西部欠发达地区农村城镇化的主要问题

第三节　西部欠发达地区农村城镇化发展的主要问题

我国自改革开放以来，由于工业化进程的加快和社会经济制度的变革，引发了区域性的城镇化现象，城镇与区域发展的关系更加密切。东部沿海地区城镇化水平出现快速增长的发展态势，中西部欠发达地区城镇化水平虽有提高，但仍在低水平上徘徊，这既是欠发达地区县域经济发展滞后的基本因素，也是欠发达地区发展县域经济的一个方向和突破口。

一、中国城镇化发展进程及对欠发达地区农村城镇化的影响

翻开我国城市建设的有关统计，可以看到这样一组数字：1978－2003年，我国城镇化率由17．92%提高到40．53%，每年提高近1个百分点，这意味着我国有1／3以上的人过上了城里人的生活。但从欠发达地区来看，如甘肃省近年来城镇化水平一直处在全国倒数第二、三位，比全国平均水平低13个百分点以上。

当代中国的农村城镇化已经走过了半个多世纪的历程。在此过程中，党和国家的政策直接影响着城镇化进程，对欠发达地区农村城镇化发展带来了明显影响。1949年新中国成立以来的我国城镇化政策，依政府在城镇化过程中的不同作用和表现，可以划分为三个不同的发展阶段，即控制城镇化阶段（1949－1978）、推动城镇化阶段（1979－1993）和引导城镇化阶段（1994年至今）。

（一）控制城镇发展阶段

1949年新中国成立初期开始实施的控制城镇化发展的政策主要包括以下几方面的内容：

1．通过调整建镇标准控制城镇数量。这是对农村城镇化的最为直接的控制。1955年，国务院规定常住人口在2000人以上，其中非农人口占50%强的居民区或人口在1000～2000人之间，其中非农人口在75%以上的居民区都为城镇。1963年，中共中央、国务院《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》提高了建镇标准，规定常住人口在3000人以上，其中非农人口占70%强的居民区或人口在2000～3000人之间，其中非农人口在85%以上的地区才算城镇。建镇标准的提高使城镇数量锐减。到1965年，镇的数量从5402个减至到2902个，减少了46．28%。建镇标准的调整是对“大跃进”导致国民经济比例失调的一种政策反应，使原来属于城镇的人口和地区被划入农村范围，使城镇人口的比例下降。

2．通过户籍、就业和保障等制度限制人员流动。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”1964年，国务院批转了公安部《关于户口迁移政策的规定》，对人口城镇化严加控制。这样，除了极少数招工、升学和解决两地分居、照顾生活等特殊情况外，农民进城和人口流动被严格控制。另外，就业和社会保障方面的制度化歧视也限制了农民向城市的流动。二元城乡格局形成了在福利、机会和风险诸方面泾渭分明的城市社会和乡村社会。

3．特殊的积累机制使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力。在这一时期，政府通过对农产品统购统销和工农业产品价格剪刀差来形成一块超额利润并将其转化为工业化的资金来源。据有关专家计算，1952－1978年，由于工农产品的不等价交换和税收，农业流入工业的资金为4852亿元，扣除财政返还农业部分，农业净流出资金3120亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73．2%。农业剩余的大量外流使农村失去了自我发展的经济支撑和能力，在人多地少、生产率低的情况下，农村长期在维持生存的边缘徘徊。

对农村城镇化的控制政策，直接导致了中国农村的城镇化在相当长的一段时间内发展缓慢，尤其是欠发达地区农村城镇化基本处于停滞状态。

（二）推动城镇化发展阶段

20世纪70年代末，推进农村改革已是大势所趋。在改革中，政府出台了一系列相关推动城镇化发展的政策。

中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出：“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”“我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。”1980年的全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。在这一方针的指导下，政府出台了消除农村城镇化障碍的各种政策措施，主要有：

1．重新确立镇的法律地位，放宽建镇标准。1983年1月2日，中共中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》决定改革人民公社体制。1983年10月12日，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定建立乡（镇）政府作为基层政权组织，突出了镇的城市特质。到1984年10月9日前，全国有建制镇5698个，在1983年2730个的基础上增加了108．72%。1984年11月22日，国务院发布批转民政部《关于调整建镇标准的报告》的通知，并强调：“为了适应城乡经济发展的需要，适当放宽建镇标准，实行镇管村体制，对于加速小城镇的建设和发展，逐步缩小城乡差别，进行物质文明和精神文明建设，具有重要意义”。该报告对1955年和1963年中共中央和国务院设镇的规定作了调整，放宽了建镇标准，规定：“凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制；总人口在二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足二千，如确有必要，也可设置镇的建制；凡具备建镇条件的乡，撤乡建镇后，实行镇管村的体制。暂时不具备设镇条件的集镇，应在乡人民政府中配备专人加以管理。”

2．部分地消除了城镇化的制度障碍。这主要表现在户籍管理制度的松动和就业及社会保障制度的灵活变通。1984年1月1日，《中共中央关于1984年农村工作的通知》提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1984年10月13日，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便，建房用地，要按照国家有关规定和集镇建设规划办理。工商行政管理部门要做好工商登记、发证和管理工作。各有关部门都要给以热情支持、积极引导，加强管理，促进集镇的健康发展。”

上述政策对欠发达地区农村城镇化发展发生了重要的推动作用。但是，在这一阶段政府还主要着眼于确定城镇化的大方针。从1985年中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年规划的建议中提出：“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和城镇”，到1990年中共中央关于制定国民经济和社会发展第八个五年规划的建议中提出：“进一步调整与优化农村产业结构，推进小城镇建设进程”，再到1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇”，都没有明确城镇化的具体政策。尽管在政府的推动下，长期被压抑的广大农民和农村的活力和创造力迸发出来，农村经济以前所未有之势快速发展。在这种情况下，如果没有具体、得力的监管措施，小城镇发展势必出现一哄而上的无序局面。事实上，各地也出现了盲目增加小城镇数量和扩大小城镇规模、轻规划重形式、乱占土地和污染环境等粗放式发展。人们把农村出现的乡镇企业分散化、小城镇建设的粗放无序化和离农人口“两栖化”这三种现象以及由此引出的问题，称之为比“城市病”更严重的“农村病”。小城镇的健康发展，需要政府确定更明确而具体的政策加以积极引导。

（三）科学引导城镇化发展阶段

在1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显得尤为重要。1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，是政府引导城镇化的开端。在该《意见》中，提出了“统一思想，提高认识，把小城镇建设作为一件大事来抓”，“全面规划，依法管理，促进小城镇建设的健康发展”，“深化改革，理顺体制，努力提高小城镇建设服务水平”，“以科技为先导，提高小城镇建设的科技水平”，“加强领导，抓好试点，推动小城镇建设整体水平的提高”等意见，以规范和引导小城镇发展。1995年4月，根据国务院原则同意的《关于加强小城镇建设的若干意见》的要求，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、国家科委、中央机构编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局、国家统计局等联合发布《中国小城镇综合改革试点指导意见》决定依靠地方政府和各有关部门，选择一批小城镇进行综合改革试点。该指导意见的原则之一就是“积极引导，稳步发展，注重实效”，试图通过试点和典型引路，引导小城镇健康发展。1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在中共十五届四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系到我国经济和社会发展的重大战略问题。”将小城镇建设提高到了“大战略”的高度。

2000年6月13日，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出当前小城镇建设中“存在一些不容忽视的问题：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求。”还提出小城镇建设要“遵循以下原则：一是尊重规律，循序渐进；二是因地制宜，科学规划；三是深化改革，创新机制；四是统筹兼顾，协调发展。”该《意见》还提出了发展小城镇的政策和策略，即发展小城镇要统一规划，合理布局；要积极培育小城镇的经济基础；要充分运用市场机制搞好小城镇建设；要妥善解决小城镇建设用地；要改革小城镇户籍管理制度。该《意见》被认为是“第一份由最高当局发布的、站在大战略高度的纲领性文件。”应该说，该《意见》也是新时期政府引导小城镇发展的标志性文件。随后，中共“十六大”和十六届五中全会提出的全面建设小康社会和建设社会主义新农村时，都强调推动农村城镇化的重要作用。

上述一系列文件的出台，表明我国政府发展推进城镇化的政策与前相比，发生了根本性的转变：

1．小城镇战略地位的转变。即由推动农村和农业发展的“大问题”转变为“关系到我国经济和社会发展的重大战略问题”。在推动城镇化阶段，政府更多的是将建设小城镇作为推动农村和农业发展的重要手段，还没有认识到农村城镇化对国民经济发展全局的重大意义。如从发展乡镇企业“离土不离乡，进厂不进城”模式中就可见一斑。在建立统一国内市场和扩大内需以刺激国民经济健康发展条件下，仍然沿袭城乡分离的二元格局的发展道路是行不通的了。农村城镇化已不仅仅是农村发展的问题，而是关系到国民经济和社会发展的大战略，小城镇和城镇化的战略地位已经发生转变。(www.xing528.com)

2．小城镇发展机制的转变。即由政府控制和主导的机制转向政府引导的市场机制为主。无论是控制城镇化阶段还是推动城镇化阶段，政府在城镇化建设中均居主导地位，主要依靠强有力的计划和行政命令控制或放松小城镇数量和规模、人口迁移、商品流通以及生产要素的流动。在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中显示出了不同的发展小城镇机制，该《意见》明确指出：“小城镇建设和管理要按照社会主义市场经济的要求，改革创新，走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子。”政府不再通过直接的行政干预小城镇的发展，而是让市场在商品流通、生产要素及人员流动等方面发挥主导作用。

3．小城镇发展方式的转变。即由粗放的发展方式向集约的发展方式转变。在推动小城镇发展阶段，一些地方政府过于追求数量和形式，致使小城镇发展缺乏科学规划、布局不合理、配套设施不齐全、盲目攀比和扩张、乱占土地和污染环境等问题。《关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确指出：“发展小城镇既要积极，又要稳妥，力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。”可见，政府发展小城镇的方式由改革之初的重数量、规模和形式的粗放式发展转变为重质量、功能和讲究科学规划的集约式发展。

4．小城镇发展制度环境的转变。即对某些制度不是灵活变通或修补，而是大幅放宽限制。以户籍管理制度为例，1984年容许农村人口自带口粮进城是对原有户籍制度的一种灵活变通，但没有从根本上改变原有的户籍制度。《关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确指出：“从今年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策。”这一制度和其他相关制度一起，势必为小城镇发展营造一个更宽松的环境。

当代中国农村的城镇化进程是在政府政策的控制、推动、引导之下展开的。在1949年新中国成立初期到改革开放前这一特殊的历史阶段，政府采取了控制城镇化的政策，使城镇化服从于城市工业化，从而导致了长期以来中国农村城镇化进程的滞后。改革开放后，政府通过放松管制，如放宽建镇标准、就业限制和落户限制等，推动了中国农村城镇化的快速发展。但粗放的城镇化方式使中国的小城镇建设更多地表现为数量和规模的扩张，其后继发展能力和对农村的带动效应也大打折扣。为此，从20世纪90年代中期开始，政府制定了相关的引导小城镇健康发展的政策，让农村城镇化扮演更重要的有积极意义的战略角色，使新时期的农村城镇化在市场机制的引导下走集约发展之路。中共十六大报告中提出了“加快城镇化进程”的要求，这必将使中国农村的城镇化面临新的发展契机，进入一个新的历史时期。

二、欠发达地区农村城镇化进程中的主要问题

欠发达地区农村城镇化进程中既存在着发展速度慢、水平低、急需快速发展的迫切问题，也同时存在着巨大的制度约束，这才是欠发达地区农村城镇化进程缓慢的根本问题。

（一）与发达地区城镇化差距显著拉大问题

经济发展带动了城镇化发展，经济发展差距也形成了城镇化水平的差距。尤其是近十多年来，发达地区与欠发达地区城镇化水平差距呈显著扩大趋势。1990年，东、西部城市化水平差距只有11．27个百分点，到2000年已经扩大到相差17．26个百分点。期间，全国城市化水平年均增长近1个百分点，上海、福建和江苏城市化水平年均增长都超过了2个百分点，甘肃年均增长仅只有0．2个百分点。这种差距不仅表现在大中城市数量少、规模小、水平低，城市发展一直滞后于工业化，还表现在小城镇发展动力不足，问题突出。

1．小城镇规模小，小城镇集聚能力和辐射能力不能充分发挥。西部欠发达地区农村小城镇普遍存在规模小、标准低、人口少的问题。如四川规定每个小城镇占地面积300亩，新疆规定每个小城镇占地面积为2．02平方公里，这里面主要强调居民住宅地，没有重视市镇政占地面积。小城镇的人口数量一般都低于全国平均水平，西部地区小城镇人口平均为4000人左右，而全国则为5000人以上。西部小城镇中非农业人口所占比重小，城镇基础设施很差，有相当一部分农村小城镇没有水厂，1／3农村小城镇没有供水系统和排水系统，环卫设施不健全，生态环境质量差，交通、邮电通讯、供水、供电、排污、文化娱乐等都很落后，限制了小城镇充分发挥集聚能力和辐射能力等功能。

2．小城镇聚集效应低，吸纳农村劳动力的能力弱。一般说来，小城镇建设要具备两个基本条件，一是要有一定的二、三产业经济的发展和支持，二是要有一定的人口规模。西部地区的农村小城镇由于规模小、人口少、基础设施不配套，对二、三产业引力不大，影响了城镇工业和商业服务业的发展，不少城镇形成了有集无市的空壳局面。正是由于这些小城镇缺乏工商业生产经营的基本条件，资本不足，导致小城镇建设一直处于低水平恶性循环状态，投资环境得不到改善，没有形成具有优势的主导产业，也就无从谈起吸纳和消化更多的农村劳动力。据有关部门统计，目前我国1．1亿富余劳力中有约9000万人实际已在城镇生活。农民进城务工，60%流向东部城镇，30%流向中部城镇，10%流向西部城镇。

3．空间结构不合理，发展不平衡。城镇空间结构包括两个方面，一是指小城镇内部的空间地域结构，即小城镇内部的职能分区的地面位置和分布特征的组合；二是指对区域体系而言的小城镇空间分布结构，即空间位置状态及其结合形式。就前者而言，西部地区相当一部分小城镇在建设上对其内部功能区分的优化组合和空间分布结构的合理布局没有足够重视，有的小城镇发展基本上是放任自流。就后者而言，西部小城镇一般都是建在自然环境和经济条件比较好的交通沿线和河谷地带，如甘肃的陇海、兰青、兰新等铁路沿线，青海的湟水流域，新疆的北疆和吉昌等，这些地区小城镇数量多，密度大，而自然环境差距的陕西的陕北，甘肃的甘南和陇南，青海的海南、海西，新疆的南疆等地区小城镇很少，从而出现了省（区）内部经济发展不平衡和差距的扩大。

（二）农村城镇化过程仍存在着巨大的制度约束

欠发达地区在城镇化开始加速、人口流动不断增加的背景下，仍然存在着经济发展缓慢，城镇化建设缺乏基本支撑等一系列问题，但在这些问题中，不完全的农村人口迁移、不完善的社会保障体制以及不合理的农地征用制度三个问题特别突出，这是欠发达地区加快农村城镇化进程中的制度问题。不解决这三个问题，欠发达地区的农村城镇化进程必然受阻，即使硬性发展，也必然出现虚幻的、泡沫的城镇化现象。

1．户籍制度改革不彻底仍然是影响欠发达地区农村人口迁移的最大制度问题。改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是到目前，户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破，不仅体现在主要大中城市的户籍制度没有真正放开，而且体现在跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，这对欠发达地区农民来说，几乎无可能实现劳动力和户籍同时转移。同时，即使取得中小城镇户籍所带来的潜在好处也非常有限，相反，获得户口必须要放弃农村的土地和计划生育政策城乡差异所导致二胎指标，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。有学者认为，虽然户口的作用不可否认，但其效果也没有人们想象的那么有力。进一步放开户籍的限制不大可能会导致大量的农村人口涌入城镇。

就城镇化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，“离土不离乡”的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然严重制约劳动力的自由流动和人口的迁徙，使得人口在不同区域之间，城镇和乡村之间的再配置无法充分有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡村向城镇的流动在很大程度上成为“不完全迁移”，大多表现为单身、短期流动。一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区的人口迁移仍然受到户籍制度的制约。这一点非常重要，因为欠发达地区有大量的农业、甚至是非农业人口涌向较发达地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。

2．农村社会保障制度缺失，使得农民无法切断与农村土地的关系。在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城镇的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。由于国有企业下岗和城镇贫困问题的增加，欠发达地区各级政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，农村人口，特别是由农村向城镇迁移的流动人口的社会保障问题难以提上议事日程，使得农民无法切断与农村土地的关系。一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。可见，欠发达地区城镇化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全”，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工、经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不期望回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地。

3．农村土地征用制度，极大地损害了农民利益，加剧了农村城镇化中的矛盾和冲突。20世纪90年代中后期以来，随着城镇化过程的加速和城镇土地市场化进程的进展，土地农转非的进程加快，加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大，地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减，特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城镇建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，在相当程度上导致失地农民失业、农村社会不稳定现象加剧。其症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，农村土地流转困难，农村城镇化进程中矛盾和冲突问题严重。

另外，农村耕地日益减少，农民赖之生存和发展的基础动摇，农民利益受到侵害。根据国土资源部的专项统计，从1999－2003年，全国新增城镇和工矿区用地1404万亩，其中占用农耕地790万亩，约占总用地的56%。

表8－1　1999－2003年新增城镇和独立工矿区用地状况

资料来源：2004年中国城镇发展报告。