新农村建设与农村社会救助制度创新

第二节　新农村建设与农村社会救助制度创新

甘肃既是个农业省份，农村人口占总人口的71．4%，农村社会事业极其落后，也是一个农村贫困人口大省，贫困地区分布广、贫困程度较深、脱贫成果难巩固等问题依然十分突出，贫困对建设社会主义新农村的影响更为严峻和深远。因此应从完善农村社会救助体系入手，突出解决农村社会救助资源不足问题，发展农民合作经济组织，完善农民互助性社会救助机制，促进甘肃新农村建设进程。

一、甘肃新农村建设中的贫困问题

贫困问题一直是困扰甘肃农村经济社会发展的首要问题，因而也将成为甘肃社会主义新农村建设进程中重点需要解决的问题之一。1982年，甘肃农村贫困人口共有1254万人，占当时农村人口的75%；1986年，国家开始启动的大规模的农村反贫困计划，使甘肃农村大面积的贫困问题得到根本改变；1998年，绝对贫困减少到177万人，占农村人口的10%。由于各种因素的影响，五年后的2003年，按627元／人的贫困标准计，甘肃省农村仍然存在着169．32万绝对贫困人口，加上442．42万低收入人口，占农村人口比重的31．30%。可见，贫困问题依然是甘肃加快社会主义新农村建设必须面对的一个严峻问题。

（一）反贫困的边际效益递减现象产生，政府干预效果降低

近几年，甘肃也同全国总体情况相似，出现了贫困发生率下降趋缓、政府干预效果降低、反贫困成本不断攀升等边际效益递减的现象。

1．经济增长与贫困发生率下降不同步。从全国来看，2000－2003年，经济每年保持7%～8%之间的增长速度，贫困发生率却徘徊在3．0%～3．1%之间，没有继续下降。从甘肃来看，1999－2003年，经济年均增长9．4%，而贫困发生率却一直处在9%左右，经济增长速度高出全国平均水平近2个百分点，贫困发生率也高出全国平均水平近6个百分点，经济增长并没有带来贫困发生率的下降。2003年与2002年比，贫困人口仅减少了7．37万人，贫困发生率仅仅下降了0．26个百分点。甘肃省农村贫困人口年均减少数逐年下降，1983－1993年，年均减少80万人左右；1994－2000年，下降到年均50万人左右；2001－2004年，年均还不到10万人。

2．反贫困投入产出效率低。根据国家统计局贫困监测调查收集的523个国定贫困县1998－2001年的扶贫投资数据，贫困县年均获得扶贫资金218．6亿元，人均扶贫资金113．4元。但由于以下两方面的因素影响，以政府主导的自上而下的反贫困模式的投入产出效率极低。一是扶贫贴息贷款经济效益差，贷款收回率低。2000年底到户贷款不良贷款比例达到47%，2001年为50%，2002年为51%，2003年为60%，2001－2003年农行累计发放扶贫到户贷款174亿元，但是到户贷款平均收回率仅为35．71%。二是国家和地方政府下拨的扶贫资金相当大部分没有真正用在扶贫上，扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。2004年国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现4．28亿元是用于平衡预算，1．5亿元用于买车和弥补行政经费等。“八七扶贫攻坚计划”实施阶段，国家扶贫资金中“有90%左右用来吃饭，而用来给农民做事的钱最多不超过10%”。据2005年9月13日西部商报报道，甘肃定西2004年就挪用扶贫、退耕还林等专项资金达75262万元。

3．反贫困成本不断攀升。在“九五”期间，脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2800元，2002年脱贫1个人相应的资金高达15000多元（吴国宝，2004）。2004年，甘肃省共下达财政扶贫资金5．88亿元，使9．75万绝对贫困人口基本解决了温饱问题，粗略计算，脱贫1个人所需财政资金约在6000元左右。

4．扶贫项目的“扶富”倾向。由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，很大程度上还存在着“扶富”倾向，与反贫困目标相悖，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

（二）生态、教育、医疗问题凸显，加大了甘肃农村反贫困的难度

长时期，理论研究一直认为甘肃农村贫困的主要原因是资源缺乏和经济落后导致的经济贫困和资源贫困问题，因而一直主张实施以资源开发为手段，以经济增长为路径的反贫困策略。但随着这一政策效果降低，人们逐渐认识到，生态、教育和医疗问题已经成为影响甘肃农村反贫困效果的主要因素。

1．生态问题。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区，地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66．39%的贫困人口生活在生态敏感地带，占全省农村贫困总人口的81%。解决这部分人的贫困问题，依赖于小农经济开发式的反贫困模式，不仅效率极低，而且会带来生态恶化的严重后果。

2．教育问题。农村教育投资比例低和教育体制改革出现偏差，因教育致贫或返贫的农村家庭比重上升。据零点调查分布的资料显示，2004年10月到2005年10月，在拥有就学阶段子女的农村家庭中，仅子女教育开支一项就占家庭收入比重的32．6%，教育开支成为农村家庭第一大家庭生活开支，也成为农村家庭致贫的首要原因。1998－2002年，甘肃省农村学生平均每人每学年支付学习费用320．72元、373．90元、471．76元、519．54元、534．93元，1999年、2000年、2001年、2002年分别比上年增长16．58%、26．17%、10．13%、2．96%。

3．医疗问题。在多数农村合作医疗体系纷纷解体，而新型卫生服务体系尚未建立的同时，不仅农村卫生服务市场混乱，而且农村居民收入低、增幅慢，又必须自费承担医疗保健支出，农村居民特别是贫困人口基本卫生服务的可得性很低。1998年，因为经济原因没有就诊的城乡患者即未就诊率达30%以上，而在农村这个比例达65%以上，而且越是贫困地区这个比例自然更多。同期，因病住院而病未痊愈提前出院的在贫困农村达80%以上。近年来，农村患病因经济困难未治疗者的比例接近四成；由于医疗费用的增幅大于居民收入，三成人因病致贫。据调查，甘肃农村居民用于看病保健的支出也不断增加，2002年比1998年年平均增长17．51%。书报学费和医疗保健支出增长均超过了农村居民现金收入和生活消费支出，使刚刚解决了温饱的贫困户家庭，可能会因子女入学而花去仅有的一点点积蓄，从而负债累累造成贫困。

不可否认，甘肃是国家反贫困战略和政策最大的受惠省份之一，反贫困成效也是非常明显的。但当前反贫困战略和政策的单向思维、单项突破模式，其高成本（包括经济成本和机会成本）、低效率就难以避免。据有关资料显示，甘肃和全国情况大体相似，农村贫困人口中，1／5是五保户，1／3是残疾人，超过1／4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，也就是说，有将近75%的贫困人口已无法通过单项突破的经济开发式的反贫困策略来摆脱贫困。从建设社会主义新农村及“以人为本”的视角来看，整合资源，以社会政策替代经济政策，建立和健全农村救助体系，构建农村反贫困中的社会制度安排，就显得尤为迫切和重要。

二、甘肃农村社会救助现状及困境分析

农村社会救助指的是政府、社会和个人对陷于生活困难的农村居民在现金、实物和服务等方面实施的助人自助活动。农村社会救助工作可以单项推进，可以整体推进，也可以整体与单项救助工作齐头并进。客观地讲，自1996年来，甘肃省在建立和完善农村救助体系方面做了很大努力，先后出台了农村五保供养、特困救助、医疗救助、司法救助和住房救助政策，但总体上仍然处在单项政策探索和完善的初始阶段，还没有就农村救助体系建设的指导思想、基本原则、主要内容等进行总体规划和部署，部分政策应时性明显，适应性和操作性不强；部分救助措施还不够清晰，执行难度大，农村社会救助一直处在小范围、超低水平的循环状态。

（一）甘肃农村救助状况分析

甘肃农村开展的救助项目，除了扶贫开发政策和灾害救助外，主要有农村五保供养、特困救助和医疗救助三大类。

1．五保供养状况。2005年全省农村共有57292户五保户，应保人数67626人，其中已保人数为45744，占应保总人数的67．64%。年供养经费支出4071．23万元，其中国家财政转移支付3143．44万元，占供养经费总额的77．21%；农业税附加207．09万元，占5．09%；县、乡、村共支出720．70万元，占17．70%。年人均供养标准为723元，其中集中供养人均标准1242元，与2000年前后的全省农民人均纯收入水平相当，分散供养人均标准683元，比人均627元的绝对贫困标准高56元。集中供养比重小，人均供养标准高，分散供养比重大，人均供养标准低。从农村五保集中供养载体建设看，全省农村共有敬老院642所，其中乡（镇）办敬老院632所，占98．44%，村办和民办各为7所和3所。有工作人员807人，平均一个工作人员要负责照顾44个五保供养人员。床位数7191张，入住人数为3524人，入住率还不到一半。管理和服务人员不足以及资源闲置现象并存。

表9－1　2005年甘肃农村五保供养模式、人数和标准

注：①表中数据是根据甘肃省民政厅低保处提供的有关材料整理；②依据供养模式核算的经费与总经费支出不符，两者相差762．45万元。

同时，供养标准呈现出了巨大的地区差异。农业人口比较接近而又同是重点贫困县和贫困人口比较集中的陇南和定西，集中供养和分散供养标准，后者比前者分别高352元和400元。平凉和庆阳这两个各方面非常接近的市，GDP不相上下（2003年，平凉为804139万元，庆阳为894923万元），耕地面积不相上下（平凉为370273公顷，庆阳为439900公顷），财政收入不相上下（平凉为41320万元，庆阳为45494万元），应供养人数不相上下（平凉为4528人，庆阳为3713人），而且从经济发展和资源存量看，庆阳一直领先于平凉，从应供养负担看，庆阳又比平凉轻，可两者的供养标准却出现了不小的差距，供养经费总额和供养标准，平凉比庆阳分别高出近100万元和364元，平凉和庆阳供养经费来源于财政转移的比重不同，前者为23．90%，后者只有4．28%。这是导致两个市五保供养水平差距的一个基本因素。这种差异诚然与其经济发展水平有一定关联，但更多的是与当地政府救助政策的不完善和财政转移支付方面存在的歧视有必然的相关性。

2．特困救助。2004年，甘肃农村年收入低于600元的特困家庭有526027户，特困人口为2051818人，占农业总人口的11．32%。已批准享受农村特困救助家庭和人口分别为233042户和872254人，占特困家庭总户数和人口的44．30%和42．51%。2005年实际救助人数为782988人，占特困人口总数的33．92%，占应享受农村特困救助人口总数的89．77%。

从经费来源构成看，截至12月20日，2005年度全省共发放特困救助资金及实物折价总额2470．39万元，其中：市（州）列支1077．10万元，县级列支904．04万元，市、县合计1981．14万元，占总支出的80．20%。

从救助类型看，主要以临时救助为主，占实际救助人数的85．02%，定期救助占14．98%。从救助标准看，全省救助对象人均只有31．55元。全省尚无规范的标准，如陇南临时救助标准高达865元，而与之毗邻的天水只有45元；嘉峪关定期救助标准为720元，而张掖只有35元。

表9－2　2005年甘肃农村特困救助情况汇总表

注：①特困人数占农业人口的比重；②实际救助人数占特困人口的比重；③临时救助与定期救助加权平均数；④依据武威当年特困救助列支资金总额245．3万元与实际救助人数得出；⑤依据定西当年特困救助列支资金总额108．2万元与实际救助人数得出；⑥依据陇南当年特困救助列支资金总额179．58万元与实际救助人数得出；⑦依据甘南当年特困救助列支资金总额159．2万元与实际救助人数得出；⑧按当年全省实际发放特困救助资金总额2470．39万元与实际救助人数计算得出。资料来源：甘肃省民政厅低保处。

3．医疗救助。到2005年底，甘肃已批准享受农村医疗救助人数为155049人，实际救助人数171795人，主要有大病住院救助、大病医疗救助和合作医疗资助等救助类型，其中：大病住院救助8041人（次），资助农民参加合作医疗人数为163754人。

2005年，甘肃共筹集医疗救助资金为1565．22万元，其中：国家和省上划拨资金1000万元，各市（州）实际筹措资金123．36万元，县级筹措资金360．90万元，社会捐助及其他渠道来源资金80．96万元。发放资金总额941．52万元，其中：发放农村大病医疗救助资金766．30万元，资助农民参加合作医疗资金175．22元。

表9－3　甘肃农村医疗救助情况

注：①实际医疗救助人数，是根据大病住院救助人数和资助农村合作医疗人数的总和，由于大病医疗救助和大病住院救助在大部分地方或大多数情况下，救助对象是同一人，为避免统计上的交叉重复，因而本表在统计实际救助人数时将大病医疗救助剔除。②资料来源：甘肃省卫生厅提供。(www.xing528.com)

（二）甘肃农村救助困境分析

近年来，甘肃实施的以五保供养、特困救助、医疗救助和扶贫开发等为主要内容的农村救助政策，对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起到了重要的作用。但是，随着农村社会阶层的分化及农业和农村管理体制的改革，甘肃农村社会救助方面的问题凸现，救助政策体系不完善，救助制度不健全，实际救助面窄、水平低、程序不规范，手段落后等，其中最主要的是救助资金严重不足，资金筹措机制尚未形成，资金管理问题多等。

1．农村救助体系建设政策和制度安排意识不强，力度小。目前，特困户基本生活救助、五保供养和大病医疗救助政策制度建设相对完善，教育、司法、住房等其他单项救助政策还不完善，就业、科技救助政策尚未列入发展规划。全省14个市（州）中，还有一半的市（州），至今连农村特困户生活救助制度还没建立。应该讲，在这些市（州），开展农村社会救助活动还没有摆上应有的位置，更遑论建设和完善农村救助体系了。

2．救助资金严重不足的困境。改革开放以来形成的农村社会救助实施主体是农村集体，国家则只是辅助体，致使甘肃近20多年内，除扶贫开发和特困救助、灾害救助和优抚方面，其他农村社会救助几乎处于空白状态。近年来，随着西部大开发政策的实施和国家对西部财政转移支付的力度增大，甘肃农村社会救助开始有了一定的资金支持。但实际上，由于用于开展农村社会救助活动的资金严重不足，导致全省农村救助水平依然很低。

一是救助资金缺口很大。根据有关资料统计，目前甘肃农村有应享受五保供养人数67626人，应享受特困救助人数2051818人，两者合计211．95万人，超过农村人口总数的10%。如按国家平均水平年人均经费749元标准，需要158750．55万元，而2005年甘肃用于农村五保供养和特困救助的经费总额为6547．62万元，仅为所需资金的4．12%。即使按年人均300元计，也需要63585万元，与实际投放资金额比，相差将近10倍。仅五保供养和特困救助这两项农村社会救助，市及市以下财政每年就须承担将近3000万元，这对于全省县均地方财政收入只有2800万元的甘肃来说，是一个不小的数目，也是一个依靠自身无法解决的困境。加之社会募集救助资金渠道不畅，社会环境和法治环境建设滞后，特别是面对农村税费全面取消和各县、乡、村存在着的巨大债务这一现实，在不增加国家财政转移支付专项总额的前提下，只依赖于地方财政支出，即使保持目前的农村救助水平，也将是非常困难的。如甘肃省法律援助中心从1999年成立至2005年8月份，从政府方面所获得的经费仅仅50万元，致使在甘肃86个县（区）中，目前还有12个县没有一个律师事务所，有6个县没有一名律师。

二是社会救助覆盖面过窄。在社会救济方面，2000年和2003年全省应救助对象分别为301．70万人和146．13万人，实际享受国家临时救助人口分别为69．60万人和77．07万人，分别占应救助对象的23．07%和52．74%。2005年甘肃农村社会救济对象有227．45万人（包括应供养五保人数67626人，实际特困人数2051818人，应实施医疗救助人数155049人），而实际救助人数只有100．53万人，占应救助人数的44．19%。其中，农村五保供养率67．64%，比全国平均水平70%低近3个百分点；农村特困救助率只有33．92%，比全国平均54．90%的水平低20．98个百分点。

三是救助水准超低。2002年全国农村实际社会救助对象年人均749元，月人均62元。2005年，甘肃五保供养经费年人均602元，月人均50元；特困救助经费年人均31元，月人均只有2．6元。二者加权平均，年人均只有76．40元，月人均6．37元，与全国平均水平比，相差接近10倍。

3．救助管理困境。目前，农村救助工作和管理除残联、卫生部门承担了一部分工作外，大部分主要集中在各级民政部门，而所有这些管理机构只是设在县、乡以上，对应救助对象所在村的情况并不熟悉，救助对象确立困难，救助资金发放漏洞多，广大农民得到的实惠少，农村社会救助管理效果差。

一是农村救助试点工作滞后。全省除开展了农村医疗救助试点外，在其他救助项目上并没有进行试点工作，因而就其在实施过程中存在的问题不甚明了，经验无从所得，造成农村救助思想不明确，救助程序混乱，救助效果差，农村不稳定因素增多等。

二是救助手段落后。目前从事农村社会救助的工作人员主要是县、乡（镇）两级的民政干部。这些人90%以上的人没有经过专业学习和专业培训，不懂得社会救助的基本知识和原理，不懂得社会救助贫困线的科学测定方法，不懂得救助对象确定方法，更谈不上使用专业软件和网络技术，而是几十年如一日靠一支笔、一张桌、一本账，“摸着后脑勺”确定救助对象。

三是救助程序不规范。由于法律法规的缺失，农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态，农村社会救助基本依据民政部门的文件政策来确定，有很大的随意性。在具体的操作方面，缺乏一套规范的家庭收入调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序、政府职能部门和社会监察程序。一方面，救助主体多样，政出多门，既有政府部门，也有群众团体和社会组织，有限地救助资源被不断分割，得不到集中使用，致使救助效益低下，常常出现重复救助和救助缺位问题。有的困难家庭不断得到行政部门、群众组织和社会团体的关爱和帮助，有的困难家庭则始终得不到救助。另一方面，在农村社会救助中移花接木、冒名顶替、贪污挪用、优亲厚友、滥用职权的现象还比较普遍，社会救助效率降低。

三、破解甘肃农村救助困境的基本思路

社会救助作为社会主义市场经济体制以及社会保障体系的重要组成部分，已经成为政府和社会投入的重点领域，农村社会救助是落实科学发展观和“五个统筹”的需要，将成为社会主义新农村建设进程中一项重要内容。甘肃省应充分抓住这一契机，破解农村救助困境，加快构建农村社会救助体系，开发整合社会救助资源，发展农民互助合作组织，强化农村社会救助手段的先进性和程序化，促进农村社会事业发展。

（一）加快构建农村社会救助体系

救助体系建设是今年民政部的重点工作，农村社会救助体系建设则是社会救助体系建设的难点。农村社会救助体系建设就是要真正建构起制度健全、政策配套、保障有力、管理规范、运转协调制度安排。

甘肃省发改委在《甘肃省“十一五”社会事业发展分规划》中提出：“农村五保供养、农村特困户救助、农村医疗救助制度为基础，临时社会救济为补充，专项救助相配套，各项优惠政策相衔接的社会救助体系。”这一提法不仅没有体现前瞻性、目标性和体系性，而且与周边省、区相比，还有很大差距。如宁夏回族自治区，2003年就出台了《自治区人民政府关于建立全区农村社会救助体系的决定》（宁政发［2003］110号）。提出：“力争在西部率先建立以农村特困村民基本生活救助制度为主项，以临时救济、农村灾民生活救助、农村特困村民医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、就业救助、项目救助、科技救助等专项救助制度为辅项的农村社会救助体系”的建设目标。实际上，宁夏农村救助体系建设和农村救助实践活动，与北京、上海、浙江、广东、福建等东部七省（直辖市）处在同一层次和发展水平上，这说明，社会救助工作的开展和农村社会救助体系建设与经济水平不能完全等同，不能将经济实力的强弱作为规划农村社会救助工作水平高低的唯一依据。

甘肃农村社会救助体系建设重点应放在如下几个方面：

1．救助制度建设。首先要设计和规划全面覆盖应救助群体的救助项目，包括五保供养、特困救助、医疗救助、灾害救助、教育救助、住房救助、法律救助、劳务救助、科技救助、生态救助和心理救助。甘肃农村社会救助重点除了继续完善五保供养、特困救助、医疗救助、灾害救助、教育救助、住房救助、法律救助等政策和制度外，还应增加劳务输出救助、生态救助和心理救助等政策制度，特别是针对因治沙、治水等需要而不能整体搬迁的村民，开展一揽子的生态救助活动。其次要实现单项突进与整体联动同步推进，使每一项救助工作都建立相应的并具有包容性的救助制度，基本做到各项救助政策和活动衔接顺畅、协调一致。再次要建立监督体系。建立健全监督体系是社会救助持续发展的关键要素。将社会救助置于全社会的监督之下，是校正救助政策，争取社会支持，提高救助效益，使救助工作走上“公开、公正、公平”的阳光操作的有效措施。最后要建立社会帮扶体系。建立社会帮扶体系是建构农村社会救助体系的重要内容，是以政府为主体的农村社会救助体系的重要组成部分。政府要出台有关政策，积极培育各类民间救助团体。

2．科学的甄别救助对象。长期以来，一直采取的从组、村、乡、县、市到省逐级上报的办法，致使在农村救助对象的甄别上一直存在着许多问题。可以考虑委托专业研究部门或专业调查公司等中性机构去逐村实施救助对象确定、调整工作，减少中间环节，提高确切性，避免行政权力寻租和各级组织的利益博弈。

3．完善救助方式。在现金和实物救助基础上，要重视开展服务方面的救助，如心理咨询、科技咨询、劳务输出指导、农村政策咨询等。同时要处理好各种救助方式之间的关系。主要是特困户生活救助与灾民救助、定期救助与临时救助、政府救助与社会捐助之间的关系。

（二）重点解决农村社会救助资源不足问题

从全国情况来看，救助资源是短缺的、不足的。从甘肃看，社会救助资源更为稀缺，社会救助资金短缺成为制约甘肃农村社会救助工作开展的最大瓶颈。解决救助资源不足有三条途径：一是开发；二是整合；三是合理配置。因此，甘肃开发和整合社会救助资源应从三个方面下工夫：

1．开发救助资源。目前，政府、民间和国际社会是救助资源供给的主要渠道，都还有很大的开发空间。

一要不断扩大财政投入，建立与市场经济体制相一致的公共财政，尽快完善财政在经济领域的“渐退机制”和对社会救助的“渐入机制”，是开发各级政府救助资源的关键。甘肃在完善农村社会救助体系的基础上，还要争取和扩大国家财政专项转移支付额度。

二要大胆地进行农村土地制度创新。明确土地产权，让土地成为农民增加收入和开展自救、自保的重要资源。要按照将农村资源置换成城市资源，将农业资源置换成工业资源，以市场手段落实“工业反哺农业、城市支持农村”政策为出发点，实现农业的规模效益，提高农业比较效益的思路，来进行土地制度创新。

三要充分调动民间力量，开展多种经常性、自愿性的民间慈善救助活动募集救助资金。

四要加强舆论宣传和救助教育工作。各媒体要开辟农村救助专栏，介绍救助对象，宣传救助事迹。各级教育部门要开设社会救助课程，介绍社会救助基本知识和国际社会救助经验、模式等，增强全社会救助意识和责任，扩大救助资源来源渠道。

五要发挥慈善协会作用，加强与国际慈善组织和各种基金会联络工作，建立与国际接轨的社会救助资金募集组织。

2．整合救助资源。目前用于农村社会救助的资金政出多门。中央财政直接投入的有扶贫开发资金、医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保供养资金；各级地方政府投入的有五保供养资金、农村敬老院资金、特困救助资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。当前最重要的是将扶贫开发与农村社会救助并轨运行。如2005年甘肃财政扶贫资金高达58800万元，加上用于农村五保供养和特困救助的经费总额的6547万元，共有65347万元，按219万应救助人口计算，年人均救助额就能达到300元。

3．合理配置救助资源。救助资源的配置，即救助资源内部结构问题。在社会救助资源总量中，各市（州）分配比例，各种救助项目和救助方式的分配比例等都需要通盘考虑。无论是哪个层面的资源配置都涉及一个配置方向问题。确立正确的配置方向，合理配置救助资源，事关救助政策的可持续发展及党和政府的形象，绝不可等闲视之。

（三）发展农民合作经济组织，完善农民互助性社会救助机制

实践证明，发展农民合作经济组织既是提高惠农政策的倍数和集合效应的重要力量，也是完善和培育建设社会主义新农村动力机制的根本措施。当然更是一个重要方面。由于受多因素制约，甘肃农民合作经济组织发展还处在低层次、初级的、粗放式的发展阶段，农民合作经济组织的实力、服务方式、运行机制的影响，农民合作组织带动功能差、竞争力不强，整体社会效益和经济效益低。因此，要高度重视农民合作经济组织在化解农村社会矛盾，有利于完善农村社会救助平台，形成农民的互助、互救机制方面的作用，大力发展农民合作经济组织。

1．抓住影响农民参与程度的关键因素，从关键环节上实现突破。当前，影响农民参与程度的主要因素，是合作组织对农民的吸引力和凝聚力不够，合作组织为会员服务功能发挥的不够明显和突出，有些合作组织的逐利色彩特浓，还没有体现出互助合作的精神，归结为一句话，就是合作组织内世界合作组织的基本原则和基本精神缺失，合作组织的异化现象对农民合作经济组织的发展将带来极大的危害，因此，应强调规范发展，健康发展。

2．针对农村基层政权影响力趋弱及正式的金融机构几将完全退出农村的现实，根据我个人的考察，有两点须要认真研究：一要研究农村宗族家族组织在建设新农村和开展农村社会互助方面的利和弊，宗族家族组织在动员资源、规范行为方面有着其他组织不可比拟的作用。二要对目前广泛存在着的农村地下钱庄等非法民间金融组织和金融活动应予重视，要为之提供合法化的路径。发展非政府领导下的、非现行体制内的农民金融合作组织，可以作为建设新农村及促进农村互助机制完善的一项重大举措，一股不可或缺的力量来对待。