秦安县小城镇建设问题探究

第三节　秦安县小城镇建设问题研究

小城镇建设具有促进农村现代化、完善县域经济、建立现代化城乡社会结构的战略意义，是衡量一个地区进步水平的重要标志。经济学理论表明，任何中心城市的辐射带动作用，必须有形成网络的小城镇体系来支撑。对于秦安县这样一个农业县来说，小城镇建设具有十分重要的作用。小城镇不仅是城市功能的自然延伸，而且也是当地政治、经济、文化的中心，又是连接城市和农村的桥梁和纽带。小城镇不仅能够成为吸纳和接受城市功能辐射的地区，也能够成为具有一定辐射和带动作用的农村局域经济、文化中心。小城镇的聚集效应增强了农村地区的生产能力和产品的科技附加值；小城镇建设的加快，引导着农村地区产业结构调整的方向。因此，加快小城镇建设是解决“三农”问题最有效、最科学、最经济的手段。

一、秦安县小城镇建设的特点

（一）县城拆迁改造力度较大

2001年开始启动县城旧城改造工作，几年来开展了县城城市总体规划修编工作，完成了北坛商贸城等13个建设项目的审批和规划选址工作；通过招商引资、争取项目等形式共投入拆迁改造资金6．2亿元，开展了城区24个区域的拆迁工作，拆除土地面积540余亩，并新建9个专业市场。商业开发过程中重视道路、广场等城市基础设施建设。另外，采取政府引导、民间投资的方式，在城区一些地段按照总体规划要求，动员和鼓励群众自拆自建或自拆联建，吸纳民间资金7000万元投入旧城改造。同时积极筹备城市供水、供热、垃圾处理、道路建设等城市基础设施建设。

（二）重视小城镇建设

近年来，完成了叶堡、郭嘉等乡（镇）的小城镇总体规划和陇城、安伏、五营等7个乡（镇）的规划区地形图实测工作。全县16个乡（镇）中，莲花、云山、魏店等旧城改造力度较大，五营、叶堡、陇城等乡（镇）也开始启动。建成4处乡（镇）一级果品批发市场。2004年开展了郭上、杨梁公路建设，完成行政村通农二级公路43条、123．7公里，加宽、改造农路14条、107公里；新发展农村电话用户3 071户，行政村通电话率达到91%。

二、存在的问题

秦安县小城镇建设中虽然也取得了一定成绩，积累了经验，形成了自己的发展特点，但也存在着几个问题。

（一）县城旧城改造模式对本地产业结构具有潜在消极影响

与很多欠发达地区县（市）类似，由于资金缺乏，秦安县在县城旧城改造过程中主要采用了招商引资形式引进资金，弥补本县资金的不足。这种做法一方面加快了县城建设的步伐，但另一方面如果仅以建筑业及房地产业为依托，忽视其他产业发展所需条件、产业间良性互动关系等因素，会导致本地产业结构失衡，背离小城镇建设初衷。2002－2005年县城共投入拆迁改造资金6．2亿元，这对于年均第二产业增加值3亿元左右、城镇居民收入不到5000元的秦安县经济是有很大影响的。由于经济基础薄弱，启动城镇建设靠土地拍卖和房地产开发，使拆迁范围内百姓们花掉几十年积蓄才能适应。民间资金大多沉淀在房子上面，阻碍了当地个体私营经济发展。城镇建设所需的巨大启动资金主要来自银行贷款和外来房地产商；城建新房陆续出售时期，当地民间资金开始向房地产商手中聚集，但他们并不把积聚的资金投入本地其他产业，而是外投其他地区，致使本地资金外流。低价征收旧房地产和高价出售土地使用权形成巨大的价差，加上房地产业膨胀，政府获得可观的税费收入，迅速扭转了经济落后县（市）以往财政上捉襟见肘的被动状况；然而，大量民间资金沉淀于房地产，其他产业的“资金——商品——资金”循环周期延长，产业税源范围反而缩小。另外，由于没有做到规划先行，形成了县城改造随意性大，土地流转市场混乱的不良局面，严重影响和制约了县城建设的进一步发展。(www.xing528.com)

（二）小城镇基础设施建设相对滞后

与县城相比，其余16个小城镇建设改造力度相对较小。走在前列的莲花镇共投入建设资金4280多万元，其余乡（镇）建设资金投入都在100万元以下。大部分乡（镇）无集中供水、集中供暖，园林绿化率极低，垃圾处理不规范，道路硬化率几乎为零，人均拥有公共交通工具很少。

三、秦安县小城镇发展的政策建议

总体来说，小城镇的发展必须要有长远的战略规划布局，把引导乡镇企业合理聚集，向重点小城镇迁移集中，把发展农业产业化经营和社会化服务与小城镇建设结合起来，把偏远山区脱贫移民与小城镇人口集聚发展结合起来，发展主导产业，改革户籍制度，促进农村人口向小城镇转移。针对秦安县小城镇发展的具体情况，提出以下几点建议。

（一）以科学规划作为小城镇建设的先导

应当强化“科学规划”的理念，体现“因地制宜、节约用地、延续特色、简明实用”的原则。按照建设社会主义新农村的总体要求，改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量，优化小城镇布局规划。村村通公路建设、农村电网改造和通讯设施建设应该与小城镇整体规划相协调，以免通了公路、电网、通讯的村庄可能被撤并而造成浪费；发展小城镇要有合理的布局和分工，重点发展有潜力的县城和县域中基础好、发展潜力大的中心镇，要按照市场经济的需求，因地制宜，因势利导，立足优势，突出特色，规模适度，注重实效，科学确定小城镇的经济布局和市场定位，走集约式城镇化道路；要体现特色，各个乡（镇）要根据本地资源条件、自然景观、乡风民俗、经济发展水平、历史人文背景、区位特征等进行创新性的开发，扬长避短，发掘特色，培植特色，科学定位，体现个性，做到以特见长、以精取胜，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅游则旅游，实行各具特色的工业兴镇、农业产业化兴镇、旅游兴镇、商贸兴镇。

（二）以产业发展带动小城镇建设的健康发展

从根本上说，城镇化水平是由经济发展水平决定的，没有农业经济和工业经济的发展，以及市场流通的活跃，就不可能有农村城镇化。城镇化的发生与发展受到三大力量的推动与吸引：农业发展、工业化和第三产业的崛起。其中，农业发展是城市化的初始动力，工业化是城市化的根本动力，第三产业是城市化的后续动力。一般来说，如果城镇化水平一年增长1个百分点，那么人均GDP需要增长11%才能支撑，也就是说，在城镇化过程中，必须伴随着经济增长带来的一定数量的新增就业岗位，带动区域经济协调发展，这种城镇化才是可持续的。为使秦安县经济协调发展，在以后的小城镇旧城改造和建设中，需要转变不合科学发展观的“捷径”思想，树立小城镇建设与农村工农业发展相互促进的发展观念，正确制定中长期社会发展战略目标，实施适宜的产业经济政策，促进生产要素合理配置，充分挖掘本地具有相对比较优势的天然资源和社会资源，使其产生经济效益。如陇城和五营可利用丰厚的旅游资源发展小城镇，莲花可利用林果产业和商贸业为支撑，开发城镇产业，此外，叶堡的蔬菜和粉条加工、安伏的花椒、郭嘉的果品都是小城镇建设的产业支柱。

（三）多渠道解决建设资金问题

地方经济实力单薄与城镇建设所需资金缺口的矛盾，是一个需长期面对的矛盾。该矛盾之所以具有长期性，是因为城镇建设首先应满足人们聚集居住的条件需求；居住条件档次并不依循城镇大小截然不同，加上城镇其他功能需求，如区域性商贸、信息、文科教卫中心的功能，较长时期内小城镇建设所需单位投资量总要超过当地经济的承载能力。解决小城镇建设资金问题，除了引进外部资金和争取项目贷款之外，还有一些做法也值得借鉴。目前，部分大中城市正在进行小城镇迁村并点试点，基本思路是：在一些条件比较成熟的小城镇，在保持基本农田总量不变和农村基础设施得到改善的前提下，整合散居农民的宅基地，重新规划功能完善的居住区，变散居为聚居，同时将农业用地向种田大户集中。将节余出来的建设用地进行整理、出让，进行商业开发，所得出让收益用于小城镇基础设施建设、支付或补偿农民住房建设成本。同时，将原有宅基地整理复垦，实现耕地总量的占补平衡。这种试点已经起到明显的示范作用，成为推动小城镇建设发展的一种崭新方式。针对秦安县农村住户分散、资金短缺的实际，这种做法既可以解决住房建设资金和道路、通讯设施等基础设施建设资金，又可节约土地，是值得借鉴和推广的。