进入21世纪以来，特别是自2004年来，党和国家的确采取了大量的政策调整和改革措施，朝着解决农村问题，建设新农村的方向不断努力。农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻的变革，全面取消农业税已经取得了显著效果。但取消农业税只是农村综合改革迈出的第一步，如果继续维持目前的农村公共物品和社会福利供给制度，农村经济社会矛盾会更加激烈。毋庸讳言，迄今为止的农村政策调整和发展目标调整，仍是在尚未触及影响农村发展的根本性问题，即农村管理体制及其制度供给机制和制度创新机制，加之欠发达地区农村产业结构调整和市场化进程缓慢，农村贫困问题依然无法有效地解决，农村劳动力转移和生态环境建设压力大等问题，从而在很大程度上影响着欠发达地区新农村建设进程。
一、公共产品供给制度缺失
长期以来，我国实行的是城乡割离、城市偏好的非均衡发展战略，以工农产品“剪刀差”的形式大量提取农业剩余发展城市工业，受此战略的影响，在公共产品的供给上是以城市为导向的，并且农村公共产品的供给不列入国家的财政支出范围，显然城市居民与农民享受着不同的国民待遇，最终使城乡差距越来越大，形成了深重的二元经济结构。农村公共产品的供给不足，削弱了农业、农村经济发展的后劲，影响了农民收入水平的提高。
（一）农村公共产品的供给严重不足
1﹒农村公共产品供给决策机制的“自上而下”性，导致农村公共产品供给与需求的错位。当前我国农村公共产品供给决策机制沿袭了人民公社时期的政府强制性供给的特性，带有很浓的计划经济色彩，即农村公共产品的供给是通过“自上而下”的行政命令方式推动的。在农村公共产品供给决策时，基层政府的目标函数主要是追求公共机构（或部门）、领导者的效用最大化，从而以各种政策规定、下达指令、指标等形式决定公共品供给的规模、结构以及程序；与此相对应，农村社区农户的目标函数主要是为了改善自身的生产生活条件，提高自己的收入。为此，基层政府与农户利益目标的偏差，决定了各级政府的农村公共产品供给函数视农户的需求偏好为外生变量，最终引起了农村公共产品供给与需求的错位，造成结构失调。
2﹒供给主体单一。在农村公共产品供给领域，各级政府实行了严格的规制，造成该领域的高度垄断，使政府成为农村公共产品的单一供给主体，尽管民间组织、私人拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，客观上抑制了农村公共产品的有效供给。政府作为当然的供给主体，受公共财力的约束、利益目标的影响，其提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农户对公共产品多样性、高质量的要求。
3﹒缺乏健全的农村基层民主制度。农村公共产品供给决策机制的“自上而下”性根源在于农村基层民主制度缺损，农户缺乏有效地需求表达机制，只能被动接受由外部力量所决定的农村公共产品供给安排。一方面，村民自治是我国农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，是伴随着农村经济体制改革进程而出现的村民自治管理模式，实践中，村民自治组织却扮演了乡（镇）政府的执行机构，具有“准政府”的功能，无权抵制乡（镇）政府强制安排的各项达标、升级活动，使农户对社区公共产品的需求意愿难以表达；另一方面，乡（镇）人民代表大会形同虚设，对基层政府的行为缺乏有效监督，使基层政府未经乡（镇）人大会的同意，就可以擅自动用公共资源，提供一些体现政府部门、领导者的利益而没有反应社区农户需求的公共产品。
4．基层政府财权与事权不对称。农村税费改革之后，中央与地方政府实行财政包干，分灶吃饭，但在农村公共产品供给责任的划分上不尽合理，本来应该由中央政府提供的公共品（如基础教育、计划生育、民兵训练等）却交给了地方政府，而完成此事权的主要资金来源是乡（镇）的财政收入，其主要由农业税构成，在全面取消农业税后，基层政府的财权与事权严重不对称的问题更加突出，乡（镇）政府在事权无法转移的前提下，通过向农民集资、摊派等手段敛取不合理的收入以应对不合理的事权，将是一种必然的选择。
（二）农村公共产品无效供给膨胀
农村基层政府受内部性（公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利）的影响，其公共产品的供给函数把农民的需求偏好作为外生变量而不予考虑，导致农村公共产品政府供给的低效率。
1﹒在科学的政绩考核体系尚未建立的情况下，“政绩工程”对于农村基层政府具有较强的激励功能，从而忽视地方的财力与农民的承受能力，强制性推动建设所谓的“形象工程”、“面子工程”以及完成各项达标升级活动，结果以摊派、集资的形式转嫁到农民身上，势必会造成农民负担加重。
2﹒为了实现农村公共产品的强制性供给，必然需要相应的公共组织机构的供给，即政府机构也属于公共产品的一种，从而造成政府机构臃肿，人员繁多，人浮于事，一方面消耗了大量的公共资源去维系机构的运转；另一方面办事效率极低，难以满足农民对于公共服务的需求。
3﹒由于政府决策的失误或者受经济利益的驱动导致其提供的公共产品损害农民的利益。基层政府在提供某些公共产品时，长官意志太浓，未经科学决策就盲目上马，尽管有时出于推动地方经济发展、实现脱贫致富的良好动机，但结果非但没使农民收益增加反而受损，更严重的是，政府领导的经济利益动机膨胀，导致了大量的“豆腐渣”工程。此外，部分政府部门为了寻求本部门的利益，在向农民提供种子、化肥时，以次充好，坑害农民利益。
二、农村社会保障制度缺失
社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一。我国目前正在建立的社会保障制度主要限于城镇地区，尽管从1991年开始在经济较为发达的农村地区进行商业性的社会保障制度改革的试点，但真正意义上的社会保障制度在欠发达地区农村仍是一个空白。农村的稳定是中国社会稳定的基础，长期以来，欠发达地区农村只能通过能力越来越有限的家庭保障来实现。随着农村经济的发展和改革的深入，在整个社会正走向利益分割，不同社会阶层呈现出“二律背反”规律的现实情形下，农村家庭保障对农民所带来的风险越来越大，农村贫困下降率趋缓，增加了农村社会的不稳定性。
我国养老保险制度本质上是一种非均衡制度，呈现出典型的二元结构特征：占人口70%的农民很少享受政府提供的养老保险，尤其在西部欠发达地区甚至没有初级的制度安排；而占人口30%的城镇居民享受较完善的养老保险，且待遇给付水平较高。通常，由政府提供的养老保险制度是一种准公共产品。目前农村养老保险的制度缺陷和资金短缺严重，致使在欠发达地区农村养老保险处在一个尴尬的境地，在特不发达的地方，农村养老几乎处于“悬空”状态。
1﹒农村养老保险体系构建滞后，农村养老问题少数欠发达地区至今还未纳入政府工作计划中。2005年底，全国1800多个县不同程度开展了农村养老保险工作，只有5400万农民参保，积累资金300多亿元，开始领取养老金的农民只有200万人。如山东有98%的适龄农民参保，积累保险基金16多亿元，而甘肃自1999年国务院下发了《关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险条件》的文件后，随之就中止了在敦煌市和西固区的农村养老保险试点工作，至今连农村养老保险的主管机构都没有，成为全国唯一没有农村养老保险机构的省份。甘肃省在“十一五”发展规划中，只提出开展被完全征地农民养老保险试点工作这一条，有地农民养老保险还没有纳入政府的视野，单纯依靠土地保障和家庭养老难以解决老龄化挑战和农民养老危机。
2﹒农民参加社会商业性养老的意识不强。据“甘肃少数民族地区保险体系研究”课题组在甘南做的问卷调研反映，有家庭养老意识的人数达到720人，占抽样调查总数的72%；选择通过社会养老的人数236人，占23．6%；选择通过商业保险养老的只有44人，仅占总数的4．4%。可见家庭养老意识在欠发达地区农村还根深蒂固，“养儿防老”的传统还没有受到冲击。
（续表）
资料来源：祁恒珺．少数民族地区农村社会养老保险问题思考—以甘南州为例．开发研究，2006．3。
（二）农村“五保”资金缺口大
肇始于农业生产合作社时期的中国农村五保供养工作，经过几十年不断发展和完善，逐渐成为一项独具中国特色的保障鳏寡孤独残疾人基本生活权益的制度。然而，尽管2006年3月国务院颁布了新修订的《五保工作条例》，规定欠发达地区农村五保资金由国家财政转移支付，但实际上欠发达地区农村五保仍受制于资金不足的困扰。2005年底，甘肃有农村五保户80314户、94801人，占农村总人口的0．46%，其中：已保39976户、45744人，只占五保总户数的48．25%，尚有51．75%的五保户未能享受国家五保供养政策。在已经享受五保供养群体中，92．3%的属于分散供养，供养标准全省平均水平只有680元，临夏只有407元。如果按新的五保条例必须应保尽保，供养标准不低于当地农民人均纯收入的规定来计，甘肃农村需要1．2亿元五保资金，而2005年实际到位资金只有6135万元，其中：国家财政转移支付1303万元，市（县）列支4832万元，尚有5946万元的缺口。如果把部分市（县）虚列而无力支付的资金和执行成本剔除，五保资金缺口将超过1亿元。
定西市辖1区、6县，119个乡（镇）、2个街道办事处，总人口296．99万人，其中农业人口265．06万人。境内山大沟深，植被稀少，灾害频繁，资源匮乏，产业层次低，贫困农民及低收入农民多，历来是全国最贫困的地方，素有“陇中苦疾甲于天下”之称。定西市现有农村五保户5397户，6428人，已供养3463户，占五保总户数的64．17%；已供养人数为3799人，占五保总人数的59．10%。其中，分散供养户数和人数分别为3366户和3698人，占已供养总户数和总人数分别为97．20%和97．34%，年平均供养标准406元。集中供养户数和人数分别为97户和101人，占已供养总户数和总人数分别为2．80%和2．66%，年平均供养标准522元。
表5－10 2005年定西市与甘肃省农村五保供养水平比较
注：①平均水平：指实际供养人数占五保总人数的比例；②资料来源：甘肃省民政厅；③资料来源：定西市民政局。
（三）特困救济面很窄
主要是针对不救不活的农村特困户，通过实行《农村特困救助证》制度，开展定期定量救济。这一政策在执行过程中也存在不少问题。
1﹒可享受特困救济的人口占农村特困人口的比例不高。2004年，甘肃农村年收入低于600元的特困家庭有526027户，特困人口为2051818人，占农村总人口的11．32%。已批准享受农村特困救助的家庭和人口分别为233042户和872254人，占特困家庭总户数和总人口的44．30%和42．51%。
2﹒特困救济管理工作滞后，效率很低。表现在如下几个方面：一是特困救助对象的确立暗箱操作。二是特困救助对象审核形同虚设，导致农村部分该享受特困救助的农户无法享受，而不应该享受的堂而皇之地成了特困救助对象。三是特困救助对象确立程序严重缺失。政策规定的程序严重简化，能够按照本人提出申请或村民小组提名——村民代表大会进行评议——张榜公布——填表报乡（镇）人民政府——报县民政部门进行调查后，逐户审批的程序办理特困救助的地方不多。四是资金管理发放不规范。国家拨款和社会各界赞助募捐等来自不同渠道的救助资金管理各行其是，造成救助对象重复和长期无法得到救助的现象十分突出，且在管理过程中存在截留、挪作他用、专款不能专用等现象。五是特困救助证发放不到位，村组干部挪用现象严重，有的甚至不知道自己是救助对象。
（四）农村新型合作医疗农民参与意愿不强
农村新型合作医疗试点自2003年在全国部分市（县）开展以来，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到农民欢迎。即使在甘肃这样一个欠发达省份，也自2003年在5个县开展的新型农村合作医疗试点工作，2004年扩大到14个县（区），2005年扩大到22个县（区），计划2006年要将试点范围扩大到38个市（县、区），覆盖面将达到44%。但据调查，农民对新型合作医疗制度的参与性并不如媒体报道的那样强烈，试点县域农民实际参与人数不多，主要影响因素如下：
1﹒筹资机制不够健全，筹资成本过高。我们在天水调研时了解到该市农村新型合作医疗资金筹措机制是中央、省、市、县按20元、10元、2元和3元补贴，农民个人出资10元。中央、省、市补贴资金拨付实际上没有困难，县补贴和农民出资的部分到位十分困难。如秦安县56．33万农业人口，需要县上每年补贴168．99万元，这对于一个贫困县来说，很难做到。对农民个人资金筹集主要由乡、村干部到农户家收取，每年仅此项工作需要花费大量的人力，乡、村干部反映筹资成本过高，推动这项工作的积极性也不高。
2﹒药品价格较高，服务不规范，尤其是农村医保的定点乡（镇）医院，服务质量较差。而根据农村医保政策，只有在定点的乡（镇）医院就医所花的医疗费用，农村医保管理单位才会予以补偿。农民反映，这种农村医保定点的乡（镇）医院，没有给农民带来廉价的医疗服务。
3﹒农村的乡（镇）医院医疗人员素质普遍不高，医疗技术水平落后，医院的医疗设施陈旧，农民从乡（镇）医院得不到医疗保障。
4﹒缺乏合理简便的补偿机制。部分农民反映获得补偿程序较复杂，原因有两方面：一是从调查中可以看出农民虽然知道这项政策，但对于政策的相关内容却不是很了解。如对因打架斗殴、交通肇事以及性传播疾病等所产生的医疗费用、规定的自费药等都是不能从农村医保中获得补偿的，但在调查中部分农民不知道这些规定。二是农民报销时，必须经过相关政府机构的审批核查，虽然当地县、乡政府都专门设立了新型农村合作医保管理办公室，但办事效率不高，以上这些都影响新型农村合作医疗健康发展。
三、农村劳动力转移问题依然紧迫
转移农村富余劳动力是欠发达地区解决“三农”问题的基本思路和重要举措之一，而且改革开放特别是20世纪90年代以来，农村劳动力转移已经逐步触及欠发达地区经济、社会生活的各个层面，对改革、发展和稳定全局等方面产生了极为重要的影响，各级政府都把做好农村劳动力转移，发展劳务经济作为一个重要的发展战略来抓，取得了初步成效。有文章认为，欠发达地区发展劳务经济，与国家的扶贫开发计划相比，是一项投资更低、回报更高、见效更明显的产业。如秦安县将发展劳务经济作为“第五产业”来重视，2000－2005年，该县累计向外输出劳动力61．56万人（次），实现劳务收入7．35亿元，有1．89万名劳务人员返乡创业，带动16万人间接就业，全县农民人均纯收入的34%来自于劳务输出，基本形成了一条劳务培训——劳务输转——返乡创业——发展经济的劳务产业发展路子。但根据甘肃农调队农村入户处调查，结合文献资料分析，欠发达地区农村劳动力转移仍存在着不少问题。
（一）农村劳动力转移增长速度趋缓
从制度和政策环境看，农村劳动力转移的外部制约因素进一步宽松或在某种程度上得到解除，农村劳动力转移人数有所增加，但农村劳动力转移增长速度开始趋缓。2000－2004年，甘肃外出打工农民分别为152．22万人、153．45万人、185．43万人、212．08万人和213．16万人，2002年比2001年增长了20．84%，而2004年比2003年只增长了0．51%。导致这一变化的因素主要有以下两点：
1﹒城镇就业压力继续增大，城镇吸纳农民工的领域缩小。20世纪80年代，中国就业弹性系数为0．32，即经济每增长1个百分点，可以带来320万人的就业，而现在已经下降到0．1。因此，有专家估计我国城镇实际失业率有可能超过国际警戒线的12%，接近14%。目前每年城镇有700万城镇登记失业人员，1000多万下岗失业人员，100万待就业的高等院校毕业生，这无疑加大了农村劳动力转移的压力和市场竞争力。
2﹒外出务工收入下滑和居家务农收入增加。就业压力带来了农民务工收入的下降。2003年，甘肃省农民人均纯收入中外出务工收入占13﹒61%，到2004年下降到11．63%。2005年，甘肃仅取消农业税和退耕还林补贴，对农民收入增加额的贡献率就高达51．88%，加之农产品价格上扬，小麦价格上涨0．28元／公斤，给农民人均纯收入就增加了63元。
3﹒前往东部务工成本高，选择在西部打工的人数多。据农民反映，农民外出赴东部沿海务工一次至少花费400元，其中包括车费、旅途伙食费、计生费、体检费、暂住证费等，车费、旅途伙食费是正常的务工成本，其他费用则是属于制度成本。因而甘肃农民更多地选择在西部地区务工，其比例高达85%，在中、东部务工的比例分别为11．8%和3．2%。
（二）农村劳动力转移的组织化程度低(www.xing528.com)
农村劳动力转移一般有两种模式，一种是自发性转移，另一种是组织化转移。欠发达地区农村劳动力转移依赖于农民自发的个人行为，带有很大的盲目性，组织转移工作的连续性、灵活性和实际效果都很欠缺。
1﹒劳动力转移的盲目性问题突出。在经济发达省份如江苏农村劳动力转移组织化程度已经达到23．4%，宁夏也接近20%左右，甘肃只有6．3%。
表5－11 宁夏农村劳动力转移类型状况比较
资料来源：张万寿，吴海鹰等．宁夏经济社会形势分析与预测．宁夏人民出版社，2005。
2﹒外出农民工合法权益保障问题依然突出。从输入地情况看，农村转移的劳动力并不能自由地进入输入地的所有领域就业，有些输入地政府及有关部门仍设置了种种障碍限制外来人员的自由结业，使外来务工人员受到了种种歧视，合法权益得不到保障。一是劳动用工合同签约率很低，劳动合同中不对等现象比较突出。目前，全国城市国有、集体、外商投资企业中劳动合同签订率已经达到95%以上，而农村外出劳动力的劳动合同签订率约在30%左右，据调查，2004年甘肃外出务工的农民只有9%左右的人与雇主签订了劳动合同，而且大部分用工单位要求农民工每天工作11小时以上，又不增加相应的劳动报酬。
表5－12 各地对农民工劳动合同签订情况调查结果统计表
（续表）
资料来源：2004－2005年：中国农村经济形势分析与预测．社会科学文献出版社，2005。
二是农民工购买劳动保险的比率很低，风险防范和自我保护问题突出。绝大部分农民工没有参加劳动保险，甘肃省只有2．6%的农民工参加了劳动保险。
三是拖欠工资问题依然存在。据甘肃省劳动和社会保障厅开展的农民工工资支付专项检查结果显示，2005年查出拖欠农民工工资总额达7025．94万元，涉及农民工2．65万人，还有约6．2%的农民工拿不到工资。
四、农村生态环境建设问题
欠发达地区农村目前存在的生态环境问题很多，如水土流失、荒漠化、土地草地退化、水资源短缺、冰川退缩、自然灾害频发等，如果这些问题得不到重视并开始重点解决，对于发展县域经济，无疑将起到阻碍甚至是破坏作用。
（一）严重的水土流失
我国每年流失土壤总量达50万吨，其中2／3的土壤流失来自于西部欠发达地区。根据水利部遥感调查，全国水土流失面积356万平方公里，其中：风蚀面积191万平方公里，占53．65%；水蚀面积165万平方公里，占46．35%。水土流失主要表现为西北的风蚀和西南的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀。
表5－13 四川省甘孜州水土流失状况
资料来源：赵昌文等，可持续发展与全球化挑战—中国西部开发新思路，四川出版集团巴蜀书社，2006。
（二）荒漠化加剧
荒漠化是在气候与人类活动的多种因素作用下，干旱区、半干旱区的土地退化过程，包括沙漠化、水蚀、淤积、盐渍化等。荒漠化最终导致环境恶化，土地质量下降，生产力降低，人们生活贫困以及生物多样性损失。中国是世界上荒漠化面积较大、危害严重的国家之一，沙化土地每年以2460平方公里的速度扩展，因此而造成的损失每年达到540亿元。其中新疆、内蒙古和西藏荒漠化面积最大，云南、贵州的石漠化与甘肃的沙化、宁夏的盐渍化也越来越严重，治理难度日益加大，荒漠化推进速度加快，成为欠发达地区发展县域经济的生态灾害。民勤县沙漠戈壁和盐碱滩地占境内面积的94．5%，其荒漠化程度已经引起国家高度重视，温家宝总理曾六次过问民勤县荒漠治理状况，甘肃也发起了民勤县沙漠认领、认治活动。
（三）森林植被破坏严重
森林植被破坏是加剧水土流失和洪涝灾害、沙尘暴等自然灾害的主要原因。目前西北地区除陕西外，森林覆盖率都低于全国平均水平。甘肃为4．33%，宁夏为1．54%，新疆为0．79%，青海只有0．35%。不合理的水资源利用和乱砍滥伐是造成森林植被破坏的主要原因。
（四）水资源短缺成为制约欠发达地区经济社会发展最主要的资源瓶颈
从总体看，中国欠发达县域最为集中的西部地区，除了四川盆地外，大部分都严重缺水，尤以西北地区的宁夏、甘肃最为严重。全世界人均可利用水资源量为7000亿立方米，全国为2250亿立方米，甘肃省为1130亿立方米。虽然兰州是全国唯一的黄河穿城而过的省会城市，但兰州市水资源极其短缺却是一个十分严峻的问题。兰州市年降雨量只有330毫米，而全年蒸发量却高达1400～1800毫米，人均可利用水资源量仅为742立方米，不仅远远低于国际缺水警戒线1700立方米的水平，也大大低于世界水平、全国水平和全省水平。兰州市的人均可利用水资源量仅仅相当于世界水平的1／10，全国水平的1／3，全省水平的2／3。尽管黄河兰州段年过境流量为329亿立方米，而国家每年分配给甘肃黄河流域可利用水量为30．4亿立方米，兰州市自产水资源量为5．136亿立方米，人均水资源量为85立方米，水资源极为有限。甘肃中西部干旱地区水资源短缺的问题更为严重。民勤县年降水量只有110毫米，而全年蒸发量却高达2646毫米，成为全国乃至全世界最为干旱的地区之一。
表5－14 主要欠发达省份水资源状况
资料来源：朱智文，雷长兴，西部大开发中的“三农”问题研究，甘肃人民出版社，2002。
五、农村治理结构改革与政治社会稳定发展问题
解决“三农”问题，除了提高农业综合生产能力，加速农村工业化和城镇化步伐，提高农村劳动力转移力度，增加农民收入外，同时，还要促进农村社会的稳定。而农村社会稳定，必然涉及农村治理结构改革。可以说，近几年中央涉农政策主要就是围绕农民增收和农村稳定这两个中心目标展开和进行的。总体看，农村治理结构改革取得了一定成效；局部看，村治方面有所创新，个别地方出现了村治新模式，乡治问题不仅没有出现新景象，而是伴随着农业税终止出现了更多的矛盾，在欠发达地区甚至成为一个焦点问题。
（一）乡治结构改革的问题
1﹒以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡（镇）行政机构改革并未收到预期效果。据国家民政部公布的资料显示，2004年全国20个省、市撤乡并镇、精简机构17280个，裁减财政供养人员8．64万人。但有学者就个案调查结果看，乡（镇）机构改革效果并不好，或根本就没有什么效果。分流人员照样拿工资，财政开支没有减下来，甚至有些乡（镇）抱怨，因撤乡并镇，变卖、私分公有财产，乡（镇）元气大伤。从表5－16看，甘肃乡（镇）机构数从2003年的1523个减少到2004年的1371个，一年内减少了152个，但人员总数却从2003年的6．15万人上升到2004年的6．25人，净增加1000人，也就是说每减少一个乡（镇），同时要增加近7个人员，这与撤乡并镇的改革初衷相差甚远。
表5－15 乡（镇）数量变化状况
资料来源：2004－2005年：中国农村经济形势分析与预测．社会科学文献出版社，2005。
表5－16 甘肃省乡（镇）机构和人员变化状况
资料来源：2005年甘肃年鉴。
2﹒税费改革尽管受到农民的欢迎，但却严重影响了乡（镇）政权的正常运行。据调查甘肃多数乡（镇）在农业税全面取消后，日常办公经费出现了很大缺口，平均每个乡（镇）缺口50万元。为此，甘肃省政府决定自2006年每个乡（镇）补贴办公经费10万元，但仍解决不了乡（镇）行政办公经费来源问题。
（二）村治模式问题
当前农村村治主要是继续完善村民自治制度，村民自治工作已经走过了20多年的历程，从欠发达地区调研结果看，已经进入了需要社会配套改革支持的重要时期。
1﹒村民对村民自治认识仍很模糊。据对甘肃皋兰、灵台和定西安定区9个村的调查看，73．7%的村民对《村民自治章程》执行状况不予评价，其原因在于村民不了解内容，只有5%的村民能够说出1～2条内容，仅有10%的村民了解村务公开的程序。
2﹒民主选举不够完善。农民最不满意，也是最突出的问题是候选人的确立，有31．7%的村民认为候选人是上级确立的，不能代表自己的意愿。
3﹒民主监督的效果不明显，集中反映在村务公开上。被调查的三县（区）9个村的村务公开差异很大，但村民对村务公开后的监督效果满意率只有17．3%，不满意和不评价的占到了71%。
表5－17 村务公开后监督效果比较表
资料来源：曲玮，中国不发达地区村民自治现状分析。
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