临的国内外形势，批评清政府的内政外交弊端之外，一方面提出遣使设馆、皇帝召见各国使节等建议，另一方面又劝告清廷必须严格遵守不平等条约之规定。清政府对这位“洋大人”的意见不仅恭谨从命，甚至连任命封疆大吏时也要移尊就教，颁布重要律令条文也须征询他的意见。正像美国人马士(H.B.Morse)所说的那样：“他(指赫德)常常被征求意见，不但在税务和商务问题方面，而且在外交问题和内政事务方面。他的各国的属员，海关税务司们，在一切发生于或影响到省当局的辖区内的那些国际问题上，也常受到各该省当局的咨询。”[96]例如，1885年4月在巴黎议订《中法停战条件》(即《巴黎协定书》)时，赫德不光参与其事，而且代表他的驻外税务司金登干，竟然被任命为全权代表，代表清政府一方在协议草约上签字。凡此种种，都足以说明，外国人通过海关参与清政府的内政外交事务，既导致了中国主权、利权的不断沦丧，又“正是改变中外关系的一个重要转折”[97]。
(五)外国驻京使馆的设立与租界制度之形成
在近代世界各国的交往中，相互在对方首都设立使馆，本属十分正常的事情。然而，外国列强要求在清朝统治中心建立使馆，则有着复杂的背景及特殊的目的。正如美国公使伯驾(Peter Paker)所言：“中国政府从远方不能驾驭，到了它的身边，它就变得驯服多了。”当然，为了能抵达中国政府的“身边”，西方列强曾付出了巨大的“努力”，“支持和加强清廷而不是听任帝国在叛乱之中分崩离析”[98]，即帮助清廷绞杀太平天国大起义，便是其中突出的一项。借助于在第二次鸦片战争中签订的不平等条约，自1861年后，西方列强派出的公使终于冲破清朝统治者的“防线”，先后进驻北京，在东交民巷设立使馆。1873年，同治皇帝首次接见各国驻华公使，并接受国书，成为破天荒的一件大事。而这些外国公使以东交民巷使馆区为中心，以不平等条约为护符，加强了对清政府的影响和控制，左右着中国的内政与外交。列强之外交团逐渐成了清政府的“太上政府”。
与此同时，在赫德等外国人的劝告和奕等洋务派要员的请求下，清政府也似愿非愿地考虑遣使节出国。1866年2月，总理衙门派前襄陵知县斌椿以副总办官身份，随同回国休假的赫德赴泰西游历，“令其沿途留心，将该国一切山川形势、风土人情，随时记载，带回中国以资印证”[99]。斌椿与其子广英及同文馆学习通事凤仪、德明等4人，历时近4个月，行经欧洲11个国家。这是清政府派出去接触和了解西方情况的第一批官方代表。1868年2月，清政府正式委派卸任回国之美国公使蒲安臣(Anson Burlingame)“权充办理中外交涉事务使臣”，委派英国使馆翻译官柏卓安、法籍海关职员德善充任“左协理”和“右协理”。同时以记名海关道志刚和礼部郎中孙家谷为“办理各国中外事务交涉大臣”。蒲安臣以钦差大臣头衔，统率着这个由美、英、法、中四国人士组成的“外交使团”，先后出使美、英、法、瑞典、丹麦、荷兰、普鲁士、沙俄等国，劝说各国政府对华采取克制态度。蒲安臣到美国后，曾公然代表清政府与美国国务卿西华德签订了《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》)，蒲氏竟擅自在条约上写上了美国享有贩卖华工及在中国各通商口岸设立学校等特权的条款，为扩大美国对华侵略开辟了道路。蒲安臣率领之中国正式外交使团，其成员却主要是一些高鼻深目的“洋人”，这充分显示了一种历史的滑稽与调侃，它一方面固然反映了外国列强驾驭和控制清廷程度之深，另一方面也暴露了清政府在全球一体化世界潮流面前半推半就、举步维艰的复杂心态。不过，该使团在名义上毕竟是清政府的官方代表，是清廷向西方派遣的第一个外交使团。随着它在欧美各国活动的开展，在西方国家总算首次升起了代表中国的国旗(清王朝1863年制定之三角形飞龙戏珠旗，龙为蓝色，珠为赤色，地为黄色，俗称黄龙旗)，因而在近代中国对外关系史上，多少还是有意义的。
至于中国官员首次正式出使西方，则是在1870年天津教案发生后，清廷根据总署建议，特派驻天津之三口通商大臣崇厚为出使法国之钦差大臣。但是，崇厚此次的使命是赴法赔礼道歉，而并非常驻国外之使节，故他在完成了那一屈辱的“任务”后，便很快回国了。以后，随着外国驻华公使的不断增加，“彼有使来，我无使往”的局面[100]，毕竟有些不大正常;而清廷对互换使节之事已由无可奈何而渐变为习以为常，故向国外派遣常驻使节的条件已日臻成熟。1875年8月，经奕奏请，清政府任命福建按察使郭嵩焘为“出使英国钦差大臣”。嗣因英使馆职员马嘉理在云南被杀事件正在交涉而暂缓出行。次年12月，郭氏持节启程赴英致歉，并首任驻英公使(不久又兼任驻法公使)，是为中国对外派遣常驻使节之开始。在随后的两三年里，清政府又先后任命和派遣陈兰彬为驻美(兼驻西班牙、秘鲁)公使，何如璋为驻日公使，刘锡鸿为驻德公使等，中国第一批驻外使馆次第建立。同时，在这几年间，清政府还向上述各国或其属地的一些城市派驻了领事。由此，中外邦交从单向而变为双向，中国也基本上走向了以欧美为主体的资本主义世界，终于成为全球性国际社会的一员。
然而，由于近代中国所处的半殖民地特殊地位的影响，中外交往注定不可能在平等互利的基础上展开，租界制度的形成便是一个显著的例证。自鸦片战争以来，外国侵略者先后在中国的许多城市建立了自己的“居留地”，亦即所谓的“租界”，并迅速取得了对租界的行政管理权，形成了近代中国特有的租界制度。在各租界里，外国人往往设立有法院、警察、监狱、市政管理机关和税收机关，完全掌握着那里的统治权。这样，作为“国中之国”的租界，便成为寄生在近代中国社会肌体上的毒瘤，起着外国列强对华实施政治、经济、文化渗透的基地或桥头堡的作用。
结束第一次鸦片战争的《南京条约》曾明文写道，满清“大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍”[101]。以后在《虎门条约》中又补充规定：前在《南京条约》中已允许英人携眷赴五口居住，“不相欺侮，不加拘制。但中华地方官必须与英国管事官各就地方民情，议定于何地方，用何房屋或基地，系准英人租赁……”[102]这些条文，乃成为以后外国人在通商口岸划定居住地区，从而造成租界制度的所谓“法律”依据。鸦片战争后新开放的五个口岸，除广州本系战前已设之通商口岸外，其余四口在1843～1844年都相继开埠。其中，上海因具有优越的地理位置和附近发达的商品经济等，迅速成为最重要的对外贸易港口城市，其重要性明显超过了广州。马克思在致恩格斯的信中说的不无道理：“五口通商和占领香港所产生的结果，只是商业中心从广州转移到上海去了，其他‘商埠’不足数。”[103]而近代中国的租界，当以上海租界设立最早，规模最大，形态亦最完备，因而极具典型性或代表性。
当西方列强用炮火轰开了中国的大门后，很快即以欺诈手法从清朝地方官僚手中取得了在上海建立租界的权利。1843年11月上海正式开埠后，英国首任驻沪领事巴富尔(G.Bafour)与苏松太道宫慕久交涉，租下了上海县城外黄浦江边约130亩的荒地，在那儿建起了英国领事馆。以后，又经宫慕久同意，到1846年时，巴富尔将这片租地扩大到1080亩，并规定在该区域内，英国人可向中国的土地所有者以私人契约租得土地。这一做法，也是根据《虎门条约》中的有关规定去实施的，因而大体还算有条约作依据。道光二十五年(1845年)十一月初一日(公历11月29日)，巴富尔与宫慕久经一年多交涉，公布了一个23条(1847年又补加了一条)的《上海租地章程》。该章程划定，将洋泾浜以北、李家庄以南的土地租予英人。次年9月24日又确定了租地四界：东至黄浦江，南至洋泾浜，西达界路，北抵李家庄，全部面积约830亩。从表面上看，该章程似乎均属有关事务性的规定，既未取消中国对出租土地应享有之领土主权，也保留了中国政府对居留地内行政、司法的干预权，但它的若干条文却“巧妙”地为上海的租界制度奠定了基石。如章程第九款规定：“洋商租地建屋后，得报明停租，退还押手，但业主不得任意停租，尤不得增加租银;”第十款规定：“洋商租地后，得建造房屋，供家属居住并供适当货物储存;得修建教堂、医院、慈善机关、学校及会堂，并得种花、植树及设娱乐场所;”第十二款规定：“租地租屋洋商应会商修建木石桥梁，保持道路清洁，树立路灯，设立灭火机，植树护路，挖沟排水，雇用更夫。领事官经各租主请求，召集会议，会同商议，摊派以上各项所需经费;”第十四款规定：“他国商人愿在划归英商承租之洋泾浜界址内租地建房或赁屋居住、存货者，应先向英国领事官申请，藉悉能否允准，以免误会。”[104]这样，居留地内的土地虽非卖绝，但实际上却已形成为一种永租制，且英国领事官在承租区内，具有了某种独立于中国法权之外的日常管理权。
继英国取得租地权后，道光二十八年(1848年)，美国圣公会主教文惠廉向护理上海道台吴健彰交涉，要求在英租界北面的虹口地区建造教堂，并将这一带划为美国居留地。这一要求获得吴健彰的口头同意后，原住在英租界内之美国人乃另建自己的租地。次年12月，美国领事祁理蕴又迫使继任之上海道台麟桂承认，美国人租地无须禀明英国领事官及取得其认可。延至1863年，美国在苏州河北岸一带的租地已逐渐扩展到8000亩。1849年，法国领事敏体尼逼压吴健彰和麟桂，获准将县城北门外至英租界间986亩地划为法国居留地;到1863年，法租界也逐渐扩展到1200多亩。随着英、美、法居留地面积的不断扩充，1854年7月，英、美、法三国领事擅自制订和宣布了《上海英美法租界地皮章程》共14款，强迫上海地方当局的吴健彰承认。这份新的“土地章程”确认了英、美、法三国已占居留地的面积，规定由租地者将地价一次付给中方业主，即变永租为卖绝，并改变原章程“华夷分居”的规定，默认了“华夷杂居”的事实;同时规定设立一个有权征收税饷、派设更夫巡捕之“经收处”。这样，中国政府对居留地的行政权已被完全剥夺，领土主权亦受到严重损害，该章程也就成了西方侵略者在中国建立殖民统治的租界制度之“法律依据”。
不过，上海开埠之初，外国人并不多，如1844年连同领事在内仅25人，到1850年也只有140人。《上海租地章程》签订后，英国领事即召集租地之外商按年开会，推选出一个最初仅由3人组成的“道路码头委员会”，由他们向居民抽税，办理道路和码头等事宜，这实际上已是一个市政机关的雏形。1854年新“土地章程”公布后，“经收处”(即后来之“工部局”)之规模逐步扩大，并设立各种机构以办理警务、税务、财务、学务、法院、公益等事务。与此同时，为躲避战乱而迁入居留地之中国居民愈来愈多，人数很快远远超过了外国人。1863年，英、美租界合并，构成所谓的上海“公共租界”。这个公共租界，在20世纪30年代竟扩展到8万亩以上，比最初兴建英租界时所租之130亩地，扩大了600余倍。而所谓之法租界，后来也扩至2万余亩。随着租界人、地的“兴旺”，公共租界里成立了“外人纳税会”，并由它选出“董事会”，其董事长便成为工部局之首脑。凡居于上海而拥有500两银子以上地产，每年纳税银10两以上之外国人，均为该纳税会之会员;凡年纳税达到或超过银50两之会员，均有资格被选举为董事。到民国九年(1920年)，上海公共租界内又模仿外人形式设立了“华人纳税会”，其条件大体同前。在这些所谓“高等华人”之中，也推举产生了几个董事，参与租界的统治与管理。
上海之公共租界只是近代中国许多港口城市里外国租界之一个典型样板而已，至于天津、汉口、广州等地所形成的各类租界，实与上海租界大同小异。租界制度的形成，充分反映了西方列强对中国侵略的加深。当然，近代中国的17个大中城市共形成的33处外国租界，除了服务于列强侵华与藏污纳垢之外，在一定程度上也成了革命者和进步人士的“逋逃薮”。另外，沿江沿海星星点缀的多处租界内，其管理方式、生活方式等完全采用资本主义的一套，因而在客观上又成了展现、传播资本主义文明的“窗口”，对中国的社会转型和现代化发挥着刺激、示范和促进的作用。
【注释】
[1]嵇璜等：《清文献通考》卷77“职官一”。
[2]蒋良骐：《东华录》卷1。
[3]昭梿：《啸亭杂录》卷2“议政大臣”。
[4]谈迁：《北游录》“纪闻下”。此说似有夸大，但议政王大臣会议掌握军国大权，与皇权存在矛盾则是可信的。
[5]阮葵生：《茶余客话》卷1。
[6]萧奭：《永宪录》卷1。
[7]王先谦：《东华全录》(康熙朝)卷28。
[8]梁章巨：《枢垣纪略》卷27。
[9]《钦定大清会典》卷3。
[10]赵尔巽等：《清史稿》卷176“军机大臣年表一”。
[11]梁章巨：《枢垣纪略》卷1。
[12]梁章巨：《枢垣纪略》卷14。
[13]赵翼：《簷曝杂记》卷1“军机处”。
[14]吴振棫：《养吉斋丛录》卷4。
[15]王先谦：《东华全录》(乾隆朝)卷114。
[16]赵尔巽等：《清史稿》卷114“职官志·序”。
[17]《历代职官志》卷2“内阁上”。
[18]赵尔巽等：《清史稿》卷114“职官志一”。
[19]赵尔巽等：《清史稿》卷174“大学士年表一”。
[20]叶凤毛：《内阁小考》“序”。
[21]王先谦：《东华全录》(乾隆朝)卷93。
[22]赵尔巽等：《清史稿》卷174“大学士年表一”。
[23]王先谦：《东华全录》(康熙朝)卷83。
[24]《钦定吏部则例》卷11。
[25]《历代职官志》卷12。
[26]朱寿朋：《光绪朝东华录》“光绪三十二年九月奕劻等奏”。
[27]王先谦：《东华全录》(康熙朝)卷59。
[28]赵尔巽等：《清史稿》卷115“职官志二”。
[29]赵尔巽等：《清史稿》卷115“职官志二”。
[30]《钦定大清会典》卷89。
[31]赵尔巽等：《清史稿》卷116“职官志三”。
[32]赵尔巽等：《清史稿》卷116“职官志三”。
[33]赵尔巽等：《清史稿》卷116“职官志三”。(www.xing528.com)
[34]王先谦：《东华录》(雍正朝)卷9。
[35]梁启超：《中国近三百年学术史》，山西古籍出版社2001年版，第21页。
[36]以光绪六年(1880年)春清朝在职官员数为例，据对张仲礼所用资料的重新核算，当时除7464个武官缺(包括提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备、营千总、营把总)未明满汉之别外，地方各级文官9139人，其中满族官员有432人;京师文官约7000人，其中汉族官员有2622人。总计文武官员共3.2万多人。参见张仲礼：《中国绅士》，上海社会科学出版社1991年版，第127页;《中国绅士的收入》，上海社会科学出版社2001年版，第32～33页。
[37]据推算，清初康熙二十四年(1685年)全国人口约为1.1亿人，乾隆三十年(1765年)增至2亿人，乾隆五十五年(1790年)达到3.08亿，嘉庆道光年间(1796～1850)增至4.36亿人。见吕荣侃主编：《人口科学原理》，杭州大学出版社1992年版，第292～293页。
[38]周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第477、479页。
[39]方浚颐：《世吏世役说》，见盛康编：《皇朝经世文续编》卷28。
[40]何刚德：《客座偶谈》卷1。
[41]如江苏省一个知县每年的养廉银为1000两至1800两，而年薪只有45两，不足前者的5%;江苏巡抚每年的养廉银为1.2万两，而年薪只有150两，为前者的1/80。见张仲礼：《中国绅士的收入》，第12页。
[42]易中天：《帝国的惆怅——中国传统社会的政治与人性》，文汇出版社2005年版，第160页。
[43]张仲礼：《中国绅士的收入》，第30页及38页表15。
[44]蒋琦龄：《应诏上中兴十二策疏》，见盛康编：《皇朝经世文续编》卷13。
[45]《尚书·禹贡》;《左传·宣公三年》;《墨子·耕柱》。
[46]清高宗：《命阁臣录存杨维桢〈正统论〉谕》，见《御制文二集》卷8;《清世宗实录》卷83。
[47]［美］斯塔夫里阿诺斯：《全球通史——1500年以前的世界》，上海社会科学出版社1999年版，第137页。此外，早在20世纪50年代，英国著名学者李约瑟(Joseph Needham)就称中国古代的夏为“半传说时代”、商为“原始封建制”、周为“纯封建制”、秦以后为“封建官僚制”，并强调“中国思想和文化模式的基本格调”亦即“特有”的“独创性”，“保持着明显的、从未间断的自发性”。见其所著《中国科学技术史》第1卷“总论”，科学出版社1975年版，第165、179、191、210、336～337页。至于笔者关于整个中国封建社会可划分为上、下篇的观点，当然不只考虑到近代以来“反帝反封建”的提法，以避免学界已出现的混乱与自相矛盾，而是主要依据于历史事实。此处只能简略提及。
[48]王家范：《中国历史通论》，华东师范大学出版社2000年版，第181页。
[49]王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第42页。
[50]王亚南：《中国官僚政治研究》，第61页。
[51]［韩］金日坤：《儒教文化圈的伦理秩序与经济》，中国人民大学出版社1991年版，第50页。
[52]王亚南：《中国官僚政治研究》，第42页。
[53]《尚书·洪范》。
[54]《尚书·大禹谟》。
[55]《汉书》卷56《董仲舒传》。
[56]王亚南：《中国官僚政治研究》，第74页。
[57]王亚南：《中国官僚政治研究》，第43页。
[58]王亚南：《中国官僚政治研究》，第43页。
[59]曹锡仁：《幻想与现实：中国道路》，陕西人民出版社1986年版，第216页。
[60]综合参阅马克壵主编《中西封建社会比较研究》，学林出版社1997年版;王家范著《中国历史通论》两书的有关章节。
[61]顾准：《资本的原始积累和资本主义发展》，见罗银胜编：《顾准：民主与“终极目的”》，中国青年出版社1999年版，第245页。
[62]马克思：《资本论》第1卷，人民出版社1975年版，第819页。
[63]顾准：《资本的原始积累和资本主义发展》，见罗银胜编：《顾准：民主与“终极目的”》，第245页。
[64]马克思：《不列颠在印度统治的未来结果》，《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第70页。
[65]马克思：《不列颠在印度的统治》，《马克思恩格斯选集》第2卷，第68页。
[66]嵇璜等：《清文献通考》卷297“四裔考”。
[67]《清世宗实录》卷58。
[68]参见来新夏：《第一次鸦片战争前清政府的对外贸易政策》，《文史哲》1980年第2期。
[69]“十三行”只是相沿已久的通称，并不反映洋行的确切数目。而且，其数目时多时少，颇不固定，如康熙末年有16家，乾隆初有20家，道光初则为7家。成立公行后，洋行最少时仅4家，最多时达26家，仅在极短时期内为13家。
[70]姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，中华书局1962年版，第189页。
[71]文庆等：《筹办夷务始末》(道光朝)卷67。
[72]文庆等：《筹办夷务始末》(道光朝)卷16。
[73]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1957年版，第31页。
[74]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第52页。
[75]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第59页。
[76]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第62页。
[77]陈旭麓等主编：《中国近代史词典》，上海辞书出版社1982年版，第543页。
[78]孔涤庵：《从国际贸易上观察买办制度》，《商业月报》第13期第8版(1933年8月31日)。
[79]A.Feuer Werker：The Foreign Establishment in the Early Twentieth Century.Michigan University.1976.p.17.
[80]郝延平：《19世纪中国的买办：东西方之间的桥梁》，美国哈佛大学1970年版。转引自章开沅等主编：《中国近代史上的官绅商学》，湖北人民出版社2000年版，第243页。
[81]徐珂：《清稗类钞》“农商类”。
[82]汪敬虞：《唐廷枢研究》，中国社会科学出版社1983年版，第143页。
[83]文庆等：《筹办夷务始末》(道光朝)卷73。
[84]文庆等：《筹办夷务始末》(道光朝)卷71。
[85]刘锦藻：《清朝续文献通考》“职官四”，商务印书馆1936年版。
[86]《钦定大清会典》(光绪)卷100。
[87]中国第二历史档案馆编：《1921年前中国已开商埠》，《历史档案》1984年第2期。
[88]贾桢等：《筹办夷务始末》(咸丰朝)卷71。
[89]贾桢等：《筹办夷务始末》(咸丰朝)卷71。
[90]贾桢等：《筹办夷务始末》(咸丰朝)卷72。
[91]国家档案局明清档案馆编：《戊戌变法档案史料》“添裁机构及官制吏治”，中华书局1958年版。
[92]贾桢等：《筹办夷务始末》(咸丰朝)卷72。
[93]《钦定大清会典》(光绪)卷100。
[94]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第118页。
[95]张德泽：《清代国家机关考略》，中国人民大学出版社1981年版，第274页。
[96]［美］马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，三联书店1957年版，第425页。
[97]钱实甫：《清代外交机关》，三联书店1959年版，第94页。
[98]宝鋆等：《筹办夷务始末》(同治朝)卷39。
[99]宝鋆等：《筹办夷务始末》(同治朝)卷39。
[100]宝鋆等：《筹办夷务始末》(同治朝)卷51。
[101]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第31页。
[102]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第35页。
[103]《马克思恩格斯通信集》第2卷，三联书店1957年版，第402页。
[104]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第67～68页。
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