西部欠发达地区农业发展问题

第二节　西部欠发达地区农业发展问题

理论研究表明，中国从整体上讲，已经进入到一个工业化中期发展过程，但不可否认，中国以西部省区为主的欠发达地区仍处于传统的农业社会向现代工业社会的转型阶段，农业仍既是欠发达地区县域的主要产业，也是欠发达地区县域经济增长最重要的源泉。从2004年第一产业占国内生产总值的比重看，全国平均水平为15%，甘肃平均水平为18．1%，比全国平均水平高3个多百分点，秦安县却仍高达26．1%，比全国水平高11．1个百分点，比全省高8个百分点，秦安县产业结构水平仅相当于全省1990年的水平，落后于全省15年。换句话说，农业在欠发达地区县域仍具有及其重要的地位。

尽管在“十五”期间，欠发达地区农业发展取得了巨大的成就，结构调整取得初步成效，区域优势特色农业发展迅速，特别是“十五”后期，农民从事农业生产的积极性得到进一步释放，农业投入有所增加，主要农产品产量有所提升，但值得注意的是，农业发展效率低下，农业基础脆弱，经营规模小，组织化程度低，资源浪费和环境污染问题凸现，农业的支持与保护机制尚未形成，而且随着欠发达地区县域工业加快发展，对农业生产和经营提出了更高的要求，农业发展方面的问题还显得更加突出和尖锐。综合理论研究成果，欠发达地区农业发展上仍存在的基本问题，有些是全国性的、普遍性的问题，有些是欠发达地区独有的、特殊性问题。不论是共性问题，还是个性问题，都对欠发达地区农业发展带来了严重影响。

一、农业经营体制改革问题

不可否认，家庭联产承包责任制的改革，在重新确立“家庭”作为农业生产经营单位的重要性方面取得了巨大的成功，对提高农民生产积极性和促进农业生产的发展起了重大作用。根据林毅夫的测算，家庭联产承包责任制的改革作为一种体制变迁，对农业发展的贡献率高达46．89%，几乎相当于全部生产要素投入贡献的总和。但这一体制从确立到现在，已经经历了近30年，由于改革前理论准备不充分和配套政策一直不够完善，有两大问题一直成为制约农业发展效率的主要问题。

（一）产权制度缺失，影响农业发展效率

产权制度是人类社会制度集合中最基本、最重要的经济制度，发挥产权制度能够形成合理的预期、减少不确定性和降低交易费用等作用，一个基本的前提就是产权主体界定明确，而当前农业发展中最重要的生产资料——土地，是一种集体所有，农民承包经营的产权安排，依然是典型的“公田”产权制度，其政治价值远远大于经济价值。现行的土地制度，导致土地资源配置效率低下。中国几千年的历史中，土地所有权一直沿着“集中——分散——再集中——再分散”这样一条曲线在摇摆，集中与分散成了中国土地产权的主要变更形式。现行的土地制度是介于集中和分散中间的一种产权模式，所有权虚拟化，而使用权凝固化，农村土地资源配置效率低且不断呈下降趋势。

1﹒土地资源和土地价值流失严重。虽然在工业化过程中，土地资源非农化是普遍规律，但我国土地资源流向城市和工业时，还存在着土地价值流失的问题。比如，2002年全国由土地使用权有偿出让获得的收入为2419．79亿元，真正到农民手里的只有5%～10%。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000－2030年间占用耕地将超过5450万亩，如按现行征地补偿原则和办法计算，在未来十几年内，因土地的低价征用农村将流失的土地价值达3万亿元以上。

2﹒土地预期收入降低，农业资源流失。由于农产品价格体制一直不顺，农业增产不增收，多投不多收的现象还没有扭转，农民对土地的投资行为缺乏利益激励，现行的许多惠农政策，对农业和农民增收幅度不明显，土地比较收入过低，农民已经不把土地视为“命根子”，因而导致农村土地、资本和劳动力大量流失，农村经济社会结构要素已支离破碎，极不完整，发展县域经济和新农村建设资源要素更为稀缺。

3﹒土地退化严重，生态环境恶化，人多地少、人地比例失调的问题将伴随着我国工业化基础的加快和新农村建设的全面实施而进一步突出。

（二）实现农业规模经营困难

现行的农业土地制度，使土地由原来的高度集中走向高度分散，土地按人口平均分配到户。有关研究表明，每户承包的土地平均不到8亩，且土地按远近、优劣搭配，更使土地零碎，农业生产规模及其狭小，根本谈不上规模经营，也无法实现农业规模经济。虽然，政策一直鼓励土地适度流转，但由于制度性因素，这种流转在欠发达地区还是受到了很大的阻力。因为土地不仅是农业生产资料，也是农民最基本的低生活保障手段，农民收入低下和劳动力转移困难共同成为农业土地流转和集中困难的主要障碍因素。据农业部经济研究中心和中央研究室农村固定观察点对300多个村、28000户的追踪调查，若干年来农户的实际经营规模不断缩小：1986年每户平均9．25亩，1990年每户平均8亩，1997年下降为7．65亩。经营这种“超小型”生产规模的农户通常缺乏吸纳现代科技的内在动力，也不具备采用现代技术的能力和条件，更不利于先进管理方法的应用和组织化、社会化程度的提高，从而使现代管理效应和规模效益难以实现。“均田制”使得农民传统的“小而全”的传统生产方式得以延续，他们在有限的土地上种植自己需要的多种作物，无法享受专业分工所能带来的好处。这使得他们在释放了全部的劳动积极性之后，面对生产效率时显得再也无能为力。

1﹒制度安排对农业适度规模经营约束力不强，农业适度规模经营的优势没有得到发挥。尽管对于目前我国能否实行农业适度规模经营还存在着诸多的争论，但农业土地适度规模经营的优点却是难以忽视的。

一是土地经营规模扩大有利于科技推广，使农业物质成本下降。小规模经营客观上技术水平低，主观上没有成本概念。由于土地经营规模小，造成农户生产经营许多不便，农机、农艺、农技推广应用十分困难，阻碍了农业的科技化，不仅严重影响农业生产向深层次发展，造成农业粗放经营、农业资源浪费，而且还会强化农民的自给自足、小富即安的小农意识。相反，较大规模经营者，从事的是较大规模的商品生产，产品能否卖得出去及其价格高低直接决定经营的成败。因而，通过普及科技提高产品质量和节约成本的意识强，在推动科技进步上，较大农户比小农户有着无法相比的优越性。

二是农业适度规模经营有利于降低单位农产品中的成本。一个家庭到底能经营的土地规模多大适合，这取决于技术供给、服务社会化发展的程度，以及个人经营管理能力。在目前条件下，人们比较公认的是一户可以经营20～30亩，甚至更多一些。倘若如此，这是现有经营规模的4～10倍，而家庭用于管理开支却没有相应增加但产出却大大增加了，那么分摊在单位农产品上的费用也随之下降。

三是规模经营可以使土地产出率和劳动生产率都提高。贫困地区农村土地承包经营基本上还是延续大包干初期的承包形式。这一形式各地在具体实施时又进一步细化，每户本来规模就很小的承包地，就显得更加零碎，这样，在同一种植区域内，由于种植品种不一，种植时间不一，耕作要求不一，税费管理不一，农户之间的矛盾较多，连片开发难以协调。而现代科技发展使得规模经营不仅能节约成本，且可增加土地产出率。

2﹒欠发达地区农村土地流转困难，还存在着许多客观因素。在土地流转方面，沿海发达省份已走在了全国的前面。但欠发达地区实行土地流转和适度规模经营却十分困难。欠发达地区如何突破家庭承包制的制度“瓶颈”，建立新的土地经营机制，加速土地流转，走适度规模经营的路子，既是实现农村改革第二次飞跃的关键一环，也是一项亟待探讨的带有普遍意义的重大课题。同样是农村土地，不同县（市）的土地流转情况却有天壤之别。事实表明，越是贫穷落后的地区，土地流转的难度越大，究其原因，主要有以下两点：

一是欠发达地区信息一般都比较闭塞，农户经营分散，具有很大的随意性和盲目性，上级下达的指令性、指导性计划，即使再科学再符合市场需求的变化，再适合当地产业结构的优化，也很难在千家万户中贯彻落实。

二是欠发达地区一般种粮效益较低，再加上土地规模小，投入效益甚微，严重影响了农民生产投入的积极性，农业生产条件得不到及时有效地改善。最后，由于分户经营，人、财、物分散，难以统一调配使用，使农村较大规模的农田、水电、道路等工程设施建设无法由农户自己进行，而贫困地区各级政府的财政收入又非常有限，农业投入自然较少，由此产生了当地农业发展后劲不足、中国贫困地区县域经济发展研究足的问题。

3﹒欠发达地区农村土地流转困难，还存在着许多主观因素。主要体现在以下几方面：

一是欠发达地区的农民对土地的依赖性相对较高。这是土地流转中一个关键问题，就是是否充分尊重农民意愿，由于在欠发达地区农村社会保障体系还很不完善，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，相当一部分农户对口粮田和纯农户对责任田依然十分留恋，难以割舍，把土地看成“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。如大部分外出农民之所以仍愿缴纳农田负担，就是基于维系土地承包权的考虑，在大规模土地流转中也会出现少数农民不愿出让承包经营权的情况。

二是欠发达地区农村剩余劳动力转移缓慢。实施土地流转的一个重要前提条件就是二、三产业发达，农民从第一产业，特别是从种植业中转移到二、三产业中去，才有可能转让出土地使用权，进而加入社会周转，实现规模化经营，而贫困地区二、三产业不够发达，吸纳剩余劳动力水平较低，稳定性差，加上旧习惯的阻力，农民受“以食为天，以上为本”影响至深，不愿轻易放弃土地。

三是欠发达地区地方干部观念相对落后。由于欠发达地区的镇、村从乡镇企业等方面取得的收入很少，而在农业结构调整中，通过土地流转和发包出租，却可以迅速增加集体的收入，于是他们也把增加收入的目光放在了土地上。一些基层干部仍然习惯于用旧的思维方式来处理问题，只顾眼前利益，不顾长远利益。有些基层干部甚至认为，宪法规定土地所有权属于集体，我们想怎么支配就怎么支配，往往强化了集体的土地所有权，而侵犯了农户的土地承包权。于是，各个方面对土地法规、土地政策各取所需，为我所用。

四是欠发达地区社会化服务体系尚未健全。健全的社会化服务体系是实现农村土地流转及适度规模经营的基本保证。产业化和土地规模经营与社会化的综合服务，是相互依赖、相互促进的。土地规模经营需要政府有关职能部门、涉农组织、企业以及社区合作经济组织提供信息、资金、技术、保险等一系列产前、产中、产后服务。没有社会化的综合服务，就难以形成规模经营，即使形成了，也难以坚持下去。从闽北实际情况看，市（县）一级的服务体系基本上健全，能发挥一定的作用，但乡（镇）一级的农业服务组织经济、技术实力不强，为农户提供的产前、产中、产后的服务非常有限；以村委会为依托的服务组织基本上还没有真正建立，民办的社会化服务组织大部分也是松散的季节性的联合体。

从现实来看，尽管贫困地区土地流转及规模经营虽然处于萌芽状态，但在实践中却显示出了强大的生命力。首先，增加了农民的收入。事实说明，农民收入与土地经营规模的适度扩张成正比。其次，促进了农民对农业生产的投入。随着农户土地经营规模的扩大，农民收入的增多，农业生产投入、年末拥有生产性固定资产亦逐步增多。再次，塑造了一批现代农民。土地适度规模经营的发展过程，也是造就新型农业劳动者的过程。凡是土地规模经营搞得好的地方，农民的素质都比较高。

二、农业投入问题

根据经济增长理论，农业经济的增长来源于生产要素的投入和农业生产效率的提高。随着技术进步，农业生产欠发达地区农业投入主要受到两个因素的影响，一个是国家财政支农政策和体系问题，一个是农业产出投入效率不高，比较效益低，市场投资严重不足。

（一）国家和地方政府农业资金投入严重不足

我国政府对农业的投资规模、结构主要取决于财政支农体制和政府对农业的支持政策，自1949年新中国成立以来，我国的财政支农体系和支农政策经历了一个逐步演变的过程。从20世纪50年代末到20世纪70年代末，主要实行的是农业支持工业的政策，相对于农业为工业提供的剩余而言，国家对农业的投入比重很小。现行的财政支农政策体系是1978年后才形成的。1994年实行分税制后，对于农业投入影响也体现在地方政府由于财力、目标不同，各地对农业的投入有很大差异，经济较发达地区，农业投入不断增大，欠发达地区农业投入受困于财政收入的影响，有进一步减少的发展趋势。根据有关理论研究成果，全国各地农业增长方面的差距与农业投资方面的差距变化非常一致，说明政府对农业的投资是农业增长的充分条件。如果不改善地方政府对农业投资状况，这种差距将会继续存在，也可能会导致差距继续发散而形不成收敛的态势。农业投入不足表现在两个方面：

1﹒农业基本建设投入不足，占国家基本建设投入的比重：“六五”时期为5．1%；“七五”为3．3%；“八五”为3%；“九五”为2．8%；“十五”略有回升，为3．2%。由于投入不足，农业基础设施老化，全国约有1／3的水库带病运行，60%的排灌工程急需维修，农业抵御自然灾害能力逐年下降，遭受灾害面积逐年扩大。

表5－1　主要年份我国政府对农业投资占财政支出的比重和占农业GDP的比重

资料来源：国家统计局，《2004年中国农村统计年鉴》，中国统计出版社，2004。

表5－2　主要年份甘肃政府对农业投资占财政支出的比重和占农业GDP的比重

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

从表5－1与表5－2对照分析，甘肃作为一个典型的欠发达省份，农业投资无论占财政支出的比重，还是占农业GDP的比重均显著低于全国平均水平。通过表5－3、表5－4就能更加清楚地看到欠发达地区内部各县域农业投资问题也存在着巨大差异。

表5－3　甘肃部分县域第一产业基本建设投资占全部投资总额的比重（2004年）

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

表5－4　甘肃部分县域第一产业基本建设投资占第一产业GDP的比重（2004年）

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

我国政府对农业的投入占农业GDP的比重平均在5%～6%左右，美国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家政府对农业的投入占农业GDP的比重却在25%以上，日本、以色列等国政府对农业的投入占农业GDP的比重高达45%～95%。

2﹒农业科研经费严重不足。我国农业科研经费占农业生产总值的比重不到0．1%，农业技术推广经费比重不到0．2%，远远低于世界平均水平。甘肃在2003年前，农业科研经费占农业生产总值的比重平均不及全国水平的一半。

表5－5　主要年份甘肃农业科技费用总额及占农业GDP的比重

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

（二）有限的农业投入大量地消耗在中间环节中

欠发达地区由于没有能够建立起国家、企业、农民合作组织的财政、金融、税收、农产品价格补贴等体系和运行机制，农业投入不足正成为欠发达地区县域农业发展缓慢的主要因素。农业政策的目标本是针对农业生产者的，但农民得不到的好处消耗到庞杂的中间环节，造成巨大的政策损失。

1﹒农资生产和经营部门吞噬了大部分国家农业投入资源。农业生产和农业主要投入中的资金、化肥、农药、种子以及产出的加工、购销领域等基本上被相关部门垄断了，而任何可以凭借垄断地位获得超额利润的部门都会坚持并加强原有制度，致使这些年政府增加投入的结果是：一方面，投入大多数下达到有关部门，转变为部门利益和乡村基层负债的增加；另一方面，最近10年农业成本每年增加10%，而农产品价格连续几年低迷，反而使得负效益严重。

2﹒农业投资被截留、挪用现象严重。西部某省计委有关同志反映，近年来该省通过财政部门下拨用于支持农业产业化龙头企业的资金，大多数被各级财政截留挪用。有些县的政府之所以对抓项目比较热情，主要并不是为了发展地方经济，而是为了能争取国家财政资金，以弥补地方财政的窟窿。部分县政府甚至不是支持农业，而是靠吃农业过日子。因为，县一级政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目；而争取到的项目资金，经常被挪用于给政府部门发放工资。

3﹒涉农行政事业单位成为农业投资的主要受益者。从表5－6可以看出，甘肃地方财政用于农业的支出大部分属于水利、气象等部门的行政事业开支，真正用于农业生产和农民生活救济的费用低的可怜。

表5－6　主要年份甘肃地方财政用于农业的支出总额及支出项目比重　单位：万元，%

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

（三）县乡政府的财政支农能力严重虚弱已成普遍现实

近年来，大量调查和案例研究显示，除少数发达地区外，欠发达地区县乡政府的财政支农能力不强，甚至比较虚弱，主要表现在以下方面：

1﹒县乡本级财政的支农能力有名无实，或及其虚弱；财政支农主要依赖中央和省级财政。据国务院发展研究中心对湖北襄阳县的调查，1997－2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数，共达4310万元，相当于实际支出的4．3倍。某欠发达县大致居于该省中等水平，目前，县级财政基本上只能保证工资发放、支持政府运转，对农业的支持主要依赖中央和省级财政的项目资金。近年来，全县每年能争取到的农业项目资金，大约2000万元，占本县财政收入的13%左右；其中来自中央和省级财政的分别占70%和30%左右。全县财政每年能用于支持农业的资金大约150万～200万元，占该县财政收入的1%略强，不足中央和省级财政对该区支农总量的1／10。此外，许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。

2﹒对于中央和省市的财政支农专项资金，县乡财政往往无力提供配套。近年来，为了切实支持农业和农村经济的发展，中央有关部委出台了许多财政支农资金专项，但多要求地方能够提供一定比例的配套资金。国务院发展研究中心农村部的调查显示，中央的专项资金基本上都能到位，但地方配套资金到位率低却是一个突出问题。以2003年为例，中央专项资金到位率达98．89%，省级资金到位率29．79%，而市级资金和县级资金的到位率分别仅及1．62%和7．13%。县乡财政支农能力虚弱，不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。如陕西富平县作为75万人口的农业大县，2002年该县本级财政的科技三项费用为0；科学事业费支出仅为18万元，占全县财政总支出的比重约为0．1%。1999－2002年，县财政未下拨过一分钱科普经费。为节约电话费，2003年科技局曾一度只准接电话不准打电话，严重妨碍了正常工作。作为科技局，连1台可以上网的电脑都没有，该县农业发展的科技支撑体系之弱，据此可见一斑。

3﹒县乡财政的严重困难是导致财政支农能力不强的根本原因。对于县乡财政支农能力的虚弱，不同的学者可能有不同的解释。最常见的有以下两种：

一是农业投资的外部性强，投资项目运转后对地方财政的贡献率低于工商业，因而争取财政支持的竞争力差。

二是农业投资不像城镇建设那样容易成为凸显政绩的形象工程。诚然，这些解释虽然不无道理，但都不是问题的根本所在，否则，就很难解释为什么支持龙头企业等部分回报率高的项目，县乡政府的财政支持能力仍然极其有限？为什么在中央政府切实重视农业并加大农业投入力度的同时，县乡政府的财政支农能力仍然增长缓慢，甚至会有大量的专项支农资金被各级财政截留挪用？至少在大多数地方，特别是欠发达地区，县乡政府的财政支农能力比较弱，根本原因在于严重的县乡财政困难，导致其无力支持农业。(www.xing528.com)

4﹒当前县乡财政困难问题的严重性，主要表现在以下几个方面：

一是显性直接负债规模较大，且呈普遍化迅速发展态势。所谓显性直接负债，是指根据法律或合同必须由政府承担的现时债务。近年来，县乡政府的显性直接负债主要呈现以下特点。首先是负债规模较大，甚至越来越大。其次是负债面广，问题越来越严重。再次是负债问题的严重性与经济发展水平之间，并无必然的对应关系；换句话说，负债问题的严重性，并不随着经济发展水平的提高而自动消失。国家审计署对中西部地区10省（市）、49个县（市）的调查表明，到2001年底，这些县累计负债（显性直接负债）163亿元，相当于当年可用财力的2．1倍。

二是县乡本级财政收入的增长赶不上支出的扩大，实际问题比报表反映的更为严重。甘肃省目前在全省87个县（包括县级市、区）中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1／10左右。更为严重的问题在于，近年来虽然许多统计资料显示，多数县（市）的财政收入增长较快，但由于实际的财政收入水分较大、人为隐瞒赤字的现象比较普遍，县乡财政的实际增收状况并没有像统计资料显示的那么乐观；实际的县乡财政困难问题，比报表数据所显示的往往更为严重。2002年，国家审计署审计的中西部地区10省（市）、49个县（市）中，到2001年底，有45个虚增预算收入6．74亿元，占当年预算收入的16%；有37个县累计瞒报赤字10．6亿元，为当年决算所反映的赤字规模（7．2亿元）的147%。西部地区某省一个地级市负责人认为，财政收入和国内生产总值、工业产值、农民人均纯收入一起，成为在中部地区虚假成分最高的四项经济指标，财政收入的虚假情况主要发生在县、乡两级，尤以乡（镇）为重。

三是县乡负债种类繁多，呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、或有负债直接化并存发展的特征。县乡政府的负债不仅表现为显性直接负债，还表现为各种隐性直接负债、或有负债。这些隐性负债、或有负债，虽然不会直接导致现实的县乡财政困难，但隐性负债、或有负债规模的扩大，仍会程度不同地增加未来的财政困难程度，从而影响着政府现实的财政支出行为及其未来的可持续性。从大量调查来看，县乡政府的隐性负债、或有负债不仅来源繁多、规模较大，而且增势不减，成为一个突出问题。仅以欠发工资为例，这是县乡政府隐性负债的重要形式，据国家审计署对中西部地区10省（市）、49个县（市）的调查，截至2002年9月，已有42个县（市）（占总数的85．7%）累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多，而当年1～9月新欠额就高达1．32亿元。目前，甘肃省有70%的县不能正常地发工资。值得注意的是，在20世纪90年代初、中期各地加快发展的过程中，乡镇企业热、开发区热、批发市场热、城镇建设热、房地产开发热和合作基金会热此起彼伏。在此过程中形成的许多政府隐性负债、或有负债，经过长达几年的蓄积或由于运行环境的变化，逐步具备了转化为显性负债和直接负债的条件。较为典型的体现是农村合作基金会的呆、坏账和乡镇办企业的负债。比如，中国社会科学院农发所研究员党国英调查的河北某乡到2001年底，共有直接负债550．7万元，其中125．3万元系由政府担保的借款因逾期不能偿还转化而来的，占乡镇直接负债总额的22．8%。

三、农业结构调整问题

20世纪90年代初期以来，欠发达地区依托当地农业生产的资源优势，积极调整农业结构，经过10多年的努力，已经取得了初步成效，积累了一定的经验，但总体上看，欠发达地区农业结构还处在低层次水平，与东部经济较发达地区比，还存在着不少问题。农业结构调整中的盲目性、随意性和雷同性问题还比较普遍，农产品加工业扩大延伸空间小、农产品质量安全等问题日益突出，农业增收困难的局面并未改变。

（一）农业结构调整中的盲目性、随意性等问题还比较普遍，农业结构调整总在“怪圈”中徘徊

由于独立、分散的小农户与大市场之间缺乏对接的桥梁或路径，农业产业调整极易形成一哄而上，种植面积随着产品市场供求和价格的波动而增减，反反复复，必然导致结构调整的重复性，长期在结构调整的“怪圈”中徘徊。陕西、甘肃、四川、云南等省都曾经发生过此类“结构性”调整灾难。目前，在欠发达地区仍然存在着“庄稼活，不用学，人家咋做，咱咋做”的观念。在这种盲从习惯思维的引导下，对农业结构调整的“怪圈”形成起了推波助澜的作用。

（二）农业结构调整中的雷同性问题不容忽视

新农村建设提出推行“一村一品”的结构调整战略，姑且不论这种思路的理论依据，但从破解农业结构调整中存在的雷同性问题角度看，仍然不失是一服良药。2004年，甘肃园林水果产量达到140．98万吨，其中苹果、梨、杏子、桃子、葡萄和红枣产量居前列，分别占水果总产量的56．72%、14．84%、6．41%、5．32%、4．97%和4．16%。为了分析农业结构雷同问题，我们不妨以水果为例，选择甘肃水果三大主产地——平凉、天水和庆阳的水果结构进行分析。从表5－7我们可以看到，甘肃水果主要以苹果为主，占水果总产量的接近80%。从平凉、天水和庆阳三地的水果结构看，也是以苹果为主，均超过了当地水果产量的60%以上，除了庆阳的杏子产量超过当地水果总产量的20%以上外，其他水果在当地水果产业的比重并不高。这种单一的、有雷同现象的果品结构，自然不排除有其相同的自然区位和土壤、气候条件等因素的影响，但政府力量主导的结构调整过程中攀比、模仿的因素也很难排除。仅从果品结构看，三地的特色化并不明显，特色不特的问题是农业产业结构调整的一个主要问题。

表5－7　甘肃水果主产地果品结构分析

资料来源：甘肃年鉴编委会，《2005年甘肃年鉴》，中国统计出版社，2005。

（三）结构调整的瞎指挥和形式主义严重

说起农业产业结构调整，很多人认为就是鼓励农民在一亩三分地上做文章，“什么挣钱种什么”，于是政府就一厢情愿地依靠行政命令来进行结构调整。现在的问题是我国还没有形成稳定的农业生产的地域分工，加上有时发生地方政府随意性的指挥，使农业生产在一些高附加值产品的生产中，客观上造成了波动状态的供过于求的局面。如果只站在县、乡，乃至一个省的角度，靠行政命令来调整农业结构，短期内确有可能增加农民收入，但放到全国范围考虑，这种结构调整并不一定就是合理的。这里边的道理，经济学上叫“合成谬误”，即“个人理性导致集体非理性”。老百姓的话讲得更直白：你调我调他也调，调来调去卖不掉。农产品市场就那么大，需求弹性又低，靠行政命令调整结构，容易导致结构趋同，增产不增收。前几年有些地方一窝蜂地种药材、养长毛兔，使老百姓吃尽了苦头，至今农民还心有余悸，谈“调”色变，甚至编出顺口溜：要想富得快，得和“调整”反着来。

农业的产业结构要靠市场来调整，政府越俎代庖，往往好心办坏事，这些教训值得我们反思。实践证明，经济结构调整作为一种资源重新配置过程，市场的作用最为重要。目前，欠发达地区政府在农业产业结构调整中有三种不良行为：

1﹒政府“越位”行为。对于农业结构调整过度推动，出现拔苗助长现象。有些地方政府直接参与了结构调整的项目决策，而政府行为往往带有非经济因素，如定指标、压任务等，不顾当地条件和市场需求，盲目追求政绩，脱离当地实际，违背农民意愿，而乐于搞“千亩工程”或“万亩工程”。

2﹒政府“错位”行为。政府的职责不清，政府对农户和龙头企业的自主权重视不够，通过行政命令搞“富民工程”，导致劳民伤财的后果。在多数地方，特别是贫困地区，政府支持农业结构调整的重点，不是表现在诸如改善发展环境等政府应该有所为的方面，而是表现在政府应该有所不为的领域，如较多地通过政府直接投资的方式，打造样板工程、形象工程，导致只进行政府决策，而让农民承担决策风险和结构调整所带来的损失，这显然有失公平。

3﹒政府“缺位”行为。农业产业结构调整中还存在着口号化倾向。在许多地方，关于结构调整的文山会海多，切实行动少；点子多，动作少；形象工程多，增收工程少。甚至在不少地方，关于农业结构调整的政策文件，都强调要形成“本地特色”，但如稍加分析就不难发现，这些地方与结构调整有关的政策文件却有惊人的相似之处。如此一来，这一次农业结构调整的过程，极有可能变为下一次结构趋同的形成过程。政府行为不规范，不仅增加了农业结构调整的推进成本与风险，还会削弱其对农民增收的贡献能力。政府行为不规范的问题如果不能得到根本改变，不仅会严重影响农业竞争力的提高，还会与WTO的运行规则产生矛盾，引起日益增多的国际贸易冲突。

四、农业特色化问题

农业特色化发展，本是农业结构调整主题中应有之意，诚然，多年的结构调整也形成了一定的特色产业。如甘肃定西的马铃薯产业区域的形成，已经突现出规模优势和产业化发展的特征。但多数县域单位的特色农业发展还存在着许多问题。

（一）产品品种结构不合理

大多数欠发达地区县域单位农产品结构都存在着“三多三少”的问题，即大陆产品多，低档产品多，普通产品多；优质产品少，高档产品少，专用产品少。

以甘肃定西马铃薯产业发展现状为例来分析。甘肃省是全国马铃薯种植面积居第三位、产量居第二位的省份。从区域分布看，甘肃马铃薯种植主要分布在定西各县，2004年定西的马铃薯种植面积和产量分别占甘肃省的43．1%和35．3%，定西已经成为全国三大马铃薯种薯和商品薯的生产基地之一。但定西马铃薯产业主要受产品结构的影响，市场竞争力还不高。长期以来，定西马铃薯育种的指导思想主要以追求高产稳产为目标，所育品种主要以鲜食为主，马铃薯品种单一，缺乏优良的加工品种，特别是缺乏适合生产马铃薯全粉、炸薯片、炸薯条的品种。定西马铃薯普遍存在干物质含量低、薯形不规则、芽眼较深、表皮不够光滑等缺陷，优质、高档、专用品种不多，外销和可加工的品种不多，从而使定西这一特色产业的发展并没有显出市场优势和加工增殖的效益。

（二）特色农业的专业组织化程度低

通过对宁夏、甘肃和陕西等地农业发展问题进行调研时发现，在这些自然条件恶劣、经济基础薄弱、农产品和农民进入市场难度大、单个农民市场交易成本较高的典型欠发达地区，尽管近年来在农业专业化生产规模不断提升的基础上，农村专业合作经济组织也得到了较快的发展，但是还存在许多缺陷和不足。诸如甘肃农村合作经济组织数量虽然也不少，接近河北省的数量，而成员数和每个组织平均成员数指标却很低，只有河北的1／10和1／9。

表5－8　较发达省份与欠发达省份农民合作经济组织发展状况比较

资料来源：王景新．《乡村新型合作经济组织崛起》，中国经济出版社，2005。

甘肃农民专业合作经济组织在行业上的分布呈现出以种植业和养殖业为主的特征。其中：种植业为58．27%，高于全国平均水平的15．4个百分点，在周边省（区）中也是最高的，四川53．57%，青海27．34%，宁夏21．07%，新疆53．36%；养殖业为22．71%，低于全国平均水平的11．27个百分点，也大大低于宁夏（59．90%）和新疆（34．75%）；其他行业占19．02%，低于全国平均水平的7．75个百分点。一是受多因素制约，甘肃农民合作经济组织发展还处在低层次、初级的、粗放式的发展阶段。二是受合作经济组织的实力、服务方式、运行机制的影响，农民合作组织带动功能差、竞争力不强，整体社会效益和经济效益低。

（三）特色农产品附加值低

甘肃农产品中的马铃薯、药材、苜蓿、啤酒花、玉米制种等都已经具有很大的规模优势，但都因为品种、品质问题，并没有形成高附加值。2004年甘肃药材播种面积为13﹒96万公顷，位于全国第二位，主要分布在定西、陇南等全国著名的贫困地区，其中当归、黄芪、党参、大黄等产品的品质闻名全国乃至世界，但由于中药材产品开发和加工技术尚处于初级水平，附加值很低，还停留在原料生产和供应阶段。2004年甘肃啤酒花种植面积达3．4万亩，产量为6500吨，占到全国54%的市场份额，由于产品的总体加工能力不高，虽然有很大的市场需求潜力，但价格波动大，种植效益不稳定。

（四）特色农业的品牌经营战略不清晰、实施力度弱

以甘肃玉米制种业为例来分析。2004年甘肃玉米种子生产面积90多万亩，生产种子43万吨，约占全国玉米种量的50%以上。从1999年开始，连续多年已经成为全国玉米杂交种子调出第一大省，但由于缺乏自有知识产权的品种和品牌，制种企业规模小，全省玉米制种企业资产多在500万元以下，上千万元的企业只有一家，加之种子加工包装设备落后，大部分种子企业只是加工单机，品牌建设工作十分滞后。

五、农业产业化问题

随着农村改革的深入和商品经济的进一步发展，农业和农村经济发展进程中的一些新矛盾、新问题日益显示出来，农业市场化的要求与现行经济体制之间存在着种种不相适应的矛盾和问题：一是分散的农户小生产与大市场之间的矛盾；二是农户经营规模狭小与实现农业现代化的矛盾。这两方面的矛盾造成欠发达地区农业产业化发展问题的紧迫性，但由于存在着以下问题，对农业产业化推进工作带来了更多的影响和制约。

（一）对农业产业化的基本条件认识不到位

实际上，理论研究界和实际工作部门根据各地的经验，把实现农业产业化需要具备的基本条件概括为六个方面：

1﹒具有相对的资源优势，包括要具备一定的规模条件和区域特色。任何地区要搞好农业产业化，都要做好资源调查工作，真正摸清当地资源状况，选准优势资源。同时还要了解相邻地区乃至全国同类资源的状况及开发情况，进行优势比较，避开不符合自身发展条件的产业领域。

2﹒主导产业要有较高的商品率。由一大批承包农户组成小规模、大群体式的农产品商品生产基地，这是农业产业化经营的基础。基地农户应达到一定数量，并能达到一定批量的商品产量。如果不能带动一大批农户并生产一定批量的商品，表明生产基地还没达到一定规模，就形不成农业产业化经营。

3﹒要有系列的开发项目，通过深度开发延长产业链条，增加科技含量，提高产品的附加值，提高资源利用的整体效益。

4﹒有运作灵活的产业化组织载体。产业化组织形式有多种多样，但无论是那一种类型，都要建立一种能够连接生产、加工、销售各环节，协调各环节利益关系的组织载体，并且有保证组织运行的配套制度，其中必不可少的是龙头组织的建设，要有一个或几个具有较强经济实力和带动能力的龙头载体作为依托。龙头载体可以是加工企业、经销企业、专业市场、合作组织、科技团体等。龙头载体可以是规模较大的1～2个，也可以是规模较小、数量较多的群体。总之，必须对基地农产品商品具有较大的收购、加工或经销能力，成为连接基地农户和市场之间的桥梁和纽带。

5﹒建立农业产业化的运行机制。包括利益分配机制、合同约束机制、矛盾协调机制、风险共担机制、企业组织机制、股份合作机制等。龙头企业和农户之间应建立起相对稳定的联系，形成相对稳定的产业链和一定程度的利益共同体。龙头企业和农户之间的联系方式、利益机制，既可以是较松散的信誉型市场交易利益共同体，也可以是通过书面合同建立起来的合同制利益共同体，或者可以组成合作制或股份合作制利益共同体，进而形成有机结合的农工商或农商型产业链。这是实现基地农户增产增收的关键，也是维持农业产业化经营稳定发展的核心。

6﹒领导重视。当地领导要有推进农业产业化的强烈意识，要有符合当地实际的发展农业产业化的规划和方案，制定出切实的政策措施，并能进行强有力的组织和协调工作。

从欠发达地区的现实情况来看，在目前情况下，要实现完全意义上的农业产业化还有一定的难度。这并不意味着欠发达地区就不可以实行农业产业化，从一定程度上讲，农业产业化实际上就是市场化，它基本上是市场行为。欠发达地区由于自身条件限制，要实现市场化，不应该上规模、上项目，甚至用行政手段强逼农民种什么和不种什么，即搞所谓的“逼民致富”，而是应该先开拓市场、创造市场，有了市场，自然而然就会实现市场化。但是许多地方对于农业产业化并没有真正理解，而是在实际工作中，不顾条件而用行政力量，一哄而起地上项目，以为这就是发展产业化，这样的理解和做法是错误的。市场农业的成长要有个过程，产业化的发展也要有个过程。因此，产业化经营的发展，必须遵循农业自身的规律，要同农业生产的发展阶段和市场发育程度相适应，不能追求形式、图虚名。在一些生产水平很低，产品主要用于自给的地方和贫困地区，则要从基础工作做起，重点是搞好社会化服务，解决生产和流通中的实际问题，加快基础设施建设，发展农民自己的合作和联合组织，而不是急于办龙头企业发展产业化组织。著名经济学家厉以宁在不同场合多次谈到他对土地配置和农业产业化的一些想法，即将农业产业化的过程划分为三个阶段：订单农业、租地经营和股田制，引起了比较大的反响。

（二）欠发达地区农业产业化经营的三个误区

目前许多人，特别是地方的政府领导对农业产业化经营的认识还有许多误区，主要表现在以下三个方面：

1﹒将农业产业化等同于规模化。农业结构调整的关键是农产品能够参与市场竞争，农业产业化与“规模化经营”并不是同一个概念。市场需求是多样化的，有些地方名特品种只有适当控制生产规模，才能保持一定的市场优势，因为只有数量适度才能保持价格的优势。不顾现实一味地贪大、扩张规模，只能造成农产品质量不高、区域性总量过剩、结构失衡的矛盾，产品市场竞争力不强等问题。坚持因地制宜的原则，充分考虑本地的资源特色、水土气候、种养习惯等多种因素，合理确定种植业、养殖业、林业、园艺业等专业基地的规模，发展自己的优势项目，做到宜种则种、宜林则林、宜养则养，在培植主导产品的同时，形成品种多元、层次多级、结构合理、规模适度的生产格局。

2﹒认为农业产业化经营的主体是政府。农业产业化经营的主体应当是企业和农户，而不是政府。企业和农户才是市场经济中独立的行为主体和利益主体。目前一些地方政府习惯于运用行政手段来推动农民建立基地，扩大种植规模，强迫农民统一种植。甚至政府还直接投资兴建龙头企业，硬性撮合一些龙头企业与农民黏合到一起，不分析、预测市场需求的变化，不进行可行性研究，不承担决策风险，盲目确定主导产业和主导产品。这些无疑都是违反经济规律的。如果不及时加以澄清，必然给政府、企业和农民造成严重的经济损失，挫伤企业和农民的生产积极性。

3﹒认为龙头企业是农业产业化经营的真正“龙头”。农业产业化经营的实质是农业市场化，只有紧紧围绕市场，抓住市场这个关键，农业产业化过程中的基地、农户、加工企业等诸环节才能活起来。虽然龙头企业具有开拓市场、引导生产、深化加工、延长农产品销售时间和空间、增加农产品附加值等综合功能。但农业产业化经营真正的“龙头”应该是市场。农业产业化经营的发展应该确立明确的市场经济导向，强化“以需定销，以销定产”的市场意识。

（三）欠发达地区的“订单农业”履行过程中存在的主要问题

“订单农业”在现实当中是以包买商制度来体现的。从农业产业化的概念来看，其本质就是发展市场农业，使农业向现代化迈进。应该看到，在农业产业化的初期阶段，“订单农业”是一种较好的农业市场化形式，特别是在我国大多数贫困地区农业产业化发展比较困难的情况下更是如此。所谓“订单农业”，也称合同农业或契约农业，是指农户在农业生产经营过程中，按照与客户（农产品购买者）签订的合同组织安排生产的一种农业产销模式。“订单农业”通过合同的形式，把购销双方紧密联结起来，明确各自的权利、义务，按照合同的规定，完成生产过程中产销活动的全过程，实质是通过订单的形式把市场需求反映出来，引导农民按照市场需求进行生产。“订单农业”以“农民——中介——市场”、“农民——工厂——市场”的产品流通形式，形成有序的产业链。

实践证明，农业订单在化解市场风险，减少农民种、销农作物后顾之忧，引导农民发展市场需要的高效农业生产项目等诸多方面都有着积极的意义，但是从实践来看，“订单农业”的发展也存在着不少的问题，主要表现在：

1﹒部分订单以盈利为目的，高价向生产者兜售种子，坑农害农。由于目前农产品大多是买方市场，在发展“订单农业”的热潮中，所谓“订单”往往附加一定条件，比如要求使用收购方提供的种子和化肥。一些不法之徒打着“订单农业”的旗号，采取多种欺诈方式，诱骗乡、村组织或农民与其签订所谓“订单”，借机高价推销低劣种子、假冒伪劣生产资料，或以收取保证金、抵押金等方式诈骗农户钱财，然后逃之夭夭，使不少农户蒙受了惨重损失。

2﹒地方政府“拉郎配”行为严重。在发展“订单农业”的过程中，许多地方政府动辄“越位”，急于求成，把“订单量”与实际销售量、政绩划上等号，在没有深入调查研究、对市场供需把握不准的情况下，强行“拉郎配”，以政府的名义代替农民与商家签订订单，然后再由乡（镇）政府或村委会通过行政手段落实给各个农户。当乡、村组织对市场需求判断失误、农业订单因这样那样的原因得不到履行时，基层政府常常被夹在商家和农户中间，十分被动，有苦难言，并由此引发不少上访事件。由于乡（镇）政府或村级组织自身并不具备履约能力，一旦发生合同纠纷，容易造成真正当事人缺失，形成无人负责的局面。

3﹒缺乏约束机制，违约现象突出。“订单农业”其实是一种期货交易，它风险大同时利润大，风险与利润成正比关系，当订单与农业结合，其风险就更大，因为农产品市场波动较大，农产品的丰歉存在着很大的不确定性，农产品市场波动远大于工业品，所以农业订单与工业订单在形式与内容的严格程序上、在履约的难易程序上存在着很大区别，从而使农业订单的履约难度相对较大，风险相对较高。企业和农户签订合同后，农户往往是“卖跌不卖涨”，即到履约时如市场价格高于订单约定价，农户就可能不履行订单，而把产品按市场价卖给其他企业或个人；当市场价低于订单约定价时，企业也可能不去收购农户的产品。另一方面，由于合同双方信用和法律意识不强，手握订单的企业或手持订单的农户，面对毁约方却缺乏有效地约束机制，也容易造成违约。对于收购方来说，由于“法难责众”，即使卖方违约也没办法。面对形如散沙的农户，收购方根本无法去逐个打官司。

4﹒缺乏农产品质量标准及检测检验体系。正是因为缺少这个体系，使签单双方在对种子、农产品质量产生争议时，不能及时得到裁定，有关方面难以及时公正地处理和解决纠纷。主要表现为：履约时，商家往往称农户没有按必需的技术手段精心种植，导致订单种植产品产量低、种质差，达不到收购要求，因而拒绝收购或压价收购；而农户则指责商家提供的种子不合格或配套服务不到位，蒙蔽农民，因而要求商家必须履约。双方为此互相指责，各执一词，难以调和，严重影响了农业订单的兑现率。陕西省渭北黄土高原是全世界第四块“粉红女士”苹果优生区，引种的5000亩“粉红女士”，因果农无视种植、管理质量标准要求，不套袋，不补施钙肥，过量施用无机氮肥，树形修剪不平展，疏花疏果不均，收到苹果农药残留超标、果面出现斑点、酸甜串味、受光不匀、果形不圆，不符合收购标准，痛失300吨“粉红女士”国际订单。

5﹒订单不规范不完善现象比较普遍。不少订单合同内容不详细、程序不完善、运作不规范，特别是对农产品的品种、规格、数量、质量和各自应承担的风险、责任以及权利含糊不清，签约内容缺乏可行性、科学性、规范性、合法性，从而为履行订单埋下了一系列的隐患。目前在签订农业订单时，往往只是由商家与乡、村组织或农民一签了之，缺少司法、公证、工商管理等部门的参与和监督，从而导致订单合同出现内容不详细、程序不完善、运作不规范等问题，给履约埋下了诸多隐患。

六、农业的可持续发展问题

农业的可持续发展是针对农业发展所产生的弊端而提出的一种新的发展模式，旨在解决人类日益增长的环境需要与高效农业生产力之间的矛盾。联合国粮农组织确定了农业可持续发展的三个基本战略目标：一是积极增加粮食生产；二是促进农村综合发展，消除农村贫困；三是合理利用、保护与改善自然资源，保护生态环境。由于欠发达地区农业基础脆弱，农业资源承载力过重、生态环境日益恶化、农业经济效益不高、人增地减等问题，严重制约了农业的可持续发展。

1999年，国家开始实施的“以粮食换生态”的退耕还林还草战略以及较早的反贫困战略中的生态移民工程，尽管还存在着不少问题，但对于改变欠发达地区生态环境，增强欠发达地区农业的可持续发展方面已经显示出巨大的影响力，效果非常显著。根据甘肃省农牧厅提供的资料表明，甘肃省在实施退耕还林工程中，以“大地增绿、农业增产、农村增效、农民增收”为目标，目前已培育和发展了一批经济效益显著又兼顾生态效益的后续产业。甘肃各地依托退耕还林工程，发展山杏、花椒、核桃、枣、油橄榄、茶等兼用树种种植业400万亩。目前部分基地已产生显著的经济效益，成为当地农民收入的主要来源之一，今后将随着盛果期的到来经济效益不断增加。通过间作套种等形式建立以紫花苜蓿为主的优质牧草基地，并配套进行舍饲养羊、养牛等畜牧养殖业，大力发展草畜产业。目前已建立牧草基地330多万亩。甘肃各地还注重地方特色药用植物的开发与利用，因地制宜地进行林药间作。全省各地在退耕还林地块共间作套种各种中药材40多万亩，年收益在10亿元左右。退耕还林工程的实施，使甘肃省一大批市、县城区周围生态环境得到改善，为开展森林生态旅游创造了良好的生态景观条件。在此基础上，各地结合已成林的周边环境建立森林公园，开展森林生态旅游，发展起了旅游产业。但是，随着国家在控制退耕还林指标，鼓励粮食生产的政策下，退耕还林力度有所减弱，这对于恢复欠发达地区的生态环境、增强农业可持续发展能力无疑将带来更大的压力。