新农村建设与农民组织制度创新在县域经济研究中的成果

第三节　新农村建设与农民组织制度创新

实践证明，发展包括农民专业合作经济组织在内的农民组织既是提高惠农政策的倍数和集合效应的重要力量，也是提高农村资本积累，寻求资本集中和资本联合在农村实现以及发展要素在农村积聚规模扩大的基本路径，更是完善和培育建设社会主义新农村动力机制的根本措施。

一、甘肃农民专业合作经济组织发展现状

（一）基本发展情况

从甘肃农业厅统计数据看，2003年底甘肃全省行政村数17491个，乡村户数457．1万户，农民专业合作经济组织2607个，成员数11．31万人，占乡村户数比例的2．49%；带动农户45万户，占总农户的9．9%。固定资产9102万元，年经营总收入67624万元，返还社员利润6933万元，代销农产品89．6万吨。到2004年底，全省农民专业合作经济组织总数已经达到3000个，成员总数提高到59．06万人，占乡村户数比例的12．92%，带动农户91．08万户，成员因参加专业合作经济组织增收额为11246万元。2004年与2003年比，合作组织数增加了15．07%，带动农户数增加了102．40%。可见，虽然因种种原因，农民专业合作经济组织发展规模还很小，增长幅度也不大，但其对农民的影响力却显著增强。

与周边省（自治区）比，从数量上看，虽然比陕西省低（9800个），但远远高于青海（128个）、宁夏（394个）、新疆（731个）；从农民专业合作经济组织数占行政村数的比例看，甘肃14．91%，陕西33．84%，青海为3．10%，宁夏14．67%，新疆7．74%。从农民专业合作经济组织成员数占农村户数的比例看，甘肃比全国平均水平5．27%低2．78个百分点，实际只有2．49%，陕西13．93%，青海0．41%，宁夏4．47%，新疆1．84%。从农民专业合作经济组织平均成员数看，甘肃43人，不仅远远低于全国平均124人的水平，也低于陕西99人、宁夏102人、新疆53人的水平。由此可见，甘肃专业农民合作经济组织虽然在发展数量上还不少，但发展实力明显处于落后地位，与陕西、宁夏比有一定的差距。甘肃农民专业合作还是一种浅表性的、简单的、初级的合作，多以专业协会这种松散的合作形式出现，农民股份合作组织还很少，产销加一体化组织和行业协会、合作组织联合体还没有出现，农村亟须的农民真正意义上的金融合作组织还没有发展的政策空间。

（二）行业分布

甘肃农民专业合作经济组织在行业上的分布呈现出以种植业和养殖业为主的特征。其中种植业为58．27%，高于全国平均水平15．4个百分点，在周边省（自治区）中也是最高的，四川53．57%，青海27．34%，宁夏21．07%，新疆53．36%。养殖业为22．71%，低于全国平均水平11．27个百分点，也大大低于宁夏（59．90%）和新疆（34．75%）。其他行业占19．02%，低于全国平均水平7．75个百分点。

（三）区域分布

根据实地调查和有关资料整理，甘肃14个市（州）除嘉峪关、酒泉、甘南外，11个市（州）有农民专业合作经济组织的初步统计数据如下。

从农民专业合作经济组织数量看，天水最多，其次是张掖和平凉；从农民专业合作经济组织成员数看，定西最多，其次是张掖、天水和平凉；从成员数占农村户数的比例看，张掖最高，其次是定西和平凉，从每个合作组织的平均成员数看，平均规模超过百人的只有定西。总体上看，甘肃专业农民合作经济组织发展主要分布在中部和东部地区，西北和东南偏少。

表9－4　甘肃农民专业合作经济组织区域分布统计表

说明：本表初步统计数据是从有关材料中获得的，未经过权威部门确认，不包括嘉峪关、酒泉和甘南，农民合作组织数已经达到4600多个，超过省农业厅公布的3000多个了，因此仅作为对照分析用。

（四）发展类型

发展类型和上年比，并没有出现较大的变化。根据调研结果看，和去年以定西为例总结的发展类型相似，多数地方仍是五种发展类型，只不过各地的发展类型所占比重有差异而已。如天水农民专业合作经济组织发展类型中，政府部门、科技服务机构牵头组建的组织占44%，比定西的9%高；农村能人领办型占15%，比定西的52%又低了许多。

（五）运行机制

从运作方式看，目前甘肃农民专业合作经济组织多数以专业协会的方式进行运作，主要向会员提供技术、信息服务，因而体现出松散性、非实体性、产权关系不明确等特点。如天水市这类合作组织共有877个，约占82．8%，而以土地、技术、劳动力和资金为主要联合要素的紧密型合作组织只占17．2%。

从加入合作组织的前提条件看，实现的是“自愿结合”的入会原则，相同产品生产者只要愿意通过协会提供良种或技术咨询或市场信息等服务，均可入会，成为会员，很少有或者没有入会的基本程序。

从合作组织权力机构设置和决策规则来看，一般没有设置会员大会或会员代表大会和监事会这样的权力机构，取而代之的一小部分发展较好的合作组织权力机构是理事会，大部分是由一个人牵头或两三个人牵头成立的协会会长说了算，没有议事机构。而且在理事产生方面，也没有经过民主选举程序，牵头人既是会长或副会长，又是当然的理事，理事的数量也与合作组织成员数极不对等。

从合作组织制度建设来看，前几年发展起来的合作组织，从发展之初就没有包括基本章程在内的一系列组织制度，到2002年后，在政府的压力下开始重视制度建设，到现在，有比较完善的制度的协会并不多，近一两年发展起来的协会大部分都有基本章程和一些基本制度，但大与实际不符，缺乏操作性。

从具体经营和管理来看，主要是会长和部分理事负责日常经营和管理工作，没有设立专职经理。从经营方式来看，大多数合作组织都有向营利组织发展的趋向，大多采取“订单农业”的方式，即“保价收购”。当农产品市价高于保护价时，按略高于合同价但仍低于市场价收购，当农产品市价低于保护价时，则按低于合同价仍略高于市场价收购。这样做的目的是为了确保合作组织有一定的盈余，以便生存和发展。买断制、代理推销和中介推销的方式不多。合作组织为了规避经营风险，一般不愿采取买断制，代理推销和中介推销又不大受农民欢迎，只是在个别产业内实行这种方式，如临洮的花卉产业中的农民合作组织，由于产品保鲜时效短、运输要求高、市场价格波动大，因而代理推销便成为双方最理想的合作方式。

（六）资金来源和分配方式

从资金来源来看，除在一些整村扶贫推进点有来自于国家扶贫资金的注入外，其他农民专业合作经济组织几乎没有外来资金，主要以内部资金为主，协会会长或部分理事“一股独大”的现象非常突出。个别组织向会员收取1～10元不等的年会费，大多数实际上都不收会费，这与甘肃农民普遍贫困的现状是相符的。

从产权构成看，大部分协会尚未形成组织财产，甚至连办公场地都没有。少数状况好的合作组织，也形成了一些资产，产权也与出资人相对应，会员也没有和组织产生产权纠纷，普通会员不享有组织产权。由于出资人少，产权结构也显得单纯清晰。

从盈余分配来看，农民专业合作经济组织中绝大部分还没有产生“资本报酬有限，盈余按交易额分配”这样的概念和原则，盈余按资本份额分配，在协会会长和理事的意识中是天经地义的原则，既不提取发展基金，也不对资本报酬进行限制。普通会员除了按合约规定的交易额和交易价获得交易收益外，目前还无法参与协会的盈余分配。

二、甘肃农民合作经济组织发展的主要经验及存在的问题

（一）主要经验

从理论上讲，农民专业合作经济组织的发育、发展与农产品行业有密切的关系。综合文献来看，较易产生合作需求的行业主要有农产品商品率较高的行业；农产品具有鲜活、易损特点，需要及时销售的行业；生产、加工过程中，技术、资本要求较高和资产专用性强的行业；交易频率较高的行业；市场管制少的行业等。但从甘肃农民专业合作经济组织的实践角度看，有几点经验，值得总结。

1．农民专业合作经济组织发展水平与农业生产的集聚程度高度有关，而与当地经济发展水平的相关性并不明显。如从2003年有关数据看，浙江、广东的农民专业合作经济组织数量、成员数、成员数占农村户数的比例都远不及陕西，甚至部分指标也不及甘肃。可见，经济发展水平并不是决定农民专业合作经济组织发展的唯一条件。这可以从甘肃农民专业合作经济组织的布局和发展态势中得到验证。(www.xing528.com)

2．农民专业合作经济组织发展与农业在区域经济中的重要性呈现出较强的正相关关系，而与当地农村和农业发展水平没有必然相关性。农业大省的农民专业合作经济组织发展明显高于或快于非农业大省，山东、湖南、陕西、河南、河北是我国农民合作经济组织发展数量最多的5个省份的事实，足以说明这一点。从甘肃看，农业产值占GDP的份额和农业人口占总人口的比重越大，农民专业合作经济组织发展内外动力就越强，发展的步伐就相对大一些，合作组织实力就相对强一些。

3．富裕和贫穷两极状态下都较容易产生合作需求，而且贫穷较富裕有更强的合作冲动和愿望。国外农民合作社的发展大多是从落后地区开始发展，逐渐成为全国性的合作组织。贫困不能作为农民合作经济组织发展不力的托词，贫困地区蕴藏着巨大的内在合作需求，更需要发展农民合作经济组织，外在推动力弱是一个不容忽视的现实。定西作为全国典型的贫困地区，其农民专业合作经济组织发展在全省反而比较突出，就更有说服力。

（二）存在问题及影响因素分析

甘肃省农民专业合作经济组织近年来虽有较快发展，但与同边省份相比，还有很大差距，还存在许多问题，突出表现在以下两个大的方面：

1．受多因素制约，甘肃农民专业合作经济组织发展还处在低层次、初级的、粗放式的发展阶段。

一是受农业现行管理体制和经营制度的影响，农民专业合作经济组织的生成空间和发展领域受到限制。农业管理体制和经营制度对农民专业合作经济组织发展的制约，这是一个具有普遍性、全国性的制约因素。主要表现在土地双层经营体制及粮、棉等大宗农产品和化肥、农药、地膜等生产资料实行国家专营的体制。合作组织组建和运行的宗旨是为从事专业生产的农民提供产前和产后系列服务，无论是国外还是国民政府时期的农民合作组织，采购农用物资和销售农产品都是其重要活动领域，而现行的农用物资专营和大宗农产品计划收购体制使得农民不得不在这些领域之外组建合作组织，由此导致专业合作组织只存在和分布于经济作物领域的种养业和林果蔬菜业。

二是受农业产业结构的影响，农民专业合作经济组织发展的基本前提条件还不够充分。从理论上讲，分工产生合作，农业的专业化生产是农民专业合作经济组织发育和发展的基础和前提。甘肃农民合作大都产生在专业化生产程度较高的领域，如定西农民专业合作经济组织基本上分布在有明显的专业生产优势的马铃薯产业、中药材产业、花卉产业和养殖业，平凉主要分布在果蔬业和烧鸡领域，天水主要集中在林果、蔬菜等主导产业中。但在河西和陇东等产粮区，农民专业合作组织发展还相对薄弱。因此，产业结构的调整不到位以及专业化水平低，是影响甘肃农民专业合作经济组织发展的基本障碍因素。

三是受社会环境及宏观政策法规的制约，农民专业合作经济组织的社会认知程度偏低。首先，近年来虽然从中央到地方政府对农民专业合作经济组织给予了高度关注，并在有关文件和政策措施提及，但只是泛泛而谈，缺乏具体的实施方略。如甘肃省委、省政府颁发的《关于大力发展农民专业合作经济组织的意见》中提到的“加大资金支持力度”，实际上财政专项资金和财政贴息政策并未见落实，金融信贷扶持政策更未见实施。甘肃2004年计划从计委、财政厅和扶贫办共筹措400万元扶持农民专业合作组织的发展，而浙江省从2001年到2003年一共安排了2500万元专项资金，2004年又安排了2000万元。甘肃到目前，省级试点只有两个，而浙江和江苏分别已经发展到100个和150个。其次，地方政府对农民专业合作经济组织发展的必要性、重要性和紧迫性缺乏足够的认识，因而没有将合作经济组织的发展工作摆上应有的位置。一方面对农民专业合作经济组织发展的实践缺乏理论上的深入研究，致使对合作经济组织的性质、地位、管理、组织程序等不明确，对合作经济组织的兴办、起名、挂牌、运营、管理、监督、解散等方面都比较随意。另一方面由于合作经济组织无配套法规政策，地位归属不确定，体制不顺，事权不明，因而农业、工商、科协等各部门都参与农民专业合作经济组织的管理，可以说，大家都有权批，大家都可以管，大家都有工作要求，造成发展过程中出现的问题无法协商解决。全省未注册登记的农民专业合作组织占现有总数的65%，这很大程度上与“先发展，后规范”的指导思想有关，轻建设、重管理已经成为农村包括县在内的基层政权的惯性思维和行为。再次，中国没有相关立法，农民专业合作组织缺乏法律地位，由此导致农民专业合作组织难以独立的法人身份与各交易主体进行交易，其合法权益也难以保障。在农民专业合作组织法没有出台之前，地方政府并不只是消极等待，还应该采取相应措施，完善对农民合作组织的管理。如浙江省农业厅制定和颁布了《浙江省农民专业合作社示范章程》，对政策引导、规范农民合作组织发育发展产生了重要作用。反观甘肃，除了出台一份文件外，并没有其他政策措施跟进。另外，甘肃农村贫困面大，农民收入不高，农民自我组织和自我管理的能力有限，农民对除血缘、亲缘和地缘以外的人缺乏接受和进行合作的文化素养等等，也在一定程度上制约了农民专业合作经济组织的发展。

2．受合作经济组织的实力、服务方式、运行机制的影响，农民合作组织带动功能差、竞争力不强，整体社会效益和经济效益低。一是甘肃农民专业合作经济组织与其处于发展的初级阶段相对应的是整体实力很弱。如天水有农民专业合作经济组织1059个，会员人数2．1万人，仅占农业人口的0．7%，平均每个合作组织只有19人；资产总额400万元，平均每个合作组织仅有0．38万元；年销售量5267万元，平均每个合作组织只有5．03万元；其中有章程、有场地的合作组织只有24个，仅占全市合作组织总数的0．2%。定西市有农民专业合作经济组织380个，资产总额16776万元，平均每个合作组织有44．15万元；年经营服务收入34673万元，平均每个合作组织有91．25万元；其中具有一定规模、与农户联结紧密的合作组织也只有80个，有风险基金的只有46个。

二是服务农民的手段单一，服务网络范围小，对农民增收的影响力不大。据农业部最新统计资料显示，参加专业合作经济组织的农户比一般农户的人均年纯收入通常要高10%～40%。2004年，定西市农民专业合作经济组织会员人均纯收入1360元，仅仅接近全市农民人均纯收入。这主要与近80%的合作组织仍停留在技术培训、信息咨询等基本的服务层面上，还不能为会员提供产供销等全方位、深层次的服务有关。当然从个案看，农民专业合作经济组织对农民增收的影响很大。如定西安定区土豆经销协会会员380户，会员年人均纯收入达到3000元。又如天水秦安县果农协会会员年人均纯收入2600元，比全县平均水平高出一倍多。这些个案的增收成效也从另一方面反映出，能够促进农民增收效果显著的合作组织并不多见。

三是合作组织内部运行机制不健全，缺乏有效地制度约束，合作机制脆弱。首先，表现在机构不健全，多数合作组织都没有建立理事会、监事会等必要的机构和组织章程。天水只有211个合作组织制定了章程，仅占总数的20%。其次，内部监控制度不健全，章程有名无实，流于形式，运作和管理随意性大，财务管理、会员管理和经营管理等基本的管理制度缺失，民主决策机制尚未形成，致使组织内部失去了应有的活力。再次，利益联结不紧密，许多组织还存在着好则合、不好则散、有利则合、遇险则退的现象，组织与成员之间相互违约的事情常有发生。还有一些农民合作组织依托乡、村党政组织或县级职能部门成立，有时被行政组织驱使，在经营中往往发生压级压价、强买强卖等恶劣行为，严重挫伤了农民加入合作组织的积极性。

三、甘肃发展农民专业合作经济组织的对策建议

（一）坚持“政府支持，能人领导，农民参与”的基本指导思想

广泛的、规范的农民专业合作经济组织，既是加快建设社会主义新农村的基石，也是实现建设社会主义新农村目标和要求的基本动力之一。如何有效地发展农民专业合作经济组织？坚持“民间性”、“自治性”和“自愿性”是世界上许多国家发展农民合作组织的基本认识和准则，也是一条成功经验。农民专业合作经济组织，顾名思义有两个要点，即首先是“农民”，是农民自发、自愿和自利的组织，不在政府管理农村和管理农业的范畴内，是农民实现自我发展和自我管理的组织。其次是“合作”，合作除了自愿外，追求公平和效率是合作的基本动因，也是合作的基石，按照国际合作社的原则，建设和规范合作组织，是保持合作精神本质和生命力的必然所在。

1．坚持“引导不领导，扶持不干预”的基本准则。要站在坚持和落实科学发展观的高度上，加强理论研究和实地考察力度，完善基本发展政策和配套政策，健全和规范基本运营制度，是政府支持的集中表现，坚定地落实“民办、民管、民受益”的发展原则，坚决扭转政府存在着在城市经济和工业经济的全面退出，而对农村经济和农业经济过度介入的现象，要相信农民、依靠农民、发动农民，来实现农村和农业的发展，来完成建设新农村的大业。

2．坚持“能人领导”的农民专业合作经济组织发展的技术路线。世界农业发展史上，任何一个国家的农民在经济活动中都有某种分散性，他们在与其他社会集团的交往和交易中，如果不联合起来，总是处于弱势地位，而国际合作运动成功经验表明，农民合作组织机制不仅与农业、农村和农民有天然的契合性，而且发育和发展农民互助合作组织，是改变农民弱势地位的有效办法中除了民主政治外的另一个有效办法，但处于弱势地位的农民难以自我、自觉的联合起来，需要能人带动和示范，在中国更是如此，甘肃也不例外。凡是发展的好、规模大、带动作用强的农民合作组织，大都属于能人带动型。

3．必须遵循农民自愿参与的基本原则，尊重农民的多样化选择。农民专业合作经济组织的发展离不开广大农民的积极参与，但重要的是农民的自愿参与，强迫或压力暗示的诱导农民参与，有可能抑制农民合作组织的正常运行和农民的参与主动性。目前，农民参与程度不高，不能只从农民本身找原因，农民合作组织自身成效的吸引力不够和规范性试点的影响力弱也是一个不容争辩的事实。因此，在充分尊重农民的多样化选择的前提下，要把发展的重心转移到坚持加入自愿、退出自由、资本报酬有限、盈余分配的国际合作组织原则，按照“责权平等、收益共享、风险共担”的要求，实行民主管理、民主决策等方面来，发展一个，规范一个，成熟一个，在农民专业合作组织内部形成自愿参与和平等决策机制、制度约束和财务规范机制、契约约束和利益分配机制、基金积累和风险调节机制，增强合作组织对农民的吸引力、亲和力和辐射带动力。

（二）深化改革，提高认识，加强合作教育，完善政策体系

从理论研究分析，农民专业合作经济组织的产生和发展，是由于现行的家庭联产承包责任制在制度上的缺陷，因而引发制度变迁的产物。从制度变迁的途径看有两种，即诱致性变迁和强制性变迁，前者是指主要由于制度不均衡和外在利润的存在而实现的内在性变迁，后者是指政府可以从外部入手，采取制度变革、政策引导等手段，加快制度变迁进程。因此，发展农民专业合作经济组织，政府可以有所作为，发挥重大作用。

1．继续深化农村改革，构建良好的体制和制度环境。在当前的农村基本经营制度不变的背景下，重点是一要按照有关法律和政策，加快土地承包权的依法流转，建立起规范的土地流动机制，扩大农户的经营规模，提高农业专业化、规模化发展水平，以激发农户加入合作经济组织的意愿，为合作经济组织发展创造前提条件。二要按照市场化经营要求，规范和完善农产品和农业生产资料市场，从体制上真正打破部门与地区之间的封锁及分割，为农民专业合作经济组织发展提供更为广阔的空间和领域。三要对农村供销合作社、农村信用合作社等传统组织进行改造、改组和升级，使之转变为规范的、符合市场经济运行机制要求的、农民参与程度高的农民专业合作经济组织。没有真正意义上的农民信用合作组织作为基本支撑，农民其他合作经济组织的发展就会受到抑制。

2．提高认识，健全指导机构、明确管理部门、强化指导功能。各级政府在发展农民专业合作经济组织时，首先要不断提高认识，既要提高政治认识，又要提高经济认识；既要提高理论认识，又要提高实践认识。一要建设社会主义新农村高度去认识，没有广大农民的参与，不通过发展农民专业合作经济组织来提高农民组织化程度，新农村建设的目标和要求就缺乏基本的实施动力。二要从国情、省情角度上去认识。发展农民专业合作经济组织，是当前甘肃农业发展的迫切需要，是农村和农民的理想选择。甘肃农业和农村经济落后的根本原因不是自然资源的匮乏，而是由于组织资源缺失和市场化组织对自然资源配置能力不足，农业和农村发展缺乏有效地传导机制。三要从农业发展史角度去认识。在国际上，农民合作经济组织的发展已经有170年的历史，不仅是市场经济下发展农村经济的一个重要组成部分，而且事实上也已成为衡量农业现代化水平的主要标志。四要充分了解农民专业合作经济组织的制度功能和经济功能。农民专业合作经济组织是适应市场经济社会化大生产的一种不可或缺的市场主体，有助于提高资源配置效率，节约市场交易费用，增加农民在农业产业链条中的组织收益，同时也是政府政策资源的载体，可以大大降低实施农业政策的监督成本，提高政策支农的有效性。其次要健全指导机构，明确管理部门，理顺管理关系。各级农业管理部门要设立相应的农民专业合作经济组织管理机构，对各个职能部门属辖的、各个层次的合作组织进行统一管理、指导、规范和服务，设立单独的“农民合作组织法人”进行工商登记，核发经营证照和免税手续。民政、科协不应再进行管理和登记。

3．加强宣传和合作教育工作。各大媒体应设立合作经济栏目，向农民介绍合作知识、推荐典型和经验，主管机构应采取向农户分发合作知识小册子、散发传单、刷墙体标语等形式，抓好合作知识的普及。各教育研究机构应开设合作经济课程和研究中心，提高合作经济理论普及和理论研究水平。另外，应倡导理论研究部门的专家、学者参与农民专业合作经济组织试点建设工作，将理论用于实践，为农民专业合作经济组织的健康、规范发展提供理论基础和思想基础。

4．完善政策支持体系。一是要继续落实和强化财政支持的政策，在持续增加支农资金的基础上，调整财政支出结构，把支持农民专业合作经济组织发展作为支出重点，建立和扩大财政专项支持资金。二要明确专项扶贫资金在支持农民专业合作经济组织方面的比例。三要提高金融政策的支持力度，建立和发展农民专业合作经济组织担保机构。

5．要扩大试点，树立典型，总结经验。既要将建设农民专业合作经济组织试点和建设社会主义新农村试点结合起来，也要将建设农民专业合作经济组织和农民参与式整村扶贫开发工作结合起来，统筹考虑，一体操作，并轨运行。

（三）重视策略，选择重点，寻求突破

发展农民专业合作经济组织既要有长远的发展目标和发展战略，更要重视近期的发展战略，根据甘肃农村和农业发展的现实，结合各地（市）具体情况和经济发展水平，选择重点行业、重点区域和关键环节，寻找有效地突破口。

1．选择具有明显的市场竞争优势、农业产业化程度较高的行业实现集中突破。甘肃的啤酒花、马铃薯、中药材、蔬菜果品、畜牧、农副土特产等行业，已经发展起一定规模的农民专业合作经济组织，在此基础上，要扩大合作组织数量，增强合作组织实力，规范合作组织运行。

2．选择重点区域实现有效突破。甘肃省应重点选择农村经济发展水平较高的张掖和经济发展落后的定西两市，先行在这两个典型市增加试点，加大扶持力度，引导农民专业合作经济组织规范发展，研究发展模式，总结经验，然后在全省进行推广。

3．抓住影响农民参与程度的关键因素，从关键环节上实现突破。当前，影响农民参与程度的主要因素，是合作组织对农民的吸引力和凝聚力不够，合作组织为会员服务功能发挥的不够明显和突出，有些合作组织的逐利色彩特浓，还没有体现出互助合作的精神，归结为一句话，就是合作组织内世界合作组织的基本原则和基本精神缺失，合作组织的异化现象对农民合作经济组织的发展将带来极大的危害，因此，应强调规范发展，健康发展。