西部欠发达地区农村城镇化可持续发展的战略思路

第四节　西部欠发达地区农村城镇化可持续发展的战略思路

城镇化滞后已成为制约欠发达地区经济社会发展的新“瓶颈”。欠发达地区在推进农村城镇化进程中，不仅受制于经济社会发展水平，也受制于不断恶化的自然生态环境。因此欠发达地区农村城镇化战略出发点，要有比东部沿海经济较发达区域更为健康的、更加注重生态经济性和环境友好性的可持续发展的农村城镇化道路。

一、农村城镇化的推进要兼顾经济社会可持续发展目标

城镇化过程是一个自然发展过程，城镇化发展，是一项复杂而艰巨的系统工程，既不能搞简单的“地改市、县改市、乡改镇、镇改区”，一改了之；也不能“放任自流”，任其自然发展。欠发达地区推进农村城镇化，带动县域经济发展的同时，应当兼顾带动生态环境保护、社会稳定等目标。

（一）生态环境的良好状态，是农村城镇化实现可持续发展的主要基础

农村城镇化能否实现持续发展，最根本的影响因素是自然生态环境的状况。如果自然生态环境受到破坏，农业的可持续发展就失去了基础，建立在农业健康发展基础之上的农村城镇化也就不可能实现持续发展。

1．经济建设要与生态环境保护相协调，走农村城镇化可持续发展的道路。小城镇非农产业集中、人口集中、机动车集中、污染问题突出，生态环境保护任务艰巨。保护和改善环境是小城镇规划的一项基本任务。随着经济的发展，小城镇与小城镇之间、小城镇与乡村之间的联系越来越密切。区域协调发展已经成为城乡可持续发展的基础，必须搞好区域规划的编制工作，从区域整体出发，对小城镇发展以及基础设施布局和建设进行统筹安排。特别要限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境。要合理调整用地布局，优化用地结构，实现资源合理配置和改善小城镇环境的目标，对环境有影响的工业企业要规划在镇区以外，着力发展第三产业，不断提高小城镇功能。欠发达地区的农村要制定不同于沿海发达地区的发展政策，要通过资金、技术援助的政策导向等使城镇发展伊始就能将环境污染和资源浪费减到最低程度。

2．加强生态型城镇的建设。按照什么样的模式建设城镇，对欠发达地区来说是一个十分紧迫的问题。目前的模式有传统城镇、花园城镇和生态城镇，欠发达地区应该树立建设生态城镇的战略目标。生态城镇强调了城镇具有良好的生态学功能，使人们居住的城镇有回归自然的质量。

3．生态城镇并不等于绿地城镇。生态城镇强调的生物组分对城镇生态环境质量的调控功能。生态城镇的建设要从大尺度和小尺度两方面同时进行。大尺度就是把城镇作为一个整体进行规划建设，使城镇中的“自然”处于调控环境质量的地位。小尺度就要在交通、住宅、河流、水体等各个方面进行生态学设计，保证快节奏工作环境下的无公害的享受。具体来说，要突出抓好生态示范区建设项目，抓好生态建设项目，积极实施城镇活垃圾焚烧处理项目、城镇工业废弃物处置项目等项目，抓好城镇工业污染源治理，结合乡（镇）工业小区建设，大力推行污染物集中控制、集中治理，对于规模不经济的污染企业要限制其发展；对产业结构不合理、污染严重、治理无望的，要予以关停，逐步在乡（镇）工业企业中推行清洁生产，要进一步加强乡镇企业环境管理，加大对国家强制关停或淘汰的“15小”及国家产业政策明令淘汰的乡镇企业的监督检查，防止死灰复燃。

（二）建立城镇化的合理补偿机制，是农村城镇化快速、稳定发展的重要保证

城镇化也是城镇自身发展的良性演进和功能不断完善的过程，加快城镇化进程与维护和实现群众合法权益之间应该是统一、和谐的。在城镇化进程中，要建立城乡协调机制，要建立工业反哺农业、城市支持农民的长效机制，既保护群众的基本利益，又考虑政府、社会的承受能力；既满足群众的眼前需要，又考虑群众的长远利益；既尊重市场原则，又有利于维护社会公共利益；既有统一政策，又有应变措施。

1．积极的城镇化战略并不等同于积极的征地化战略。现代农业经济理论认为：每征用一亩地，就伴随着1．5个农民失业。据不完全统计，近7年来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。土地城镇化增长速度大大快于人口城镇化增长速度，大量农转非人员被一次性买断农村“工龄”，致使部分农民陷入“务农无地、上班无岗、低保无份”的境地，其身份和职业模糊化，说是农民，没有地可耕；说是市民，却不能享受城镇居民的公共权利和公共服务。有人尖锐地指出，在部分欠发达地区的城镇化过程中，粗暴地把农民排除在外面，“要了你的土地，要了你的树和粮食，却不要你的人！”城镇化的目的是让更多的农民尽快从土地中解放出来，土地能否换回失地农民的保障就成为解决失地农民问题的关键，实行股份制的办法，土地入股，征地以后作为股份投入，不能一次性买断。

2．建立城镇化合理的补偿机制。从根本上说，城镇化是一个如何适应农民脱离原有土地、走向城市，寻找与其本身素质相适应的职业，并逐步比较稳定地在城市居住并生活的过程。应改变由政府或者企业说了算的单方面补偿方式，形成政府、企业、群众对等商洽、谈判的机制，建立多方协商补偿机制，让群众获得意愿诉求的渠道和利益维护的保障。

一是改变随意补偿方式，建立制度性补偿机制。在现实操作中，补偿存在时宽时紧、时多时少的现象，这是缺乏制度性补偿机制的表现。制度性补偿是最为稳定、持续、有保障的补偿。从发达国家的经验和我国的实际来看，欠发达地区应优先尽快建立健全社会保障制度是当务之急，这包括最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等。

二是改变一次性补偿方式，建立持续性补偿机制。城镇化进程涉及征地、拆迁问题，一些地方仅是一次性补偿一笔钱，常留下很多后遗症，最好改为持续性补偿。如浙江省建立了被征地农民的基本生活保障制度，保障资金由政府、集体和个人共同承担，多渠道筹集，这对欠发达地区来说，不失是一条好的经验。

三是改变单纯的经济补偿方式，建立综合的补偿机制。因失去土地而变成新市民的农民，其原有技能往往已不适应城市生活的需要，只有掌握新的职业技能，才能在城市中安身立命。因此，在城镇化进程中，除了经济补偿，政府、社会还应给予综合补偿，即在现代职业技能培训、文化素质教育等方面发挥组织、支持、推动的作用。当前，过时的劳动技能和低水平的职业素质是造成一部分人就业难的重要因素，是进城农民适应城镇生活的最大障碍。这需要尽快构建完善的现代职业技能培训体系，加强现代职业技能培训。

二、欠发达地区农村城镇化战略思路

欠发达地区农村的城镇化进程应有序进行，各地应在结合实际情况取得成功经验基础上，由点到线、面逐步实施。农村城镇化绝不是“大跃进”式的城镇化建设，不能“过度城镇化”，要通过产业带动战略，工业化和城镇化良性互动发展战略，小城镇非均衡择优发展与中心城市协调发展的战略，推进农村城镇化进程。

（一）确立产业化带动城镇化的战略(www.xing528.com)

只有产业化，才能带动城镇化。也就是说，如果要农民在城镇真正定居，他们在城里就必须有稳定的职业和收入。很多小城镇的失败主要是因为经济发展后劲不足、产业规划不到位。没有经济支撑，小城镇给谁服务？低收入阶层服务不起、消费不起。小城镇如果不能成为当地的生产中心、集散中心和物流中心，投入再多的钱，建设得再好，也是街空、楼空、镇空，农村城镇化将演变为城镇空壳化。

1．农业产业化是农村城镇化的动力和加速器。农业产业化是以市场为导向，以农副产品加工企业为依托，以农户为基础，以科技服务为手段，通过将农业生产过程的产前、产中、产后诸环节联结为一个完整的产业系统，实行种养加、产供销、农工商一体化经营的生产经营组织形式。在实践中，农业产业化具体表现为生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化、管理企业化。通过农业产业化，一方面使部分农村人口聚集城镇从事二、三产业，促进生产要素在城乡之间的流动，加快城镇化进程，为小城镇建设发展提供新的动力；另一方面，由于农业增殖能力和比较效益的提高，农业增产、农民增收、财政增收的目标逐步得以实现，使小城镇经济更加活跃，第三产业更加兴旺，基础设施和社会服务体系更加完善，从而加速农村城镇化的步伐。如山东凤翔集团的肉鸡系列产品已远销世界20多个国家和地区，出口量和创汇额在全国单个企业中排名第三，吸纳了城镇劳动力1．2万人，使10万农民从中受益，使16个周边欠发达县的120多个乡（镇）1．3万个养蛋专业户走上了富裕道路。

2．产业结构聚集效应强化是农村城镇化的依托。产业聚集是工业化发展的内在要求。所谓产业结构聚集效应是指以基础产业为支撑面，主导产业为龙头，主导产业、基础产业和一般产业有机结合形成新的经济增长点，通过它的辐射和吸引，带动一个区域经济腾飞，从而产生数倍于单个产业效应之和的效应。产业结构聚集效应强化的基本前提是经济成长的聚集点即成长点的创造。农村产业结构聚集效应强化就是农村一、二、三产业的聚合而形成以主导产业为龙头，基础产业为支撑面的新的经济增长点的过程，其实质上就是农村人口、资金、技术、土地等各种生产要素向城镇空间聚集和使用方向的转变，因此，要提高农村城镇化水平，就必须强化产业结构聚集效应，设法使农村区域的产业尤其是二、三产业发展聚集起来，更好地开展厂际的分工协作，更便利地获取信息，建立配套服务业，最终形成农村区域内的中小城镇，推动农村城镇化。

产业的聚集是需要一定的机制实现的。农村产业结构聚集效应的实现机制可以归结为两类，即集合机制和整体效应机制。企业集合起来主要有两种方式：一是在以市场为导向的价格利益机制下走向集中。二是在政府的产业规划下走向集中。而聚集起来的企业要有效地发挥聚集效应，最关键处是发挥企业间的分工协作关系。

要推进城镇化，首先要明确城镇化的依托和功能定位。发展壮大产业，推动产业聚集，提高产业的关联度是农村城镇化的依托和功能定位的基点。一个有生命力的城市，必须有吸收外来要素的功能，开放式的结构。当然，城镇的功能定位、城镇的产业重点不能有一个固定的模式，应当按照各个区域的具体条件来确定，防止类同化。沿海地区的城镇可以把重点放在外向型经济上，一些内地城市可以发挥各自的地区优势，如交通、资源、旅游等优势，形成一定的地区经济中心。

一个城镇除了要有主导产业外，还要注意两点：一是城镇化要为农业现代化服务，要与农村经济发展紧密结合。二是发展为农业现代化和城市主导产业服务的二、三产业。

（二）确立推动工业化和城镇化良性互动发展的战略

工业化和城镇化是相互关联的，在推进工业化进程中，灵活运用经济参数和分工协作机制，把工业化与城镇化结合起来，统筹考虑，同步推进。其总体思路是促进“两化”互动，让工业化与城镇化互为对方发展的支撑。以经营工业的理念来经营农业，通过抓城镇建设来促进农村经济的发展，通过农业产业化经营的推进，提高农业综合效益，进而在农民增收之后，又成为工业品的市场，最终形成一种有效地链接。

1．以中心城镇为依托建立农村工业聚集区，培植新的经济增长极，强化结构聚集效应。政府在制定农村工业聚集区建设规划和城镇发展规划时，要做到在地域空间上农村和城镇整体统—规划，统—管理；在城镇功能的设置上，城镇与农村结合，呈放射型移动；在经济活动方面，城乡实行有机的结合，可采取鼓励城镇企业直接投资农业等措施，使城乡垂直分工得到明显发展。

2．以增长极理论为指导，以市场为导向，培育农村工业聚集区，非均衡择优发展中心城镇和小城市。欠发达地区农村工业聚集区，—般应选择在县区域内的两三个有优势的城镇，在此基础上建立工业开发区，面向大、中城市开放，以市场为导向，动用税收、利率经济参数机制和分工协作机制，通过资产流动重新组合等方式使存量资产和新增生产能力集中于开发区，形成区域内经济增长极，再通过增长极内产业结构聚集效应所释放的能量向外扩散，最终实现城乡产业一体化，从而促进城乡经济、社会、文化的融合。

3．大力发展非公有制经济，为建立农村工业聚集区创造前提条件。实行政企分开，形成企业集团是突破乡（镇）集体企业“社区所有”的切入点。同时，要大力发展个体、私人经济，在公开、公平、公正的市场竞争条件下，鼓励各种所有制企业通过企业技术创新以及兼并、破产、收购、合并、参股和控股方式，实现多种方式的资产重组，形成混合所有制的优势企业集团。

（三）实施小城镇非均衡择优发展与中心城市协调发展的战略

小城镇的发展质量既取决于农村的集聚过程，也取决于中心城市的扩散过程。因此，小城镇的非均衡择优发展绝不能忽视已有中心城市的建设。中心城市与小城镇协调发展的关键是：一是要避免结构趋同与重复建设，应突出特色，合理分工，形成优化的城镇等级体系与职能体系；二是要注意建设中心城市与小城镇之间的联系通道，以充分发挥中心城市对小城镇的辐射带动作用以及小城镇对中心城市的支持作用。重点发展县城和部分基础条件奸、发展潜力大的建制镇，以及一批为中心城市服务的具有特定功能的微型城镇。而距中心城市较远的小城镇发展成为当地农产品集散中心和加工基地、农业技术推广和文化教育中心。

（四）实施多渠道、多途径筹集城镇基础设施建设资金战略

资金短缺是小城镇建设进展缓慢的重要原因。欠发达地区解决资金短缺的战略方向是要坚持多渠道、多方面筹集资金，逐步建立起集体和个人投资为主，国家、地方、集体、个人、企业（包括外资企业）共同投资的多元化投资体系。

1．要增加政府的投资，政府投资应该主要用于引导小城镇的发展方向，如城镇基础设施、重点小城镇建设等，从而诱导其他主体的投资。

2．通过制度创新，增加小城镇资金来源。一是改革土地管理和小城镇土地使用制度，逐步建立和健全土地征用费管理方法，将土地资本转化为产业资本。二是注重启动和利用民间资本，发展地方股份制性质的金融机构，为小城镇建设提供更多的资金来源。三是拍卖城镇存量资产和特许经营权、开发权筹资，鼓励民间投资参与设立股份制形式的城市投资公司，鼓励出让、转让市政公用设施经营权，盘活和优化存量资产，实现城建资金滚动使用和逐步增值。四是采取灵活的投资机制，如积极发展小城镇房地产业，推行小城镇基础设施有偿使用和有偿服务制度，扩大小城镇建设的资金来源。