西部欠发达地区县域财政运行状况分析

第二节　西部欠发达地区县域财政运行的现状分析

1994年分税制改革以来，国家适当集中财力，为实施宏观调控提供了有力保障，中央与省的财政体制日渐完善。随着农村税费改革进程的加快，县、乡财政进一步减收，千差万别的省以下财政体制问题不断显现。如何完善省以下财政体制改革，缓解县、乡财政收支困难，已成为各方普遍关注的重大课题。县、乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县、乡财政也不断发展壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会的发展，对国家财政的总体建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县、乡财政运行的很多困难和问题全面的表现出来，目前已经成为我国经济和财政领域面临的一个突出问题。

一、西部欠发达地区与东部地区间县、乡财政差距扩大

截至2004年12月31日，全国县级行政区划有2861个（香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外），县域地方财政收入规模东部十省平均2．51亿元，东北三省1．08亿元，中部六省1．03亿元，西部十二省、区0．6亿元；县域地区生产总值占全国县域地区生产总值比例东部十省49．4%，东北7．4%，中部六省30．9%，西部十二省区30．5%；2003年全国财政收入亿元县643个，其中东、中、西部地区分别为303个、198个、142个，占全国财政收入亿元县的比重分别为47．1%、30．8%、22．1%；全国共有赤字县706个，其中东、中、西部地区分别为97个、156个、453个，占赤字县总量的比重分别为13．7%、22．1%、64．2%；全国共有914个财政补贴县，其中东、中、西部地区分别为185个、136个、593个，占补贴县总量的比重分别为20．2%、14．9%、64．9%。

从以上对东、中、西部地区县、乡数据进行比较分析中可以得出：一是西部地区地域面积广阔，县（市、区）的拥有量最多，财政收入上亿元县（市）的数量最少，相反东部地区县（市、区）的数量最少，财政收入上亿元县最多。二是东部地区县、乡经济发达，县、乡财政实力较强，财政赤字旗（县）所占的比重较低，而西部地区县、乡经济落后，县、乡财力不足，财政赤字旗（县）所占的比重最高。三是东、中、西部地区经济结构不同，财政收入结构也有很大的不同，东部地区二、三产业发达，县、乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主；中部地区县、乡财政收入以增值税和营业税为主；而西部地区经济发展水平落后，除了增值税和营业税外，农牧业税仍然是财政收入的主体税种之一。四是东、中、西部地区县（市）之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为西部地区县、乡财政的主要工作任务。

二、欠发达地区县、乡财政困难日益突出

（一）取消农业税使欠发达地区县、乡财政收入“雪上加霜”

2005年12月29日，全国人大常委会第十九次会议通过了关于自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这一重大决策，极大调动了农民的生产积极性，使农民直接受益。以甘肃省为例，2005年全省全面取消农牧业税，终结了传统农业社会遗留的赋税制度，在农业生产环节实现了“零税赋”。据统计，与改革前的“九五”期间相比，全省农民减负总额达到13．2亿元，人均65元。

从收入划分看，农业税一般是县、乡的财政收入，对国家财政收入的影响极其有限。从经济和财政增长效应看，废止农业税后，由于农民收入增加，边际消费倾向提高，他们会购买更多的物品，从而使整个社会的物品销售量增加，销售量的增加会促进投资以更快的速度增加，最后形成国民收入增加，财政收入增加的良好态势。因此从长远来看，取消农业税有利于国民经济更快更健康的发展。

对地方财政收入的影响，由于地区经济发展的不平衡，各地农业税对本地经济的贡献率也不相同，农业税在地方税收收入中的份额由东向西逐渐增大，在一些农业为主的区（县），农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的经济欠发达地区甚至可以达到70%～80%，农业税成为县、乡财政的主要收入来源。是县、乡政府运转的重要财力保障。因此取消农业税，对于在农村税费改革后就已存在较大收支缺口的中西部地区，特别是粮食主产区和经济欠发达地区的县、乡财政收入无疑是“雪上加霜”。

免征农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体财力中，上级补助收入占的比重不断上升，已从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”（张晓山）。据调研西北某贫困县，2002年当年可用财力为13850万元，其中省补助收入11427万元，占可用财力的82．5%；2003年当年可用财力14968万元，其中省补助收入12559万元，占可用财力的83．9%；2004年当年可用财力17449万元，省补助收入15734万元，占可用财力的90．2%；2005年预计当年可用财力10983万元，省补助收入10529万元，比重高达95．9%。该县34．93万人，财政供养人口8681人，占全县人口的2．49%。县级财政的所有收入远远不够发全县干部的工资，只能发2～3个月的工资。

（二）财源结构单一，收支矛盾突出

以甘肃省为例，由于经济基础薄弱，工业化进程缓慢，使得甘肃省县级财政收入近些年来过分地依赖于农业税收入和非税收入。有些以农业为主的县农税收入占财政收入的比重高达80%。随着农业特产税和农业税的取消等一系列农民减负政策的实施，县级财政的状况将更加困难。从财政负担上看，县级财政供养人口占总人口的比重约为38∶1。由于财政收入较少，财政供养人口较多，县级财政对上级财政的依赖性强，自给能力严重不足，70%以上的县长期依靠财政补贴过日子，收不抵支的问题非常突出。从支出结构上看，90%以上的部分被用于工资和人员经费，事业发展资金严重不足，基本建设性支出的份额极为有限。保工资、保运转成为县级财政的一大难题。随着基础教育支出，社会保障支出，粮食风险资金等支出项目的不断加大，专项资金配套不断增加，使得县级财政的缺口不断加大。

乡（镇）及村级组织正常运转更加困难。农业税全免后，财政收入渠道变窄，刚性支出又必须确保，乡（镇）财政收支矛盾加剧，乡（镇）及村级组织正常运转相对困难。村级经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但也非常有限，减少农业税及附加后，转移支付不增加，则村级收支矛盾更显突出。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等基础设施和公益事业也将因没有经费投入而陷入停滞状态。

（三）县、乡债务沉重

当前，县、乡财政负债率不断扩大，负债面较广、负债额度较大，达到历史最高水平。2003年3月9日的《财经时报》就报道，村级财政债务已平均达到了50万元左右；2004年第40期《瞭望东方周刊》更是指出，据专家估计，中国仅乡（镇）一级债务就以每年200亿元的速度递增。负债乡（镇）有近乎一多半入不敷出，有的乡（镇）甚至成了名副其实的“空壳”财政，即使在经济发达的沿海地区，也普遍存在这种空壳财政。体制内的财力不足以安排教育费支出。乡（镇）财政困难直接累及县财政，一些县级财政的行政事业管理缺乏资金保证。县、乡财政负债问题严重，基层财政风险不断累积。县级负债日益加重。出现财政赤字的县、乡的数量和赤字金额呈进一步发展的趋势。1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2002年，2070个县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县占全部县域的比重达73%，即2／3以上的县入不敷出，赤字总量占这些地方财政总量的77%。一些县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

农村债务化解难。据甘肃省统计局提供资料显示，2004年陇西县、乡级负债1400多万元，平均每个乡（镇）负债82．4万元，乡、村都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，由于有农业税及附加，乡、村两级在还债时都还可以做点文章。据许多地方的基层干部反映，上级出台的化债措施，如通过发展经济化债、清收债权化债等，对村组债务而言，不具可操作性，因为村组一级有欠债的早就把集体资产用来抵债了，要通过发展经济来化债无疑“远水解不了近渴”。再如要求通过清收债权化债，实际上很多债权都只是账面数字，已经成了无法收回的死账。按照现有的规定，目前村组一级债务化解已经成了“不可能完成的任务”。

三、县、乡没有建立规范的事权支出格局，财权与事权不相匹配

（一）政府事权与市场事权界定不清

现行的财政体制仍然保留着许多计划经济的传统成分，从总体上说很不适应市场经济发展的要求，县、乡政府在运行过程中，政府事权与市场事权界定不清，如一方面政府在养老保障等社会服务性职能方面存在着“缺位”；另一方面政府在国有企业的生产经营活动、企业的资金支持等方面存在着“越位”。

（二）地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不清

1．我国宪法明确规定了中央政府和地方政府行使的职权，但并没有对地方各级政府行使的具体职权进行明确详细的阐述，也没有全国统一性的规定，省以下支出基本是按隶属关系进行划分，各级政府事权大体相同，由于没有明确划分省以下各级政府事权，有些事物由多级政府共同承担，容易造成政府间职责不明，越位、错位和缺位状态并存。例如地方税收的征收管理权，国税和地税都承担着征收地方税收的职能，国税直属中央，地税直属省，基层政府只有支出管理权，没有收入管理权，基层政府的收入预算对于征管部门来说往往形同虚设，基层政府在财政管理方面的职能不完善，不符合“一级政府，一级财政”的原则。

2．政府间事权经常处于变化之中，近几年由于改革的需要，行政事业单位上划和下划较为频繁，并且支出责任往往层层下移，对基层财政支出格局以及收支平衡产生一定的影响。

3．省级垂直管理的部门不断增加，削弱了县、乡政府管理职能和财力。省级部门垂直管理地方税务、工商管理、技术监督等部门，虽然有利于这些部门的统一执法和经费平衡，但从整体运行上看弊大于利。一方面影响了县、乡政府基本职责的完整性，加大了其协调工作的难度和成本；另一方面这些部门的收支基数上划，直接减少了县、乡的可用财力。

（三）县、乡财政支出有责无权

县、乡事权非法治化，财政支出职权受上级领导和政策干预过多，事实上在一定程度上形成了县、乡财政支出有责无权，难以落实。具体表现在以下几个方面：

1．财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化和卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出了县、乡财力可能承受的范围。

2．上级出政策、下级出资金的财政管理体制，导致下级政府支出规模无限扩张。如教育达标、计划生育达标、卫生达标、调整工资、军转干部安置、学生毕业分配等政策性强制支出，下级很难控制，使本来就捉襟见肘的农村基层财政更加困难，影响了农村基层政权的顺利运行。

3．上级政府要求的地方配套的财政专项支出项目越来越多，县、乡政府负担沉重。在专项资金部门管理的情况下，为了保证资金发挥最大效益，采取“一刀切”的办法，不顾各地实际情况，要求地方在专项资金上给予一定比例的硬性资金配套。据某地区的统计资料显示，中央和省要求财政配套的各项专款经费如农业、扶贫、教育、卫生、道路、水利等已达90多项，在目前多数县、乡财政困难的情况下，即使全年的财政收入完全用于项目资金配套也不够。(www.xing528.com)

（四）层层向上集中财力，致使县、乡财政收入增长乏力

1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税制财政体制的基本框架。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量。从而形成了中央与省、省与地（市或县）、地（市）与县、县与乡（镇）四对分配关系。受“财政自利”影响，各级财政普遍形成财力集中在上，事权承担在下的分配格局。具体表现在以下几个方面：

1．税种的划分不科学、不规范。1994年分税制改革时，强调中央的宏观调控能力也是完全必要的，但为了达到中央财政收入占整个财政收入规模60%左右的目的，将税种依据财政收入规模进行倒算账划分为中央收入、地方收入和中央与地方共享收入，地方各级政府之间也是按照这种做法进行操作的。这种分税重视了“分钱”而忽视了各个税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，一方面导致各级政府分配的财力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面；另一方面使税种的调控功能受到抑制甚至扭曲。同时，划分的方式按照企业经济成分、企业隶属关系、纳税主体的行业性质、企业规模进行划分也不够规范，它使一些收入的归属难以明确，不利于企业的专业化分工协作和组织结构的优化，阻碍企业的发展。

2．各级政府层层集中财力，县、乡财政获取的可支配财力进一步减少。1994年分税制时，县、乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，实行“两税”按增量1∶0．3的弹性系数进行分税的办法，中央对县的补助主要有税收返还和数次增资补助，经过几年的运行，中央集中县的增值税和消费税的比例较高，而县从两税增量中分得的比例已越来越低，地方得到两税增量的比重下降幅度大。同时省级和市级财政沿用中央的分税制，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县、乡财政再次进行了集中。县、乡财政以农村经济为基础，财政增收潜力有限，在中央、省、市三级财政集中财力的基础上，使得县财政与乡（镇）财政的关系变得更为复杂和不规范。虽然各县都与乡（镇）划分了税种，但县、乡政府争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡（镇）财政成为最弱的一级财政。

四、中央对欠发达地区县域经济发展的财政支持不够

（一）国家财政对县域经济尤其是农业基本建设投资比重呈下降趋势

与工业的投入连年扩大形成鲜明对照的是，1949年新中国成立后农业基本建设投资比重一直呈下降趋势：从“五五”时期的10．5%下降到“七五”时期的3．36%，从1984年的6．21%下降到1999年的2．4%。与此相联系，农业支出占国家财政支出的比重，由“六五”时期的9．6%下降到“七五”时期的8．28%，由1992年的10．05%递减为1997年的8．3%。即使是改革开放后，到20世纪90年代中期以前，对农业的大中型基础设施和科技投入仍显不足。

（二）国家财政对县域经济的结构调整供给支持不够

我国农业及整个县域经济结构的战略调整已推进数年，但至今收效不大，一个重要原因就是结构调整缺乏强有力的财政支持，结构供给对农业、县域经济发展的推动作用不够显著。

五、对县、乡转移支付制度不规范

转移支付是在各级政府间划分支出和收入的基础上，弥补政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府提供相应的基本公共产品，从而实现各地区间公共服务水平的均等化。我国真正意义上的转移支付是在1994年分税制改革以后才建立起来的，由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起相对规范、科学和合理的转移支付制度。具体表现在以下几个方面：

（一）转移支付资金结构不合理

目前中央对地方政府的转移支付包括税收返还、体制补助、专项拨款、各项结算补助、其他补助和过渡期转移支付六种形式，其中以税收返还和专项拨款为主，地方政府也采取此种方式进行转移支付。其有以下几个方面的弊端：

1．税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，没能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得财政困难的县、乡长期处于不利地位。

2．过渡期转移支付采用规范的“因素法”测算，具有广泛的均等化功能，但由于其分配的财政资金数量有限，实际上不能对地区均等化起到实质性作用。三是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，造成对于财政困难的县、乡只能是“可望而不可即”，即使是给予了配套也是虚假的配套，同时专项拨款规定了具体的使用方向，地方政府对这项资金没有较大的支配权，容易造成资金使用上的浪费和低效率，并且在项目建成投产以后，没有后续的维护资金，致使项目没有发挥出应有的效益就夭折了。

（二）转移支付制度不规范、不透明

1．现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省、市政府的渠道拨付给县、乡基层政府，拨付资金链条的加长一方面造成资金拨付的时滞性，由于预算结余不能转到下一个预算年度去使用，导致支出部门“年底突击花钱的冲动”，严重影响资金的使用效率；另一方面增加了转移支付资金的漏出。

2．有条件的专项拨款是建立在中央与地方政府、地方各级政府间的事权划分不清的基础上，几乎涉及财政支出的所有范围，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”，同时大部分项目分配过程不够规范，转移支付的公式化和透明度远远不够。

3．对转移支付资金缺乏有效地监督约束机制。

六、地方税制体系不健全

（一）税收征管与分税分级的财政体制相互脱节

1994年实施“分税制”财政管理体制以来，为了落实分管，分设国家税务和地方税务两套税收征管机构。同时，为了防止地方政府过多地对依法征税进行行政干预，地税从财政部门分离，从而形成了国税、地税和财政三套机构。此项管理制度和机构设置理顺了上级政府与基层政府、政府与企业之间的分配关系，但随着经济的发展，财税分家、条块分割的征收管理体制的弊端也充分的暴露出来，以至于阻碍经济的发展。

1．随着财政体制改革，共享税种越来越多，国税与地税交叉征管的范围越来越大，由于在代征收入上不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成税收的大量流失。

2．地税实行省级垂直管理，与县、乡财政产生新的“条块矛盾”，县、乡政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，在这种情况下，割裂了县、乡预算收支的统一性，使县、乡财政处于从属地位，成为只管收入、不管支出的“独臂跛脚将军”，为了完成上级政府下达的收入任务，只能取出部分财政收入进行奖励，从而加大了税收成本。

（二）地方税权过于向上集中，不利于县、乡基层财政收入的规范

“分税制”要求按税种分权、分税、分管，而我国1994年分税制改革中只注重收入的划分，在税收的立法权和管理权方面没有做出全面明确的规定，随着经济社会的发展，目前高度集中的立法权和管理权影响到县、乡基层的财政收入。

1．地方税收立法权过于集中，不利于税源贫乏的县、乡政府组织本地区一些零散的税源立法征税，开辟新税源，组织财政收入。

2．地方税收管理权过于集中，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控。三是地方政府的税权过分集中使地方政府过分的求助于收费的形式来弥补支出中的不足。