县域经济研究：财政支持政策分析与建议

第三节　财政支持县域经济发展的政策分析与建议

抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县、乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。

一、调整基层财政承担的公共支出

实行城乡一体的农村税费体制改革后，农村财力大幅度下降，再加上政府的管制性支出，使县、乡两级财政陷入困境，将直接影响农村公共产品的供给，因此，对各级政府的财权和事权调整势在必行。同时，上级政府尤其是中央政府和省级政府要合理运用政府管制支出政策。

（一）调整县、乡公共财政的支出范围

公共财政是国家（或政府）为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，它是与市场相适应的一种财政模式或类型。是由市场在资源的配置中起基础性作用的财政。县、乡政府事权支出范围由市场直接决定的，所以县、乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县、乡公共财政的支出范围：

1．理顺县、乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会性公益事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。

2．理顺县、乡政府与企业之间的关系，改变对企业的扶持方式。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设，创造良好的投资环境，制定科学合理的财政税收政策为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境。

（二）合理界定各级政府间的事权支出责任

1．根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任。提供公共物品的政府层级应该与该公共物品的性质相吻合，即全国性的公共物品应该由中央政府提供，地区性的公共物品应该由地方政府提供。根据这一理论，逐步改变县、乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状，例如农村九年制义务教育不单纯是地方性的公共产品，具有强烈地效益外溢性，应该主要由中央政府和省级政府来承担。

2．明确县、乡两级政府的事权和支出范围。从维护基层政权稳定这一大前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡（镇）政府。此外，对某些与国计民生关系较密切的具有县域性影响的事权如计划生育、义务教育、卫生、基础科学、文化、抚恤救济等主要应划归县级政府，乡（镇）政府主要负协办责任。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，其中跨乡（镇）项目事权主要划归县（市）管理，乡（镇）范围内项目事权主要划归乡（镇）管理。

（三）合理制定各种支出政策

由于我国县、乡财政以薄弱的农村经济为基础，财政收入和支出存在着突出的矛盾，特别是20世纪90年代中后期实施的工资刚性支出、各种法定支出、专项配套支出和社会保障兜底支出等政府管制支出都以较高的幅度增长，更进一步加剧了县、乡财政的收支矛盾，在有的县、乡不得不靠举债来弥补各种管制支出。因此，政府管制必须审慎运行。

1．审慎出台一些有法定比例支出的法规，取消不合理的政府管制性支出。随着我国经济的快速发展，为了保障社会各项事业的发展，中央政府出台了一些有关于科教文卫公检法等法规，要求法定支出在各级政府财政收入中占有一定比例，并且随着政府级次的下降而上升，与政府财力分布成反方向变化。但据世界银行的实证性研究表明，很多公共支出的工作质量与支出规模的增长不存在显性相关，并且很容易造成部门的工作依赖性。因此要对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担。

2．上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。政策性增人、增资等由上级政府出台的管制性支出增长过快，增加了地方财政支出规模。例如大中专学生分配、复转军人安置、民办教师等政策性增人所导致的支出主要由地方政府负担，造成地方在收益和支出成本上不匹配，因此上级政府有必要为其出台的政策根据各地的实际情况，通过转移支付的形式，提供必要的财力保障。例如我国在1999年出台的增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，增资支出原则上要求按照隶属关系由各级财政承担，但中央承诺通过转移支付的办法，对财政困难的老工业基地和中西部地区进行补偿，这是对分担管制支出成本的一种有益尝试。

二、合理的划分各级政府的收入范围

按照“分税制”的要求，地方各级政府都应该有自己相对稳定的税源，尤其是对于目前解决我国县、乡财政困难有着重要的意义。因此为了保证稳定的地方财政收入，要在明确各级政府事权和支出范围的前提下，按照财权和事权相统一的原则，结合各税种的特点进行科学合理的划分税种和收入范围。

（一）按照规范标准，调整中央和地方税种划分

建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。

（二）调整财力分配依据

打破旧体制下按企业经济成分、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，主要以分税种作为财力分配的主要依据。

（三）结合税种的特点、当前的收入数量以及潜在的增长能力，确定地方各级政府的主体税种

从近几年地方政府税收构成的比例看，营业税、增值税和企业所得税为主体税种，但由于政府级次太多，税种的划分仍很困难，有必要将财产税、城市维护建设税以及其他税收完善后作为主体税种。营业税适合充当省市级财政的主体税种，财产税和城市维护建设税适合充当县、乡级财政的主体税种。

三、加大对县、乡的转移支付力度

（一）完善转移支付办法，增大一般性转移支付资金的力度

我国以公共服务能力的均等化为目标的一般性转移支付从1995年起实施，参照标准收入和支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85．45亿元，而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元，相差54倍。因此有必要对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范围内。同时也要完善过渡期转移支付办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准，增加转移支付的透明度、科学性和公正性。

（二）建立规范的专项拨款制度

合理调整现行的中央专项拨款，引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入，尤其是生态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入，从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正，防止其过快增长和过多过滥，要改革现行专项补助办法，对项目的科学性、可行性和效益性进行充分论证的基础上分配项目资金，并根据各地区的实际情况降低欠发达地区的配套资金比例。

（三）完善省对县政府的转移支付制度

为了确保省级财政充分发挥宏观调控功能，并实施“省管县”的财政管理体制改革，必须加强省级可用财力占全省可用财力的比重，增加省以下转移支付资金。要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限，根据转移支付资金总量和调控目标按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额，充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小辖区内地区间财力差距，从而确保全国地区间差距的缩小。

四、改革和完善现行县、乡财政体制

（一）改革县、乡财政预算体制

1．合理核定收入基数。县、乡财政收入基数的确定成为县、乡财政矛盾产生的焦点，只有确定科学合理的收入基数，才能避免县、乡财政苦乐不均和财力差距拉大。

一是建立县、乡税源台账，把握县、乡工商税收、农业税收等税源的分布、数量和增长趋势，随时登记，密切观察，建立一套翔实可靠的信息资料，把握税收变动的规律性，以便确定科学的收入基数。

二是科学下达税收基数。市对县、县对乡下达税收任务，既要避免给下级财政留存财力过多，又要避免迫使下级财政寅吃卯粮。要依据县、乡税源台账，将收入具有稳定性税种作为固定收入；针对企业所得税、个人所得税等弹性较大的税种，确定科学的弹性系数，归并和计算固定收入。

三是结合本地实际，区分经济发展状况，对富裕的县、乡，上级财政要实施“三年一定、超收全留、短收自负”，鼓励富裕县、乡积极完成财政收入任务，推动地方经济持续发展；对经济欠发达的县、乡要实施“统收统支、收支两条线”，不再下达硬性任务，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止地区财力差距扩大。

2．严格控制支出基数。由于全国县（市、区）财政多数为吃饭财政和困难财政，所以要加强财政支出管理，科学核定支出基数。

一是改革预算编制。推行零基预算，改变“基数加增长”式的预算编制，取消历年沿袭的支出基数，以零为基点，对支出项目进行分析和评估。减少专项支出范围，将人员支出、公用支出、建设及事业发展经费三大支出确定为经常性支出范围，规范经常性支出。严格遵循“建设”支出和“吃饭”支出相分离的原则，二者使用方向要有严格的界限，严禁相互挪用。改变先吃饭后建设的传统做法，推行吃饭与建设并重。根据《预算法》要求，推行部门预算。严格确定一般预算和基金预算范围，强化预算管理，避免和禁止预算编制的随意性，减少经常性追加支出，使部门预算科学化、制度化和规范化。(www.xing528.com)

二是严控人员支出基数。建立人员底账，对在职人员进行登记。区分财政供养和非供养人员，规范财政供养人员管理，对教育、行政、农、林、水、气等行政事业机构认真核定编制，核实人员身份，尤其加强对公办教师和民办教师的管理，财政按编制供给。对超编人员、无编人员和无证民办教师，经费列支由预算内改为预算外，并逐步取消。对非财政供养人员实施企业化管理，尽早与财政脱钩，以减轻财政压力。

三是加强公用经费支出管理。在零基预算和部门预算的基础上，推行“定额包干，超支不补，结余留用”式公用经费管理，确定公用经费支出标准，严格控制公用经费支出不断膨胀，其他经费向公用经费转嫁。四是坚持“收支平衡、略有节余”原则。严格控制财政赤字和财政举债行为，按照支出预算规定，预留一定数量的预算周转金，以应对自然灾害和政策性增支。

（二）完善县、乡分税机制

设计县、乡分税制，应保证县、乡政府都有各自的“当家”税种，提供稳定的收入来源，巩固县、乡财政体制基础；保证税种征管效率提高，结合地方实际，降低征管成本；发挥税收功能和经济效应，合理配置社会资源，调控地方经济；坚持受益原则，根据收益对象范围和收益程度高低，将税种划分为不同财政级次。

1．在县、乡政府间试行“分率分税”的分税体制。为加强县级财政宏观调控能力、进一步稳定乡（镇）财政基础，县、乡财政分率分税体制具体可这样确定：将营业税、企业所得税、个人所得税等与上级财政共享或单独享有的地方较大税种，其与上级财政分成部分或全部独享部分划归县级财政；将车船税、资源税、房产税等规模适中、税基稳定、地域特色较浓的税种与上级财政分成部分或全部独享部分，由县级财政和乡（镇）财政共享分成。具体分配比例根据各县（市）贫富两种情况测算确定，县、乡财政共享税比例可以这样确定，即对于富裕的县、乡而言，县、乡共享税收入的60%集中在县级财政，40%分配给乡（镇），对于贫困的县、乡而言，县、乡共享税收入的50%集中在县级财政，50%分配给乡（镇）；将契税、耕地占用税、印花税等规模较小、税基较不稳定、乡（镇）地域特色较浓的税种，全部划归乡（镇）财政。从而形成一个县级财政对县域经济具有较大调控能力、乡（镇）财政基础较为稳固、县、乡财政关系比较规范的财政体制。

2．改变税收返还办法。现行“两税”（增值税和消费税）返还，按照增量的1∶0．3弹性系数进行分税，使得地方财政分享比例越来越低，有增长无发展。改革分税制税收返还办法，推行“环比增长”法，即实行“两税”增量“三七开”式的税收返还。即当年地方（县、乡）得到的税收返还数，在去年税收返还数的基础上，加上今年“两税”增量的30%，其余的70%归中央。这种做法的好处：弥补转移支付制度的缺陷，该种税收返还可以到达转移支付不能到达的县、乡；操作简便，简化财政年终结算手续，提高工作效率；清除了县、乡财政增收的负面缺陷，提高了地方增收积极性。

（三）完善现行县、乡财政管理体制

1．加强预算外资金管理。随着乡（镇）分税制管理体制和农村税费改革深入，乡（镇）预算外资金不断减少，改革乡（镇）预算内和预算外两套账分设，合并预算内和预算外两套账。根据《财政总预算会计制度》，结合“统一报表”的要求，将原来执行的乡（镇）自筹资金核算的有关会计科目与预算内有关会计科目合并，保留原预算外收入和预算外支出和预算外结余三个一级科目。综合财政预算，缓解预算支出压力，把预算单位所有资金纳入预算管理，统筹使用，统一安排，提高预算外资金使用效率，“以外保内、综合平衡”。

2．明确处理“吃饭”和“建设”的关系。充分发挥财政贴息、补贴和杠杆作用，培植地方财源。财源建设和发展水平分不开，只有提高财政管理水平，加强调控经济和鼓励经济发展，财政才有可靠的财源保障。欠发达地区财政多为吃饭财政。财政只有大力发挥“建设”职能，合理配比支出结构，才能摆脱困难的恶性循环。大力压缩招待费、会议费、电话费、燃油费和修理费，清理各项巧立名目的奖金、补贴，增加财政发展经济支出。

3．建立以定额定员管理为主的预算分配机制

一是建立科学支出标准体系。预算支出定额要体现部门、行业特点，解决支出管理中挤占挪用、转嫁支出负担和套取财政资金的问题，对预算单位实际开支水平进行定性定量分析，建立部门分类准确、档次相当、支出水平趋同、收支项目详尽和定额量化的科学支出标准体系。

二是坚持量力而行的原则。部门职能不同，支出需求不同。结合政策性因素、管理因素，核定人员支出、日常公用支出、个人和家庭补助支出，均衡配置财力。

4．综合推行收支两条线、国库集中收付制度、政府采购和财政绩效评价制度。细化部门预算，严格实施收支两条线。取消预算外资金收支挂钩，改变预算内外两张皮，完善公开收费政策审批权限、公开收费政策具体内容、公开收费征缴程序的收费政策公开办事机制。严格票据管理，加强部门协调配合。将收支两条线、政府采购与国库集中支付相结合，强化财政支出绩效评价，对财政支出规模、结构、质量、方向和效益，进行定量和定型的分析，减少和规避支出浪费，提高财政资金使用的透明度，适度向公共财政方向调整。以财政项目资金为契机，整合县、乡财政支农资金，大力发展产业化项目，培植县、乡经济增长点。

（四）审慎解决县、乡债务，化解县、乡财政风险

农村税费改革后，理顺了农民与县、乡政府的分配关系，但随着县、乡基层政府的财政减收，各种矛盾充分的暴露出来，尤其是县、乡两级债务更是惊人。为了保证农村税费改革的顺利进行，要把解决县、乡债务，化解县、乡财政风险作为县、乡两级政府工作的重中之重。根据金部长在内蒙古召开的中西部地区部门厅（局）长座谈会上解决县、乡财政困难的指示精神，各省、直辖市、自治区政府要尽快行动起来，组织各级政府本着“有所为与有所不为”的原则，利用一切可利用的手段，逐步消减债务。一要分类处理陈债；二要严控发生新债；三要按照有关文件精神，限期清除债务，落实偿债责任人，制定偿还目标；四要制定还债措施，积极组织落实。

五、推进相关的配套改革，保证县、乡财政体制改革顺利进行

（一）大力发展县域经济，做大县、乡财政收入蛋糕

坚持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、加快国有企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体措施包括以下几个方面：

1．找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展。大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。

一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。

二是要大力发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。

三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

2．巩固支柱财源，培育新财源。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展的规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。

一是要抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势，集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。

二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。

三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。

四是要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县、乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。

五是要积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。

（二）加快行政事业单位机构改革，大量压缩财政供养人员

我国行政事业单位经历了数次机构改革，在经济发达的沿海地区人员分流稳步实施，但在经济不发达的地区行政事业单位人员分流力度并不大，尤其是随着农村税费改革的推进，县、乡两级财政供养人员膨胀矛盾突出的显现出来。县、乡两级机构撤并仍然“换汤不换药”，只是机构的名称减少了，上班的人员减少了，但人员没有分流，财政支出并没有减少。县、乡机构庞大是造成县、乡财政支出过多，政府职能错位，人浮于事，资源利用率低下的重要原因。因此，根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于市县、乡人员编制精简的意见》的规定，全面深化县、乡机构改革，转变政府职能、精简机构、大力精简人员，减轻财政负担。

1．县、乡财政职能应按照“小政府、大社会”的原则，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。

2．对乡（镇）一级管理层级要结合小城镇建设进行调整，合理布局，对那些人口少、经济基础薄弱、支出规模小的乡（镇）予以进一步撤并。

3．进一步理顺县、乡关系，县级直属部门派驻乡（镇）的机构，凡能下放给乡（镇）的，要坚决下放，同时加强基层政权建设和基础工作，完善乡（镇）政府功能。

（三）改革农村基础教育体制，调整农村基础教育布局

农村税费改革以来，进一步理顺了农民和乡（镇）政府的分配关系，乡（镇）政府财政减收，农村公共产品供给成为无米之炊，尤其是农村基础教育经费投入严重不足，教师欠发工资、学生在危房中上课、由于取暖问题而缩短学生授课时间等现象屡见不鲜。因此，应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的改革。2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议所做的政府工作报告中，提出义务教育阶段孩子无需交纳学杂费等举措实施的清晰的解决时间点。到2007年，中国农村处于义务教育阶段的孩子上学不用交纳学杂费，这一政策将惠及超过1．6亿的农村中小学生。政府工作报告中指出，从今年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，今年在西部地区实施，明年扩大到中部和东部地区。

进一步做好学校布局的合理调整，抓紧进行各县（市、区）农村中小学校教职工编制核定工作。要依法全面实施教师资格准入制度，严格新聘教师录用条件，分流安置不合格教师，妥善做好农村中小学教职工定岗、定员和超编教职工分流工作。调整和优化教育支出结构，切实贯彻中央关于新增教育投入主要用于农村的要求，确保农村中小学教职工工资按国家规定标准及时足额发放，确保学校公用经费的正常需要，确保危房改造资金的必要投入。进一步规范农村义务教育收费管理，全面推行“一费制”收费办法。加强农村教育经费、财产管理，提高资金使用效益。