西部欠发达地区县乡行政管理体制改革的考察与建议

第三节　西部欠发达地区县乡行政管理体制改革考察与建议

当前，理论界就县乡行政管理体制如何改革问题，有许多争议，但都基本认同县乡行政管理体制改革的核心问题是从高度集权走向合理分权的改革思路，按照地、县、乡、村四级连动的整体改革思路，撤销地区或市一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的农村行政管理体制和公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平。

一、秦安县乡行政管理体制改革状况考察

秦安县位于甘肃省东南部、天水市北郊，全县有17个乡镇，515个行政村，总面积1601．6平方公里，人口60．84万人，是甘肃省18个典型的干旱贫困县之一。2005年农民人均纯收入1538元，与全省平均水平1980元比，低442元；与全国平均水平2936元比，差1398元。农村贫困发生率仍高达22．2%。

（一）县级行政管理体制改革情况

秦安县县级行政管理体制改革近10年来，经历了三次大的改革，分别是1997年、2002年和2005年。主要是围绕县级机构设置、调整而展开的。

1﹒2002年县级机构改革情况。在1997年的基础上，根据天水市委办发［2002］6号《关于印发秦安县机构改革和人员编制精简方案的通知》精神，制定并印发了《秦安县县级机构改革方案实施意见》（县委发［2002］19号）。于2002年5月大规模展开的。这次机构改革后，县级党政机构由原来的32个精简合并为28个，精简12．5%。其中党委部门没有变化，仍是6个机构，政府部门由26个减少4个，即22个。此外，设置办事机构1个，议事协调机构的办事机构1个，部门管理机构3个。

2﹒2005年县级机构改革情况。根据天水市委办发［2005］5号（《关于印发秦安县人民政府机构改革方案的通知》）文件精神，制定了《秦安县人民政府机构改革方案实施意见》。《实施意见》本着“大稳定、小调整”的原则，对部分政府机构进行了调整：将县发展计划局改组为发展和改革局，挂物价局牌子，为县政府工作部门。撤销原经济贸易局，对外挂牌机构是体制改革办公室，其职能整体并入县发展和改革局。将原县经济贸易局负责产业改革、技术改造、投资管理等职能划入县发展和改革局。组建商务局、中小企业发展局等为县政府工作部门。撤销县经济贸易局、二轻局、个体私营经济管理局、非国有制经济管理办公室等。将原由县经济贸易局管理的县安全生产监督管理局（事业单位）改为县政府直属事业单位，挂安全委员会办公室牌子。将县粮食局改为由县商务局管理。将县委办挂牌机构县信访办更名为县信访局，改为由县委办、政府办共同管理，以县政府办管理为主。经过上述调整，县政府设置工作部门23个；设置议事协调机构的办事机构1个，办事机构1个，部门管理机构2个。

（二）乡镇行政管理体制改革情况

秦安县乡镇管理体制是在2002年改革的基础上，根据市委办发［2006］41号文件精神，制定并印发了《关于推进全县乡镇职能转变工作的实施方案》（县委发［2006］10号）。按照精简、统一、效能的原则，合理设置内设机构，乡镇机构设置“一办两所三中心”，即行政机构设党政综合办公室（挂社会治安综合治理办公室、司法所、计划生育办公室牌子）；事业机构设财政农经管理服务所、人口和计划生育服务所；农业综合服务中心、社会事业服务中心和村镇建设服务中心。除此之外，对乡镇运行机制也做了规范和调整。

1﹒改革对乡镇事业机构的管理方式，将原乡镇事业机构履行的干政职能移交乡镇政府承担。将原事业机构承担的部分行政执法权移交具有执法资格的县主管部门（县直业务主管部门委托乡镇执行的，可以委托乡镇政府执行）。将乡镇政府承担的技术性工作，交由乡镇事业机构承担。乡镇要加强对所属事业机构的领导和管理，县直业务主管部门要加强对乡镇事业机构的业务指导。

2﹒按区域设置县级部门延伸或派出机构。法院、公安、司法、工商、税务、国土资源等部门可延伸派驻乡镇机构，并按区域设置法庭、公安派出所、司法所、工商所、税务所、国土资源管理所。设置过密、管理范围较小的相关部门适当合并，原来没有设立的不再设立，其他行政、事业单位不再向乡镇延伸派驻机构。除国家和省上有明确规定者以外，县派驻乡镇机构人员工资、工作经费由县直业务主管部门统一管理，其党团关系实行属地管理，人事任免、人员调配、考核、表彰奖励等重大事项，必须按有关规定和程序，征得乡镇党委同意并签署意见后报批。派驻机构要主动接受乡镇党委、政府的监督和管理，在乡镇统一协调和指导下开展工作，共同为所在乡镇物质文明、政治文明、精神文明建设服务。

3﹒合理确定领导职数，根据乡镇类别（以省编制部门核定的为准）合理确定乡镇党政领导职数，并实行交叉任职。一类乡镇（兴国镇）设领导职数9名，其中：党委书记兼人大主任1名，副书记兼镇长1名，副书记兼纪委书记1名，副书记1名，人武部长1名，副镇长4名；二类乡镇（其余16个乡镇）设领导职数8名，其中：党委书记兼乡镇长1名，副书记兼人大主任1名；副书记兼纪委书记1名，人武部长1名，副乡镇长4名。乡镇办公室（所、中心）领导原则上由乡镇副职领导干部兼任。

（三）强化村级“两委”班子建设措施

在不断完善村民自治和强化农村党组织建设的基础上，秦安县突出了并村减员、村组兼任、下派任职等措施，减少村干部职数，提高村干部待遇，建立村干部任期目标责任制等工作。

1﹒建立和健全农村四级党组织网络。在兴国、莲花、郭嘉、五营、陇城5乡镇开展建立村党总支部的试点工作。上述5个乡镇各选择2个经济发展较好的村确定为中心村，设立党的总支委员会，将周边的贫困村的党支部、党小组纳入党的总支委员会，实现大村带小村、富村带穷村的带动效应。

2﹒鼓励村党组织领办经济实体，创办各种农民合作经济组织，实行党支部领导成员与农民合作经济组织负责人“双向进入，交叉任职”，创新村级新的组织管理模式。

3﹒提高村级“两委”班子成员的素质。一是积极选派优秀年轻干部和大学生到村级组织任职；二是实行村级主要干部三年轮训一遍的计划。

（四）存在的问题(www.xing528.com)

从秦安县级行政管理体制改革看，主要是围绕县级机构设置和调整来运作的，还没有触及最根本的问题，即政府职能转换问题。从秦安乡镇行政管理体制改革看，尽管许多地方彰显出“谷城经验”的模式，但缺乏具体的政策配套措施，改革的整体性不足。此外，村治管理模式问题一直没有纳入改革的范畴之内，目前主要是抓“两委”班子建设。

二、秦安县乡行政管理体制改革对策建议

县乡行政管理体制改革是提高行政效率、促进地方经济发展、从根本上解决农民负担问题的重要手段。针对秦安县乡行政管理体制改革目前存在的问题，提出如下对策建议。

（一）按照建设“服务型政府”的思路，突出政府职能转变

根据“服务型政府”的要求，按照政企分开的思路，规范县乡政府、村级组织的工作职能，将基层政府管理具体经济活动的职能剥离出来，明确要求基层政府减少具体事务管理权，改变包揽过多的状况，把工作重点转移到政策引导、社会管理、法规监督、改善环境上来；从根本上规范政府部门的行为，做到权力与利益的分离，要通过建立公共财政，改革行政事业收费制度，实行财务收支集中统一收付制度，改革与完善公务员的福利制度等，推进权力与利益脱钩，防止干部因利益驱动而加重农民负担。同时要为基层“减压”、“松绑”。坚决取消各种达标升级活动，切实减少效果不大的检查、评比活动。确需进行检查、评比的要经省农民负担减负办公室同意并统一组织实施，将有关检查综合在一起，并保证每年不得超过一次。要全面实行行政决策和实施的民主化管理，建立农民需求表达机制。

（二）进一步优化县乡政府组织结构，提高行政效率，降低行政成本

要按照“结构合理、职责清晰、办事高效、运转协调”的行政管理体制改革要求和税费改革后县乡财政供给能力以及“精简、统一、效能”的原则，对县乡行政组织结构和运行机制进行改革与创新，逐步建立适应社会主义市场经济体制的公共行政管理体制。

1﹒改革要有主动性。不等不靠，自我加压，大胆探索，善于学习和借鉴国内县乡行政管理体制改革的经验。

2﹒改革要有目的性。中心是减人减事减支。既要解决权力重叠和职能交叉现象，提高行政效率，又要转变职能，理顺关系，还要创新政府组织结构和运行机制。

3﹒改革要有规范性。要加强行政管理的法治化建设。通过努力逐步把行政组织、机构编制、行政审批、行政程序、行政收费、政府投资、行政处罚、行政执法、政府采购、行政内部事务管理等十个方面纳入法治化管理轨道。当前的乡镇机构改革要用综合性机构取代专业性机构。

4﹒改革要有稳定性。清退超编人员、分流富余人员、裁减村组补贴干部等，这是当前乡镇行政管理体制改革面临的最大困难，也是改革的成败和关键所在，也是影响改革的稳定性和可持续性的主要因素。要通过财政转移支付等形式为乡镇政府分流人员提供资金支持，同时还应配套为乡镇分流的创业人员提供贴息贷款、信用担保、减免税费等金融、财税政策支持，切实保证分流人员“分有出路，流有归宿”，切实建立起人员分流保障机制，着力搭建就业平台，尽可能为分流人员提供就业渠道。同时，完善各种社会保障措施和政策的落实，减轻人员分流的压力。

（三）实现机构和编制的法定化，使县乡政府机构改革依法进行

通过制定机构编制法规，依法设定机构，配置职能与人员编制，减少机构设置的随意性，控制机构膨胀，防止内设机构过度增长。制定和完善各项行政法规，明确界定政府各部门职责分工和具体权限。机构编制一旦确定，一律不再增加新的机构和行政编制。增减机构，增减人员，行政机关或上级机关不能自作主张，均要由同级人民代表大会或其常委会讨论决定。要强化财政预算管理与机构编制管理的衔接。结合工资统发制度的实施，健全机构编制与预算结合的约束机制；严格按照编制下达预算，大力降低行政成本，节约行政开支。

（四）注重上下联动和综合配套改革

县乡行政管理体制改革不仅仅是县乡政府自身的问题，还涉及到县以上政府行政管理体制改革和乡村基层自治组织发育问题。因此，必须上下结合，与全省的整体发展战略和改革部署紧密结合。

（五）要注重农民组织建设

欠发达地区要加快推进新农村建设进程，最大的障碍就是要素稀缺，包括农民组织要素发育水平低。随着秦安县特色优势产业的发展，农民专业合作经济组织也有所发展，但也存在着严重的行政化倾向，多数农民合作组织与村“两委”交织在一起，不利于调动农民入会的积极性和农民合作组织建设。理论研究表明，民间组织少，农民的自发组织化程度低，民间投资的机制就很难形成，社会力量就无法进入农村公共服务和社会管理领域，这样就不利于县乡行政管理机构转变职能。