二、清代地方的政治体制
清代地方政权机关分为省、道、府、县四级，从上到下层层统属，直达于基层的里甲组织。
清朝在内地与边疆实行不同的管理办法。内地以省为地方最高一级行政单位，清前中期共划分为18个行省，边疆特设官厅有5个将军辖区(奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台)、2个办事大臣辖区(西藏、西宁)，全国共分为25个省级区域。后期又在边疆建省，设立了新疆(1884年)、台湾(1885年)、奉天(1907年)、吉林(1907年)、黑龙江(1907年)5省，达到23个行省，加上西藏，共计24个行省区。另在京师设顺天府，在盛京(沈阳)设奉天府，作为特别行政管辖区。顺天府辖京师及附近州县，设府尹2人，秩正三品，高于一般知府，其地位犹如各省巡抚，可直接向皇帝奏事。奉天府辖盛京一带5府、4厅、6州、26县，府尹由满族人担任，亦可直接向皇帝奏事。地方最高军政长官为总督与巡抚。总督一般综理两三省军民要政，亦有一省一督或不设总督者。总督人称制台、总制、部堂、制军、制宪等，一般秩正二品，若兼带兵部尚书等衔者，为从一品，但在实际上，各总督兼兵部尚书、兵部侍郎或右都御史衔已成定例。巡抚每省设一员，总揽本省政务，且多兼提督衔，节制本省各镇总兵，本为从二品官，但因各抚例兼都察院右副都御史等衔，故为正二品。督抚在明代属临时的差遣，清代则成为常设的要职，且例有兼衔，代表皇帝总揽一省或两三省的军政大权，乃名副其实的“封疆大吏”。由于督抚权重，又统辖有军队，故清前中期对之控制甚严，多由满人和汉军旗人充任。如康熙时，汉人任督抚者“十无二三”，乾隆时巡抚大抵满汉各半，而总督仍多为旗人。只是到太平天国起义后，汉人任督抚者才逐渐多了起来。按《清史稿》所述，总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬边疆”[31]，巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”[32]。比较而言，两者职权大体相同，官品相近，虽总督侧重于军事，巡抚侧重于民事，巡抚在地位、权限上也略低于总督，但仍属平级长官，并无严格的相互隶属关系。若遇意见分歧时，督抚俱可单独参劾与上奏，最终自然要由皇帝来裁决。为了达到使督抚相互监督、彼此牵制的目的，清代在不少地区既设总督又有巡抚，甚至有些督抚同驻一城，从而强化了皇帝对各督抚、对地方的控制，收到了集权于中央的效果。督抚之下，各省设有承宣布政使司和提刑按察使司，合称“两司”，各设布政使与按察使1人，分别隶属于吏部、户部与刑部，他们虽非督抚的属员，也不对督抚负责，但随着后来督抚权势的增强，他们遂沦为督抚之辅助官员。布政使人称“藩台”，为从二品官，专管一省之民政与财政;按察使习称“臬台”，为正三品官，专掌一省之司法、刑狱、纠察、驿传等事务。另在每省设有提督学政1人，人称“学台”，为从二品官，主掌一省教育、科举考试等，名义上与督抚平行，但实际之职权、位望明显低于督抚。
对于边疆地区，清廷采用特殊的行政管理办法。在蒙古、新疆、西藏、东北等地，设将军、参赞大臣、办事大臣等，掌各该地区之军政大权，而地方上的一般事务，多由当地上层教俗首领处理。但若涉及重大事务，则须由所驻将军、大臣会理。这些将军、大臣与内地督抚一样，都是皇帝的特派大员，直接听命于皇帝。
道为省之派出机构，其情况较为复杂。按照明代制度，道乃监察分区而非行政区划，盖因布政、按察辖区过大，遂由布政司的佐官左、右参政、参议等分理各道钱谷，称分守道;由按察司佐官按察副使、佥事等分理各道刑名，称分巡道。其长官道员也只是临时因事差遣，本身无品级和属吏。而清代至乾隆时，始专设守道和巡道，其长官为道员，人尊称之“观察”，俗称“道台”，为正四品官。守道有固定辖区，主管钱谷政务;巡道分巡某一区域，主管刑名狱讼。道员改为实官后，多加兵备衔，可节制境内都司以下武职官员。此外，还有一些因专门事务而特设的专职道员，如督粮道、盐法道、河道、海关道等，其管辖范围可及于全省，但仅限于所指定的专项事务。大体上，道员兼有行政、监察和差遣的多重属性，成为沟通府州与省之间的重要官职。
省下的行政区划为府，长官称知府，俗名“太守”，初为正四品官，乾隆十八年(1753年)后，因增设了道员一级，故改知府为从四品。知府“掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否、职事修废，刺举上达，地方要政白督抚，允乃行”[33]。与府平级的还有直隶厅和直隶州。在内地，由于知府以下各官常在境内分防，逐渐形成“厅”这种固定行政单位;另在边疆少数民族聚居区和新开发地，凡不宜设府县者也设置厅。厅分直隶厅与散厅，长官为同知或通判，同知正五品，通判正六品。直隶厅与直隶州平行，直隶于省，散厅与散州平行，约相当于县。州设知州一人，俗称刺史、州牧，直隶州地位略次于厅，辖有属县，长官为正五品官，散州隶属于府，与县平级，长官秩从五品。不过，厅与州虽属固定的行政单位，却不是严格意义上的一级政权机关。(www.xing528.com)
府之下为县，设知县1人，京县为正六品，外县为正七品官，其下设县丞(正八品)、主簿(九品)、典史等属官，管理政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教诸事。由于府县官员要更直接地统治人民，故清廷称知府为“牧民之官”，知县为“亲民之官”，对其任免升降等较为重视。
县之下的基层组织，在沿用明代里社制的同时，又建立起了保甲制度。里社制是在全国县以下的农村编设里，城市内设坊，城郊设厢，规定110户为一里、一坊厢，以丁粮多者10户每年推举一里长、坊厢长轮值;其余百户分为10甲，10户为一甲，设甲首，每隔5年编审一次。保甲之制清初已有，它以10户为一牌，设一牌头;10牌为一甲，设一甲长，10甲为一保，设一保正。上述组织的头目一般由识字及有身家之人充任，是“以士大夫治其乡”观念的一种反映。里社、保甲虽非正式的行政系统，里长、保正等也非朝廷正式官吏，但其在维护地方治安、控制人民的言行思想、编制赋役户籍图册、征收督发赋役等方面，显得相当重要。因此，自康熙、雍正时起，清政府三令五申要各地全力奉行并完善其制，甚至于“地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处”[34]。里社与保甲制之主要作用，前者以户为主，目的在于弄清每户的钱粮丁银，便于征收赋税;后者以人丁为主，主要是清查人口流动情况，便于加强对民众的监视与控制。二者相比，前者重在经济，后者重在政治，两相结合，交互运用，从而形成一个庞大的基层监控网络，以求实现封建统治的长治久安。
通过以上的扼要叙述和分析可以看出，清代中期以来的政治体制和官僚机器具有几个最突出的特点：第一，清代以皇权为核心的一元化中央集权的君主专制主义高度强化，已达到了登峰造极、无以复加的程度。国家的最高权力(包括立法、行政、司法以及财权、军权等)最大限度地集中于皇帝一身，传统的相权(或阁权)和台谏机构的制衡机制因从属于皇权而大为削弱或基本丧失。再加上对地方的强力控制，整个国家的重大政务和政治生活完全纳入了皇权支配的轨道，不仅亿万“草民”毫无权利可言，而且从中央到地方的所有官员都变成了皇帝的奴仆和走卒。而各级官员则在“忠于皇帝”“忠于朝廷”的名义下联结成一种“官大一级压死人”的垂直隶属型权力－利益关系。政治上的独裁专制必然导致思想上的独裁专制，因而清代的文字狱也最为频繁、最为酷烈、最为荒诞。除了大批文人及亲属故旧被抄家、监禁、流放、充军、处死以至戮尸外，仅乾隆三十九年(1774年)到四十七年(1782年)发布的禁书、焚书令即达24次，烧毁的图书共有13862部[35]。当然，康熙皇帝曾倾慕西洋的科学文化，延揽过一些耶稣会传教士如南怀仁、徐日昇、安多、白晋、张诚等在清廷任职并为他进讲科学知识，制造神威炮数百门，他对天文历算等也颇有研究，但这只不过是君主的个人嗜好，并没有也不可能将国家引向学习西方之路;康雍乾三朝的一些著名文人还曾“奉旨”编纂完成了《古今图书集成》和《四库全书》两部规模宏大的官修类书，在保存古代文献资料方面有重要意义，但清廷的本旨却在于借助儒学“以汉制汉”，加强其封建统治，并不能改变“君主兼教主”的独裁专制本质。第二，在清王朝的统治下，满族享有种种特权(如圈占耕地、免除赋役或由国库供养)，而汉族则备受劫掠和歧视。其科举考试虽基本沿袭明制，但也侧重于笼络、箝制汉族士人。满人做官可以不通过科举考试，而汉人大都必须沿此阶梯经年苦读，层层过关。如乾隆年间任用大学士60名，其中汉族25名，全部出身进士;旗人35人，只有进士4名，举人3名。特别是在整个中央政权中，满洲贵族的势力更占据着绝对优势。某些采用满族(间或加上蒙古族)官员单职制的机构自然毋庸多论，即使大多数采行满汉复职制的机构，满族官员的数量不仅比汉族官员多得多，而且两者在品级、地位、权力等方面也往往不可同日而语。行省及行省以下的道、府、州、县官员尽管多为汉职，但清廷仍着力通过满族封疆大吏、驻防八旗兵并利用民族差异加以箝制[36]。事实表明，清代政权在实施阶级统治的同时，也带有浓厚的种族或民族歧视与压迫的色彩。然而，让当权者始料未及的是，这种统治的结果不仅引起了汉族的强烈不满和仇恨，更使整个满族异化为一个好逸恶劳的寄生民族，失去了昔日好勇尚武、临危受命的祖传遗风。第三，清代各级政权的机构设置大都繁复冗滥，许多部门或者叠床架屋，臃肿不堪，或者位高权微，有名无实，或者分工不明，矛盾丛生。官员之间相互掣肘、倾轧、纠举、弹劾之事司空见惯。而更为严重的是，吏治之败坏日甚一日。尽管从统辖的疆域和人口规模看[37]，清代在职的朝廷命官尚不算过多，但自京师至地方各级官府的吏役和官员聘用的幕僚却“盛冠天下”，多如牛毛。据估计，清代前中期吏员(或称胥吏、书吏)约有45万，后期增至85万人左右，差役(或称衙役)至少也达七八十万人，均与全国军队人数相当[38]。吏役虽薪资微薄，地位低下，但他们或熟谙行政、律例和各种办事规则(包括陋规旧习)，或经办各种差使和杂务，又各有其师承和家传，这是科举入仕且经常调动的官员所不及的。对于初到一地履任的官员来说，离开了吏役，自然寸步难行，故衙门多为吏役所把持。官员在府衙当然有主事权和决断权，吏役也并非只起辅助作用，但京师六部确曾出现“官为吏蒙，吏以稿进，官但唯唯画诺而已”的现象;地方上则尤非个别：“院之吏、司道之吏、郡县之吏与六部之吏等，而役更甚于庶常馆设。院吏能虐司道，司道吏能虐郡县，郡县之吏与役，则更能虐民。”[39]至于官员自掏腰包延聘的幕僚(亦称幕友、幕宾)，多为知书达理、关系广泛和精通钱粮刑名之士，主要是为官员策划奔走，以免为吏役所掌控。吏役、幕僚这两大寄生于封建官府的特殊群体，发展到清代中期后，就成了吏治中难以切除的赘疣。然而祸不单行，此时官场上的奢侈、贪贿之风十分普遍，更成为附着于王朝机体的一大痼疾。这当然与清廷苛待官员的俸禄制度极不合理有一定关系，所谓清代“官俸之薄，亘古未有”[40]，并非无稽之谈。雍正朝实行“耗羡归公”(即加征额外赋税)以增发养廉银，并下令取缔各种陋规，但收效甚微。按说，养廉津贴比正式薪俸高得多[41]，何以官员的俸禄问题至清末都没有得到解决?其原因就在于乾隆继位后官场上的奢侈、贪贿之风和下级对上级的各种请客送礼的陋规(如“程仪”“部费”“使费”“门敬”“别敬”“跟敬”以及“三节两寿”的“冰敬”“炭敬”等)死灰复燃，相率效尤，愈演愈烈，并形成一系列心照不宣的“潜规则”。对此，连皇帝也是睁一只眼，闭一只眼，听之任之。乾隆朝大学士和珅聚敛私财达8万万两，相当于当时政府10年的财政收入，就是一个众所周知的显例;而道咸年间张集馨从朔平知府调任陕西督粮道，仅在北京的“别敬”就花了1.7万两，至少是他年薪的100倍[42]。然而话又说回来，知府每年的额外收入约为5.25万两，道员每年的额外收入约为7.5万两[43]，他也不愁一年内收足成本。作为“牧民之官”和“亲民之官”的州县官员，对各级上司的应酬、招待和孝敬势必最多最繁，但是“堤内损失堤外补”，一切损失最终都落到了老百姓的头上。一位详悉官场内情的官员在奏折中论析道：“如今所谓陋规，朝廷未尝不知，特以其不败而听之。幸而不败，则以为操守廉洁;不幸而败，则以为卑鄙无耻，是上下相蒙，教之作伪也。因而绅民挟持州县，州县挟持上司，地方有事，州县不敢诘，州县不肖，大吏不敢诘，各殚其才力聪明，以为弥缝隐徇之计，遂有‘家家贩私酒，不犯是高手’之谣。”[44]清代中期以来的吏治腐败如此，其政治体制和官僚机构的运行机制与工作效能怎样，就不言可知了。可以说，上列几个特点正是清代后期政治衰朽的根源。
当然，在清代前中期，中国基本上处于一个自我封闭的历史环境中，这种高度集权的政治体制和官僚机器尽管从乾隆朝开始已锈迹斑斑，但尚能游刃有余，正常运转，显得颇为强悍;清王朝也可以睥睨天下，沾沾自喜，陶醉于“文治武功”和“酒池肉林”般所谓“盛世”的酣梦里。然而，伴随着19世纪中叶国门的被打开和西方资本主义狂潮的东来，广土众民的中国再也不能孤立于整个世界之外。面对外敌的武力入侵和内部被压迫者的揭竿而起两方面的巨大挑战，这种病态的政治体制和官僚机器便立即表现得捉襟见肘，力不从心，异常无能;清朝当权者也更加暴露出愚顽、颟顸而又外强中干的本质。于是，在新的历史环境和时势的逼迫下，中国传统的社会结构不得不发生某种程度的裂变。
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