一、清代中央的政治体制
作为中国封建社会的最后一个王朝，崛起于中国东北的“大清”(1636年5月由原国号“后金”改称，族名“女真”则易为“满洲”)，自入关取得全国政权后，总共延续了268年的时间(1644～1911)。学术界通常以1840年的鸦片战争为界，将清朝历史划分为前中期和后期两个时期。本节所要论述的内容，主要是清代前中期中央政治体制的形成与特点。
清代前中期的政治体制，大抵“略仿明制而损益之”[1]。封建专制主义政体的核心自然是皇权，而皇帝正是这一权力的象征与化身。他高居于权力金字塔的顶端，集一切权力(包括人间的和天上的)于己身，要求所有人和物都要匍匐在他的脚下。他的个人意志与话语，也就是普天奉行的法律。虽然在不同的历史条件下，具体的每一位皇帝掌握权力的强弱程度不等，行使权力的效力大小有异，但却并不能改变皇权至上和中央集权统治不断增强这一总的格局与趋势。当然，即使在封建帝制时代，皇权也不可能笼罩一切，在它之外还存在着种种权力关系。按照人们通常的理解，所谓权力，是一些人对另一些人的某种约束与限制关系，它以命令与顺从为外在形式，以各种组织和机构为其寄托物。而封建专制主义政治权力的行使，尤其离不开一支强大的军队和一整套庞大的官僚机构，前者是其权力维持与稳固的保障，后者乃其权力行使之工具。因此，要考察清前中期的权力演变特别是皇权演变的状况，理所当然地应从当时的国家机构入手。
清代的中央机构，大体可粗分为中枢决策机构与行政管理机关两大类。关于中枢决策机构，清军入关以前先有努尔哈赤创设的八旗旗主共同议政制，继之又有特设的议政五大臣与八旗旗主联席议政制;到皇太极当权时则正式创立了“议政王大臣会议”制，规定“设八议政大臣……总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议”[2]。1644年清军入关，推翻了李自成农民起义军建立的大顺政权和明朝的统治，建立了全国性政权。其中枢决策机构仍沿袭“议政王大臣会议”的旧制，“设议政王大臣数员，皆以满臣充之。凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣会议。每期朝，坐中左门外会议，如坐朝仪”[3]。其权力之大，不仅“六部事俱议政王口定”，甚至有人称：“清朝大事，诸王大臣佥议既定，虽至尊无如之何。”[4]这种带有女真族部落合议制残余的中枢机构的存在，对实行君主集权无疑是一大障碍。其实，早在努尔哈赤时，就已有意削弱和限制八旗旗主共同主政的权力，皇太极则更将联席议政制改为“议政王大臣会议制”，并进而下令“停王贝勒领部院事”[5]，统由君主一人南面独坐听理天下，以明君臣之分，这就充分反映了皇权与旗权之间的矛盾与斗争。以后，随着全国逐渐统一与清朝统治的走向稳定，旧有的将权力分散于满洲权贵之手的中枢机构，显然已不能适应“大一统”形势与皇帝独揽大权这一主观欲望的需要。康熙十六年(1677年)，遂选调翰林等官数人，以“南书房行走”名义入内，在乾清宫南书房当值，负责草拟谕旨并顾问应对。“南书房行走”多为天子耳目亲信，“非崇班贵廩上所亲信者不得入”[6]，从而成为一个内廷御用的特殊的秘书班子，而议政王大臣则唯“奉敕谕遵行而已”[7]。
南书房已使“国议”权力大削，但这种势头仍在继续。雍正时，欲用兵西北征讨漠西蒙古之准噶尔部，因内阁设在太和门外，恐泄露军事机密，始“设军需房于隆宗门内”[8]，选内阁严谨可靠者承旨在此办理机密事务。旋又改为军机房，由怡亲王允祥与大学士张廷玉、蒋廷锡等主持其事。雍正七年(1729年)，始改名办理军机处;次年添派军机章京，稍增其制。至十年(1732年)，移军机处于乾清门外，又铸造该处关防——“办理军机处钤封印信”。军机处的官员，由皇帝从内阁满汉大学士、六部尚书、侍郎中挑选若干成员组成，予以“军机处行走”“大臣上行走”“大臣上学习行走”等名义，承旨办理机务，或用面奉谕旨名义对各部门、各地方负责官员发布指示。军机大臣之人数初无定额，乾隆时定为满汉两班，每班各8人，后又增至4班。每班设有领班(首席军机大臣)、帮领班各一人，各班轮番更替，每日入宫面君领旨。其下则设有军机章京(俗称小军机)，协助处理本处日常工作，如管理文书、记注档案、撰拟文稿等。
通观清代军机处存在的历史，可以发现它具有若干鲜明的特征：一是军机处之职权在制令条文的规定上并不十分严格，因而往往显得特别宽泛。诸如奉旨成文下令，提供咨询，参议政事，参与审办重大案件，奏补文武官员(即京内外中上级官员，可由该处呈单“请旨”任用)，记录保存文件等等，俱在其过问之列。正因为如此，旧史或称其“掌军国大政，以赞机务”，或称其“综军国之要”[9]，甚至谓“军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣”[10]。二是军机处所办均为机密要政，因而防范极严，保密性很强。乾隆十二年(1747年)谕旨称：“军机处系机密之地，所交密议章奏，本无宣泄，其应交该部密议者，嗣后俱交军机处存记档案，交发部议。其奏事处所奏密议事件，著亦交军机处记档转发。”[11]而军机处办事之场所，即使王大臣也不准随便入内。据梁章巨记述：“凡京外王大臣有奉特旨到军机处恭听谕旨、恭读硃笔及阅看各处奏折者，方得在军机堂帘内拱立，事毕即出。其余都院内外大小官员，不得擅入。其帘前、窗外、阶下，均不许闲人窥视。满、汉章京之值房亦如之。”[12]三是军机处固然权大职尊，但又与历史上之相府截然有别。因为它既无官署，又无属吏;军机大臣与军机章京俱行满汉复职制，均无专品专薪，待遇一依本官;任命时虽有“军机大臣上行走”等名义，但仍属兼职和临时差遣性质，并带有浓厚的秘书、顾问的色彩，而非完整意义上的独立的行政机构。这种性质，也就决定了军机处官员即使地位再显赫，却只能绝对听命于皇帝，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”[13]。简言之，他们并无独立决策权，一切以君主之意志为转移。四是皇帝所选之军机处官员，“惟用亲信，不问出身”[14]。加之军机大臣与军机章京之间，虽有尊卑上下之分，却并无绝对隶属关系，且俱无署无吏，也就不容易互结党援。因此，就总体而言，军机大臣的权限固然很大，客观上却很难对皇权构成威胁。
军机处之设立，自属清代中枢机构之一大调整，其主要功能不外乎是增强专制皇权。雍正、乾隆以后，军机处之职权、作用愈来愈显，而诸王预政权力却日趋式微，以至被剥除殆尽。延至乾隆五十七年(1792年)，因“国议”已“徒拥空名，无应办之事，殊属有名无实”[15]，遂下旨取消议政王大臣兼衔，“国议”终成明日黄花。事实上，军机处在剥夺议政王大臣权限的同时，也逐渐侵割了内阁票拟批答重大政务之权，甚或发展到有权修改内阁票拟的地步。当此之时，凡军机处不经内阁直接发往各地之机密诏旨，概由该处密封，以驿马传递，依据内容之轻重缓急，可日行300～800里不等，直达于地方督抚，人称“廷寄”，又曰“密发”。而军机处奉旨所拟之普通诏令，仍“先下内阁，以次及于部院”，再层层下达，人称“明发”，实则多为例行公事而已。内外重臣(尤其是各地之封疆大吏)的奏折、文本，凡送军机处直达皇帝者，称为“密折”，而一般性的通过内阁上呈者则曰“题本”。这明暗两套的上递与下发制度，使暗者为人所重，而明者之作用无不大打折扣。因此，“殆军机设，题本废，内阁益类闲曹”[16]。廷寄制度的建立，在一定程度上加强了中央与地方的联系，使皇帝的意旨可毫无阻滞地直达地方，且“较为密速”。其结果，就必然意味着皇权对地方控制力的增强。与此同时，由于前述军机处所具有的特殊性质，使它在大量侵夺了内阁、“国议”的权力之后，并没有将这些权力最终完全吸纳、转化为自己所有，而是无形中更加重了天子的权威而已。
很显然，通过上述中枢机构的演变，封建皇权不仅得到了强化，而且进一步达到了高度集中。皇帝无疑成了一切政治权力的凝聚与辐射中心，从而使数千年来中国封建时代的皇权专制走向了极端。
说到中枢机构，还应提及清代的内阁。中国古代之内阁，自然与近代西方国家的内阁有着本质的不同。内阁最初萌芽于明初，源自明太祖朱元璋杀胡惟庸后废除了中书省与丞相制，而以人君兼行相权，事无巨细，均需躬亲。朱元璋如此做法，虽有大权独揽之心，却非个人才力所能胜任，乃于洪武十五年(1382年)设华盖殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁等殿阁大学士，以品秩较低之编修、检讨、讲读之官充任。究其作用，也不过是一套供天子顾问、替天子批阅奏章及草拟诏旨的松散的秘书班子，自然并无太大的权力。但从明成祖开始，大学士逐渐参预机务，遂有“内阁”之名。后经仁宗、宣宗至英宗时，阁臣品位尊崇，其权势之重，宛若宰辅，内阁终成为全国最高行政领导机关与辅政机构。
清代的内阁固然成立较晚，但在天聪十年(1636年)四月，皇太极已仿明内阁之制，设有内三院(内秘书院、内国史院、内弘文院)，作为自己直接控制的咨询和办事机构，这大体可视作无内阁之名的实际内阁。以后至顺治十五年(1658年)，仍将原并入内三院的翰林院分离出来，首次改内三院为内阁，由它“赞理机务，表率百僚”[17]，代拟批旨，呈进奏章，而班列于六部之上，地位甚为尊崇。不过，顺治刚死(1661年)，权臣鳌拜等辅政时，却又恢复了内三院旧制。康熙亲政后，方于九年(1670年)再度改内三院为内阁，遂成定制。清代内阁所属机构有典籍厅、满本房、汉本房、蒙古本房、满覆签处、汉覆签处等厅、房、库、处十余个。设大学士为首领，分兼殿阁衔，初为四殿(中和殿、保和殿、文华殿、武英殿)二阁(文渊阁、东阁)，乾隆十三年(1748年)后，减去中和殿，增设体仁阁，遂成三殿三阁，列为定制。内阁成员人数，康熙时设满、汉大学士各2人，雍正时多至6员，乾隆时仍为4员。大学士人称辅臣，“佐天子，理机务，得不时召见”，且“掌钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼、大政，裁可否入告”[18]，每日须至内阁入值，例有兼职。大学士之下设有协办大学士，初无定员，乾隆十三年(1748年)定为满、汉各1人，例由尚书、总督中选任。其下又设学士满6人、汉4人，并有侍读学士、侍读、典籍、中书、中书舍人等属员。(www.xing528.com)
清代内阁名义上为辅弼皇帝处理政务之最高中枢机关，大学士也“勋高位极……其品列，皆首文班。任军机者，自亲王外，其领袖者，必大学士，唐、元三公尚不及也”[19]，地位不可谓不尊崇。然而其实际权力，却未必完全如此。盖明清内阁之职责，主要体现在票拟谕旨、汇总公文、参议国政、监修国史、厘正法令等方面，就中尤以票拟为重要。可是，如果一切往返公文均需由内阁汇总，重大政事君王也要同阁臣共同商议决断的话，这对于渴求无限扩张自己权力的最高统治者来说，毕竟是一种约束与限制。所以，清代前中期诸帝无不强调并独揽政务裁决权。即以内阁权之重寄的票拟而论，由于裁决出自圣躬，“阁臣不得与闻，天子有诏则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下”[20]。因此，阁臣仍只是皇帝的高级秘书。这正如乾隆皇帝所云：“夫宰相之名，自明洪武时已废而不设，其后置大学士，我朝亦相沿不改，然其职权仅票拟承旨，非如古所谓秉钧执政之宰相也。”[21]与此同时，“国议”、南书房及其后之军机处等机构，一方面牵制着内阁职权之行使，另一方面又程度不等地不断蚕食、剥割内阁之权，使内阁大学士名位优崇而职责有限，秩望虽高却实权难副。特别是雍正以后，“承旨寄信有军机处，内阁宰辅，名存而已”[22]。曾几何时，宛若宰辅之内阁大学士竟渐成加爵之虚衔，内阁亦破落成了办理例行公文的一般性事务机关。
至于清代中央机构的第二类，即浩繁庞杂的行政事务管理机关，不仅量大，且变化亦多，限于篇幅，只能择其要者略作介绍。
清朝沿袭明制，于内阁下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，仍为最主要的中央行政管理机关。清之六部，初设于皇太极天聪五年(1631年)，每部由一名满洲贝勒兼领，一直沿用到入关前。当时，吏、户、礼、兵、刑五部各设承政4人为部长官，其中满族2人，蒙、汉各1人;惟工部设承政3人，包括满族1人，汉族2人。清入关后，将各部主副长官仿明制改称尚书、侍郎，但尚书一律只用满人，汉人只能担任侍郎。顺治五年(1648年)，工部内始设满、汉尚书各1人，满、汉侍郎各1人，以后汉人任尚书者逐渐增多。定型后的六部，每部设满、汉尚书各1人，左、右侍郎亦满、汉各1人。其下所属之若干清吏司，均设有郎中、员外郎、主事等属官掌之。六部由皇帝亲自指挥并对皇帝负责，各部尚书大多由大学士兼任或管理，他们无权向地方官直接发布命令，一切须奏请上旨颁发诏谕，即使尚书与侍郎间产生分歧争执，双方仍均可单独上奏，听候皇帝裁决，充分反映了皇权对六部的严密控制。六部长官虽设满汉复职，但很长时期内，实权则操于满族官员之手，诚如康熙所言：“汉大臣……若不涉于彼之事，即默无一言”[23]。而“大小汉官，凡事推满官”的说法[24]，更表明在职权分配上，清代存在着民族歧视的色彩。
在六部当中，吏部列于首位，职掌全国文职官员之任免、考绩、黜陟、赏罚、调动、封勋等事。下设文选、考功、稽勋、验封四大清吏司，另有清档房、汉本房、司务厅、催督所、当月处等下属单位，分掌本部事务。但是随着专制皇权的日益增强，高级官员之任命俱出自皇帝意旨，中下级官吏又由督抚委派，故吏部并无用人实权，只是例行办理文官任免手续及备案而已。其他各部的情况也大体如此。户部事务较繁，举凡全国田亩、户籍、赋税、财政收支、俸饷、疆土、货币等均主之。下设有14个清吏司，另有井田科、八旗俸饷处、现审处、捐纳房、内仓等机构，但这些机构冗杂，分工混乱，事权不一，往往名实不符。如各清吏司既不按业务性质分工，亦未完全按地区分工，只是依事务繁简而定。许多清吏司除管本省钱粮外，有的兼管他省，有的兼管他事，如浙江清吏司兼管全国民数、谷数，四川清吏司兼管各地麦禾收成，云南清吏司兼管漕政，贵州清吏司兼管关税等。礼部职掌国家典礼、学校、科举等，下设典制、祠祭、主客、精膳四大清吏司及铸印局、会同四译馆、清档房、汉本房、司务厅、书籍库、板片库、南库等机构，但与太常寺、光禄寺、鸿胪寺等机构的职责常常相互重叠，区分不明，显得臃肿繁滥。兵部在名义上乃全国最高军事机关，管理全国军事及武职官员之考核任免等。其下设有武选、车驾、职方、武库四大清吏司及会同馆、捷报处、满档房、汉本房、司务厅、催督所、当月处、稽俸厅等机构。而在实际上，清朝军务由军机处秉承皇帝意旨来掌握，“兵部之职，不过稽核额籍、考察弁员而已”[25]。刑部掌全国司法刑狱，下属有按地区划分的17个清吏司及督捕司、秋审处、减等处、律例馆、提牢厅、赃罚库、赎罪处等机构，以分掌部务。这些下属机构的分工也很紊乱，如17个清吏司中，或一司兼管两省，或两司共管一事，极不划一。另外，凡重大案件及死刑判决，例由刑部、大理寺、都察院组成“三法司”，或由六部尚书、都察院都御史、通政使和大理寺卿组成之“九卿会审”具题，最终还须由皇帝核准执行。刑部于六部中职官最多，而其分工之紊乱与办事效率之低下，却尤为显著。工部主管全国土木、水利工程、器物制作、矿冶、纺织等官办工业及铸币、度量衡等事，下设有营缮、虞衡、都水、屯田四大清吏司及司务厅、清档房、汉本房、制造库、节慎库、硝磺库、铅子库等机构，也同样存在着分工不清等问题，如虞衡司应管山泽采捕，实际上却管军装军火;屯田司竟不管屯田，却管着为皇帝修建陵墓等事。
总之，六部作为中央行政管理机关，其弊端随着时间的推移越来越严重，主要是机构冗杂、分工混乱，或职任不明、权限不清，或名实相离、本末脱节。清末改革官制时，连统治者自己也不能不承认：“名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权;名为户部，但司出纳之事，并无统计之权;名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权;名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权。”[26]当然，对于最高统治者而言，这些弊端的存在既能防止各部长官权力过大，又能避免皇帝大权旁落。质言之，上述种种积弊，仍是专制政体下皇权高度集中的必然结果。
监察制度方面，明代改前御史台为都察院，清代大体沿袭明制而略有变化。仍以都察院为中央最高监察机关，职掌“察核常官，整饬纲纪”，参与九卿议事，并与刑部、大理寺会审重大案件。都察院虽设有左、右都御史和左、右副都御史等主副长官，但实际上以左都御史(从一品)和左副都御史(正三品)执掌院务，右都御史和右副都御史例为地方督抚兼衔。其下属有六科(即六部之科，每科设正七品的都给事中1人，从七品的左、右给事中各1人及给事中数人)、十五道、五城察院、宗室御史处及稽察内务府御史处等单位。雍正时，为了集中皇权，将以前独建衙署的六科合并入都察院，取消了过去六科给事中向皇帝进谏，可以封驳(即封还驳正)皇帝诏旨的职权。六科给事中入院后，与十五道(清末增至二十二道)监察御史合称“科道”，分别负责对京内外官员之监察弹劾。凡“皇子、诸王及内外大臣官员，有所为贪虐不法，并交相比附、倾轧党援、理应纠举之事”，科道官员都可在皇帝的鼓励下，“大破情面，据实指参”，即使“言有不当，言官亦不坐罪”[27]。都察院的设置，将隋唐以来台、谏并列的两类监察机关合二为一，使昔日“言官”“谏官”对上监督、进谏的作用与精神丧失殆尽，台谏官员一变而成为天子监督百官之耳目或鹰犬。这也从一个侧面折射出封建末世皇权极端强化的趋势。
理藩院系清代新创设的中央机构，专门负责管理少数民族、藩属贡使及某些涉外事务。它初建于皇太极崇德元年(1636年)，称为蒙古衙门，归置于吏部之下。崇德三年(1638年)扩建为理藩院，但职官数量较少、地位尚低。顺治十八年(1661年)，始改为与六部相等之独立机构。该院主官设尚书1人，左、右侍郎各1人，俱由满、蒙贵族担任，另有额外侍郎1人，例由蒙古王子充任。其下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑等六司，以及内馆、外馆、俄罗斯馆等。理藩院职掌“内外藩蒙古、回部及诸蕃部，制爵禄，定朝会，正刑罚”[28]。举凡藏蒙回疆各少数民族之会盟、诉讼、铨选、封爵、土田、游牧、射猎、征发、邮驿、通商、翻译等事务，俱由该院主之。“理藩一职，历古未有”[29]，它的设置，对于强化对少数民族居住地区的控制，对于加强国家的统一，均发挥了一定的作用。
宗人府是清代管理皇族事务的专门机关，它以亲王、郡王充当宗人令，下设左、右宗正，左、右宗人等属官，均从满洲贵族中选任。宗人府主要掌管皇族属籍，纂修“玉牒”(即皇族家谱)，议叙或议处皇族官员，审理皇族中的诉讼案件等，其位居于内阁六部之上，借以抬高和显示皇族的重要性。清代皇族依据血缘关系分为“宗室”和“觉罗”，凡努尔哈赤父亲塔失(追尊为显祖)所生后裔为“宗室”，系黄带子;旁支称“觉罗”，系红带子。宗室和觉罗多官居要职，平日例有养赡银两，享有特殊待遇和权利，遇婚丧等事，则额外颁赐有“恩赏”银两，有罪则减轻处罚，即使杀人也多无死罪。
内务府则是管理宫廷事务和照料皇帝生活的专门机构。它创设于顺治初年，清帝逊位后，仍按优待皇室条件而继续保留着。直到1924年冯玉祥等人发动北京政变，将清室逐出皇宫后，内务府才宣告结束。内务府设总管大臣，秩正二品，概由满族王公、大臣担任。下设广贮、都虞、掌仪、会计、营造、庆丰、慎刑7个司和上驷、武备、奉宸3个院，另有掌管宫内手工业制作的“造办处”和管理太监的“敬事房”等。该府机构庞大，属官众多，职权亦很广泛，“掌上三旗包衣之政令与宫禁之治，凡府属吏、户、礼、兵、刑、工之事皆掌焉”[30]。内务府除役使大批匠役、军丁、太监、宫女外，仅职官即达3000余人，比六部职官总数(1700人)超过了几近一倍，充分暴露了以皇权为核心的皇室生活的奢侈及专制主义政治体制的某些特征。
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