县乡行政管理体制改革成果

第二节　县乡行政管理体制改革

县乡行政管理体制改革包括县级政府行政管理体制改革、乡（镇）行政管理体制改革和完善村民自治三个方面的内容。现行的县乡行政管理体制是党政权力高度一体化与地方政府体制高度统一的金字塔式权力结构，“地区”的派出机构已经演变成了实体型市政府，其工作重心也转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系却被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政权基本处于一种责任大、权利小、效率低的被动施政状态；村民自治又一直受到地方行政权力的制约，自身也缺乏财力的保障，几乎变成了“空壳民主”。目前，县乡行政管理体制改革主要围绕三方面展开：一是变“市管县”为“省管县”；二是撤乡并镇、精简乡镇干部职数；三是推进村务公开，强化乡村治理。

一、“市管县”行政管理体制改革

由于县制在中国社会管理体制中的基础性和关键作用，县制改革便成为百年来中国传统行政经济管理体制向现代嬗变的最强音。对于中国传统县域行政管理体制的落后与冗繁低效的批评，早在清朝早期就开始了，构建中国新县制的有关思路早在戊戌变法时就被维新派作为一项重要改革措施提出来，此后，一百多年来，有关改革传统的县制呼声和构建新县制的探索一直没有停止过。从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

（一）市管县体制的由来

1949年新中国成立后，于1954年通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条就规定了我国的行政管理体制是“省县直辖”，没有行政专区的设置，但后来因各种原因使行政专区由虚变实。1993年，全国地区和下辖市合并，全面推行市辖县行政管理体制，于是地级市建制很快在全国铺开，到目前为止，除西藏、青海、海南外，其他省、市都改成了市管县体制。甘肃除了临夏和甘南两个民族自治州外，其他8个地区都先后成为地级市。虽然从市辖县体制生成背景和历史作用看，是在中国特定的政治经济环境下，由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨过程的必然产物，但从法律角度上看，不论是地辖县，还是市辖县，都是违宪的。而且，市辖县体制因其缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，致使市县矛盾已经成为县域经济社会发展过程中日益突出的矛盾。

（二）“市管县”体制的弊端

“市管县”体制除了缺乏法律依据外，还存在着以下几方面大的弊端。

1﹒违背了城市发展规律，造成虚假城市化。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，其发展有着内在的规律性，而我国因市辖县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市量的急剧扩张，却恰恰违背了城市发展的规律。如天水市下辖两区五县，人口已达350多万，成为甘肃最大的市。但其农业人口高达76．46%，仍是典型的农业区，与嘉峪关、兰州等城市比，城区人口规模和经济实力都差的很远。2004年天水市人均GDP只有嘉峪关的17．04%、兰州的21．36%。

2﹒违背城乡分治的国际惯例。实行“市管县”体制表明了政府试图通过城乡合治实现呈现互补和城乡一体化的愿望。但违背了城乡分治的发展规律。进入工业化中期后，许多国家城乡治理的成功经验是城市自治和农村自治，这也是世界行政史揭示的一个客观规律。

3﹒增加了行政层级，降低了行政效率，产生了新的条块分割。“市管县”体制，使地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管理由地区行政公署以省的名义管理变为由市全权管理，行政层级由省、县、乡三级变为省、市、县、乡四级，影响了信息传递速度，降低了行政效率。“市管县”体制造成市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突，从而使“市管县”实际成了““市吃县”、“市卡县”和“市压县”。

4﹒“市管县”体制是一种排斥市场机制的管理框架，强化了一个市对所辖县的垄断地位，限制甚至排斥其他县对该县的带动作用，不利于县域经济间的横向协作。

（三）“省管县“体制的优势

加快对“市管县”体制进行改革，也需要对“省管县”体制的优势有比较客观的认识。2005年9月底，全国百强县再次出炉，浙江继2004年后，继续以30个县（市、区）上榜，将江苏的18个和广东的10个远远地抛在身后，这是浙江第五次在全国百强县榜上独占鳌头。最直接的推手就是浙江在全国率先实行的省管县的体制和实践。“省管县”在推动县域经济发展上的优势非常明显，目前，浙江省县域经济GDP占到全省的70%，是该省经济持续快速发展的重要基础和动力源泉。“十一五”期间，我国将启动行政区划改革，推进建立省、县两级地方政府体制。

综合各种讨论的观点，可以把省直管县体制的优势归纳为以下几个大的方面。

1﹒有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，可以减少行政层级，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。

2﹒有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性，提高城市化战略实施成效，强化了县域发展自主权，有利于强县富民，为城市化提供更多动力支持。

3﹒有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。

4﹒有利于加强宏观调控力度，构建服务型政府，发挥省级政府在区域规划与协调中的主导功能。

（四）省直管县改革进程

从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省直管县的格局。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县。甘肃拟从2006年起，在敦煌市、临泽县、民勤县、永昌县、永登县、临洮县、景泰县、和政县、夏河县、秦安县、静宁县、华池县、成县共13个县推行下放经济管理权限的试点，与浙江针对经济强县进行省直管县体制改革不同，甘肃拟定的13个试点县多数属于国家级贫困县，实行起来困难不小，效果可能不会很大。从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。

（五）省直管县改革中应注意的问题

省直管县尽管有不少优势，但在实施过程中也出现了一些问题。

1﹒在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不可一哄而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一方面“具备条件的地方”是指经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度且改革呼声比较强烈、干群认识比较一致的地区。另一方面对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。

2﹒省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，从而提高其发展经济和社会治理的主动性、积极性。

3﹒目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。

4﹒在强县扩权基础上的省直管县，牵涉到数以万计官员的利益，因此要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

5﹒省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。由于省直管县有效管理大体应在40～50个左右，所以要考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级政府的积极性，减少和避免地方主义的出现。

二、乡镇行政管理体制改革

自人民公社体制废弃后，乡镇就成为我国最基层的行政区域。由于省、市、县对乡镇一级的行政体制改革均有一定的自主权，所以全国各地在乡镇政权的组织体制和职能设置方面有一些差异。但全国各地乡镇在机构性质和权力结构上又具有一定的共同性。乡镇党委是“乡政”体制的核心。乡镇人大是本乡镇的国家权力机关，有着广泛而具体的法定职权。乡镇政府作为人大的执行机关和最基层的国家行政机关，具有行政管理职能、经济调控职能和社会保障职能。为了保证这些职能的实现，各地乡镇政府都在不同程度上设置了机关事务、政法、社会行政管理、经济行政管理、事业和经济单位等。另外，有些乡镇还设立了党的纪律检查委员会、人武部、共青团、妇联等组织。就乡镇政权体制而言，存在着诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人大的法定权力受到一定程度的虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门分化等。改革开放以来，乡镇机构进行了多次改革，而这些改革并没有解决乡镇管理体制方面存在的问题，有的反而更加严重。

（一）乡镇行政管理体制改革政策

高度重视加强乡镇政权建设，构建乡镇政权为服务的机制。2006年中央1号文件中十大重点内容，其中关于全面加强乡镇政权建设方面的就有六条。(www.xing528.com)

1﹒拟由全国人民代表大会对宪法中有关乡镇政权的内容进行修改，通过全面建立乡镇政权的民选、民评、民监督等等运行机制，把乡镇政权建设成为真正的民本政权，使之由目前对上负责彻底转变为对下负责，从根本上成为解决“三农”问题的主体。

2﹒每年增加500亿元，用于保障乡镇政权的正常运转，各级地方政府也要逐年增加对乡镇的保障。县级政府要把乡镇干部的工资福利待遇纳入统一预算，由县级财政负责统一发放。

3﹒从2006年起，乡镇党委政府的任期改革为5年，在任期内，如无特殊情况，不得对乡镇党委政府的领导成员实行调动和撤换。确需调动和撤换的，必须经过严格的法定程序。省、市党委政府不得直接向乡镇下达工作任务，各级党委政府的工作部门无权向乡镇下达工作任务。以确保乡镇党委政府能够集中精力解决“三农”问题，全身心地为农民服务。

4﹒从2006年开始，对于农村的各种投入，将分年度由财政部直接下拨到乡镇，不再经过各级政府和部门周转。国家审计署每年要组织专门力量对财政部资金下拨情况进行审计，对乡镇使用专项资金的情况进行检查。对检查出来的违法乱纪行为，要依法严加惩处。

5﹒切实加强乡镇公务员编制管理。按每100平方公里5名和每万人5名之和以及每个乡镇公务员总数不超过45人的标准确定乡镇公务员编制。凡现有人数已经超过此标准的，一律不准新增人员，直到控制到此标准以内为止。对于乡镇公务员严重超编的，各县要采取得力措施予以消化，确保逐年减少。在乡镇公务员人数没有达到控制标准以内之前，各级组织部门不得向乡镇选派选调生。

6﹒加快实施乡镇事业单位改革。从2006年1月1日起，乡镇事业单位不得再新增在编人员，逐渐转变为聘用制的用人机制。属于竞争性和收益性的行业，要彻底推向市场。属于公益性的职能，乡镇要确保投入，保证此类事业的正常开展。

（二）乡镇行政管理体制改革动态和成效

自上世纪末，西部欠发达地区与全国一样，均进行了乡镇机构改革的探索，主要形式是撤乡并镇、精简机构、压缩编制等。这些改革在精简机构和分流人员方面有一定的成效，但总体上还仅仅是一种形式上的整合，在强化乡镇政府的公共服务职能、形成科学的决策机制和透明的工作机制、干部竞争机制等方面，并没有实质性进展。

1﹒撤乡并镇工作进展。截至2004年，全国有20个省（市、区）进行了撤乡并镇工作，撤并乡镇862个，使乡镇总数从2003年的38028个减少到37166个。

2﹒改革乡镇机构工作进展。据民政部公布，2004年乡镇共精简机构数17280个，裁减财政供养人员8．64万个。但据国务院发展研究中心有关课题组对全国1020个有代表性的乡镇抽样调查，平均每个乡镇党政机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编非常严重。这就是说，乡镇机构改革的效果很不好，甚至根本就没有什么效果。近年来开展的乡镇机构改革，有走过场的现象。多数将部分行政机构改为事业单位，换个名称而已，其编制总数、经费渠道和级别待遇均无任何改变；一些地方合并乡镇，虽然减少了乡镇数量，但吃“皇粮”的人员并没有真正减少。

（三）西部欠发达地区乡镇行政管理体制改革的困境与难点

西部欠发达地区在自然条件、经济发展、人口素质和密度、民族传统和宗族、宗教信仰方面，不仅有着与东、中部不同的差异，而且区域内也有很大的差异，因此其乡镇行政管理体制改革进程和成效也有很大的不同。根据中改院在陕西、青海、甘肃三省的有关调研结果显示，西部欠发达地区乡镇行政管理体制改革还存在着以下几方面困境和难点。

1﹒乡镇政府转型难。中改院调查表明，西部欠发达地区乡镇政府有三大特色：即“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”。对于“三大特色”显著的乡镇政府而言，要么忙于完成上级任务，特别是计划生育工作是乡镇最难也是最忙碌的中心工作，抓得紧、罚得重，得不到农民的理解和认可；要么直接充当市场主体忙于经济工作却效果不佳，有的甚至有反作用；要么大包大揽社会事务却难以真正管好。所有这些，不仅都成为目前乡镇政府亟待解决的问题，而且也严重的影响了乡镇政府职能转化步伐。

2﹒乡镇干部适应性差。西部欠发达地区乡镇行政管理体制改革，与改革的目标要求有很大的距离，主要反映在乡镇干部的适应性差上。

一是观念不适应。许多乡镇干部头脑中还是一种“大政府”的观念，没有“有限政府”的概念，难以从大包大揽的状态中解脱出来。

二是工作方式不适应。长久以来，习惯了管人，搞人海战术；习惯了搞运动式中心工作，对民间组织没有信心，对社会力量介入政府事务担心。

三是人员素质不适应。多数乡镇干部缺乏专业技术知识和公共服务水平，在市场信息、种养技术、技能培训方面，都无法为农民提供服务。我们接触了在甘肃农业大学有农业或畜牧方面专业特长的几个乡镇干部，目前的工作重点都是计划生育，而并没有从事专业指导工作。大部分乡镇负责人都不具备为农民提供公共服务的知识和技能结构。

四是工作机制的不适应。上级政府不停地下指标、下任务、搞检查，使得乡镇干部不得不围着上级要求转，沉湎于任务和应酬，无法优化工作流程，与农民关系疏远。

3﹒乡镇干部压力大。推进乡镇行政管理体制改革进程中，乡镇干部也经受着巨大的压力。

一是分流的压力。推进乡镇行政管理体制改革，最大的难题是人员分流问题。由于经济落后，可选择的再就业门路有限，许多干部面对精简机构和人员的改革，非常恐慌，压力很大。

二是待遇低的压力。据有关资料显示，全国乡镇干部人均年收入一般在5000～10000元之间，实际工资水平还低于一些发达城市的社会最低保障线，除乡镇的主要领导外，乡镇干部培训学习、外出考察几乎没有机会，多数乡镇连养老保险都无钱办理，更不用说其他方面的福利待遇了。大部分身处农村一线工作的乡镇干部没有星期天，没有节假日，没有任何补贴或加班费，甚至连基本工资都不能按月领取，承担着越来越多的压力和负担。从对乡村干部的要求来看，几乎是“既要马儿不吃草，又要马儿跑”。从工作环境来看，乡镇干部常常处于不能做、不愿做、无法做、又必须做的“两难”境地，工作常常险象环生。乡镇干部已经成为公务员队伍中最容易忽视的弱势群体。

三是工作压力大。乡镇干部两头受气，上面压、下面顶，群众骂，上级批，造成了沉重的心理负担和压力。对上，乡镇干部成为最难推诿的“御用工具”。“上面千条线，下面一根针”，乡镇以上的所有部门都可以对乡镇发号施令，只有乡镇干部面临的任务都是实打实的硬任务、“铁”任务、“钢”任务，没有推诿、扯皮的余地。对下，由于乡镇干部直接面对群众，身处各类矛盾的漩涡之中，群众稍有不满，乡镇干部就是他们的直接发泄的对象。乡镇干部充当着“要钱”和“要命”的角色，不管你说得如何冠冕堂皇，向农民征收税费都是“要钱”，强制计划外妊妇人流、引产就是“要命”，在进行这些工作中，矛盾冲突随时随地发生，乡村干部遭谩骂司空见惯，遭打击、报复和陷害的现象屡见不鲜。

三、村民自治的发展与问题

当前村民自治工作已经走过了20多年的历程，从欠发达地区调研结果看，已经进入了需要社会配套改革支持的重要时期。

（一）村民自治出现行政化倾向

村民自治是农村治理的基础，但由于存在着一些制度障碍影响到了其作用的发挥，一些村民自治组织具有明显的行政化倾向。村委会虽然不是一级政府组织，但实际上承担了部分政府职能，作为国家在农村的委托人对户籍登记、征兵、结婚审批、计划生育等农村公共事务具有初级审批权，导致村委会行政化倾向十分严重。

（二）利益冲突下治理行为失范

村党支部和村委会作为国家给予了一定政治地位的农村权力中心，他们首先是党和政府在基层的代言人，而村民小组作为集体土地的所有者，其权利又往往受到作为政治组织的村党支部和村委会的支配，村民自治组织中农民利益主体被组织利益所替代，各个组织又有自己的利益诉求，为了实现自己组织的利益最大化，常常是出现许多利益寻租行为和利益博弈行为，致使各个组织之间以及各个组织与农民之间产生巨大的利益冲突，导致农村治理出现扭曲和失范。

（三）“两委”关系难以协调

村党支部和村委会关系很难处理好，是村民自治工作开展以来暴露出来的最大问题。2002年，中共中央和国务院发布了《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知，提出了处理好“两委”关系的重要意见。这个意见对一部分地区村民自治工作发生了积极影响，但因为没有可操作的法律文本，大部分地区的农村“两委”关系还未理顺。主要原因是村党支部的权力生成机制尚未改变，上级任命党支部书记的现象在西部欠发达地区还非常普遍。