县域经济研究：体制障碍与经济自主发展的矛盾

第二节　体制障碍与经济自主发展的矛盾

面对非均衡发展战略引起的欠发达地区投资增长与经济发展的矛盾，国家先后实施了推进西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略等都是为缩小地区差距、改善欠发达地区投资环境而做出的努力。进入21世纪，中国区域发展战略又以构建和谐社会为目标，以科学发展观为原则，实施以“五个统筹”为内容的区域协调发展战略。这种发展战略总体上讲是理性的，而理性的发展战略对欠发达地区带来的更多的是安慰，而不是激情和活力。我们必须注意到，非均衡发展战略对欠发达地区的影响是深刻而久远的。

一、市场化主体构建与政府管理体制创新的矛盾

欠发达地区由于总体投资严重不足，致使体制转型和增长模式转型进程中，缺乏动力机制，经济的开放度和经济的自主性差，严重抑制了体制创新与县域经济发展所需要的创新力的形成。欠发达地区依赖于自身发展来消解体制性矛盾更加困难。

（一）结构性问题突出，市场化支撑主体薄弱

处于结构转型时期的欠发达地区县域经济发展的实现载体面临新的考验乃至重塑。存在的问题很多，尤以结构不合理、市场化主体弱小等问题最为突出。

一是经济结构趋同，农业所占比重偏大。长期的计划经济体制造成县域经济结构单一，产业、产品趋同现象较为严重，自给自足的小农经济色彩难以在短期内抹掉。而由于政策、机制、市场等因素的制约，县域经济结构调整短期内难有大的突破和质的飞跃，况且现阶段我国县域经济绝大部分还是靠大农业来带动经济发展。在新的世纪、新的国际形势下，我国农业面临诸多压力与挑战。首先表现为农产品消费市场竞争加剧。按照经济学一般理论分析，当人均收入达到一定水平之后，人们对农产品的消费需求也日益提高，这必然会导致产品间的竞争加剧，这种加剧竞争不仅会表现为一定时期内坚挺的价格战，更可能表现在卫生、营养、健康、达标等综合质量的比拼上。其次表现为来自国外农产品竞争压力的增大。随着我国加入WTO进程的加快，国外农产品将会对我国农产品市场造成一定冲击，在我国人多地少、国家又缺乏足够财力、实行农业大规模补贴的情况下，我们在国际农产品竞争中可能很难处于优势地位。

二是非农产业发展趋缓。随着市场经济体制的建设，欠发达地区农产品品种结构和区域布局结构得到了优化，粮食面积减少，经济作物面积扩大。如甘肃定西形成了马铃薯、中药材、花卉和菌类四大产业基地，天水秦安形成了特色果业和花椒业，农产品商品率提高，产量和质量都有了很大程度的提高。从全国看，农业的区域化布局逐渐形成。种植业生产逐渐向中部地区集中，中部地区无论作为粮食作物还是经济作物的主产区地位更加突出。东部沿海地区、大中城市市郊和经济比较发达的地区，积极发展高附加值农业、高科技农业和外向型农业。广大欠发达的西部地区发展生态农业，林业和畜牧业增加值占农业增加值的比重不断上升。但西部的农产品加工业仍然很落后，农业生产结构调整所带来的产量和质量的提高，并没有转化为经济优势，只是加剧了农产品输出的矛盾，农业的资本积累能力还非常有限。近年来欠发达地区县域经济增速快慢，与农产品加工业发展有密切关系。发展经验表明，随着人均收入水平的不断提高，人们对加工型农产品的需求量会明显增加。农产品加工不仅可以提高农产品自身的收入弹性，开拓农产品的市场需求空间，而且可以延长农业的产业链，增加农产品的附加值，提高农产品的增收能力。以普通的土豆为例，土豆加工成淀粉，可增值30%；加工成粉条，可增值80%；加工成麦当劳快餐店的薯条，可增值15倍；加工成环糊精，可增值20倍，高的可达30倍。据统计，目前发达国家农产品加工转化率都在90%以上，其农产品加工业产值大都是农业产值的3倍以上，从事农产品加工业的劳动力一般为直接从事农业生产的劳动力的6～8倍，而我国上述三个指标分别是30%、80%和5%左右，差距非常大。可喜的是发展农产品加工业已经成为乡镇企业产业选择的主攻方向，农产品加工业在乡镇企业增加值的比重从1995年的20%上升到2002年的30%，已经成为乡镇企业发展的一大亮点。

三是城乡分割的二元结构依然存在，生产要素难以大范围自由流动。特别是户籍制度限制了农村剩余劳动力向城市的转移的同时，城市工人下岗失业也削弱了城市对农村剩余劳动力的吸纳能力。而作为县域经济发展过程中缩小“二元结构”差异的重点产业即乡镇企业，在经历了20世纪八九十年代飞速膨胀之后，也暴露出重复建设、污染严重、缺乏规模效益等弊端。这种典型的二元经济结构，严重影响了农业生产的产展和农村经济的升级，严重阻碍了县域经济的协调发展。

四是投资结构恶化，市场体系的支撑力明显不足。欠发达地区投资增长过于依赖国家政府的政策调整和直接投资，资源配置和资本配置过于依赖政府的直接干预，无法最大限度地提升区域性资本聚集能力，也无法按市场价值实现本地资源效能，市场化的投资主体及龙头资本（龙头资本系指对某一区域、某一领域、某一经济板块或某一产业发展具有主导作用的资本集合）缺乏足够的利益空间和发展空间，难以迅速壮大，市场体系的支撑力明显不足。市场体系支撑力不足是欠发达地区市场体系不完备、市场配置功能软弱的根本原因，也是县域经济行政依赖性太大、自主性不够、活力不足的根源所在。

县域经济的企业主体存在“小而散、小而低”的缺陷。随着我国短缺经济的结束，对外开放程度的不断提高和国际经济一体化步伐的加快，全球企业纷纷强强联合，优势重组，乡镇企业机制灵活的优势正在逐渐丧失，发展状况堪忧；而许多县属国有和集体企业则因包袱沉重、历史积欠、矛盾众多，更显得难以为继。在此情况下，县域经济的企业主体就主要靠中小企业来构成，但中小企业可享受的国家优惠政策和直接支持很少，在竞争中常常处于不利地位。

（二）县级政府配置资源的能力有限，“放权让利”难以落到实处(www.xing528.com)

一是县级政府资源配置能力有限，致使经济发展中的重点问题时常被搁置。对于绝大多数县来说，支撑财政的是在各个时期建立起来的曾经一度辉煌的县属国有企业、集体企业以及众多的乡镇企业。在商品短缺和市场竞争并不激烈的时代，上述企业效益一般都还可以，但目前普遍面临设备老化、人员过剩、产品粗糙等问题，企业竞争力不强，效益普遍下降，使政府财力受到严重影响。再加上1994年实施的分税制改革造成财力逐级向上集中的客观事实，处于基层的县级政府财力更加薄弱。经济条件好一点的，除“吃饭”外还有一点财力搞建设。但绝大多数县的财力仅能维持“吃饭”，一部分县则连“吃饭”都保不住，根本拿不出资金改善县域内的基础设施状况以及发展社会事业。更为遗憾的是，掌握大量财力的上级部门在分配资金时，又多从部门本身的工作和利益出发，偏重于主观性，往往不能做到切实结合县域的实际需要。结果往往是，县域经济系统中最需要得到支持的可能得不到，而得到支持的又可能并非最迫切的。例如，上级对一些县下达修筑河道堤坝的专款，但由于长期干旱而河流堤坝修筑并非最急之需，而最急需的道路等基础设施却因专款的专用要求而不能统筹使用，资金不能发挥最高、最佳效益，也是一种形式的财力资源的浪费。

二是由于上级各部门间的政策协调性较差，致使县级政府部门的工作效率普遍较差。“上面千条线，下面只有一根针”。国家各部门、各行业出台的法律法规、制度政策最终多由县级政府部门进行具体落实，但现实情况却是，从自身利益出发的法规政策往往相互间存在矛盾和冲突，事先又缺乏有效地协调，到县级具体执行时则无法操作，偏偏此时又没有一个权威的机构对此展开协调，进而大大影响了实际工作的开展，浪费了许多宝贵的时间资源和人力资源。

三是计划经济体制下形成的思想观念、思维定势在一部分县级领导干部中依然根深蒂固，用行政手段干预经济活动的现象还时有发生，致使市场这只“无形的手”的基础性作用难以得到正常发挥，进而造成许多县域经济运行处于计划和市场的夹缝中，运行质量和效益短时间难以获得根本性的改观。

目前，各地在促进县域经济发展各项举措中，大都有“放权让利”这样一个提法，但实际上，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策很少或几乎没有。比如，税收减免权、土地开发审批权，省级政府没有，谈不上放下去；银行贷款、工商、电力、技术监督等政策，均属于条条管理，那一级政府也无权干涉。能够下放的权力不外乎是项目的申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响，对县域经济发展的刺激作用甚微。

二、社会体系和经济体系的开放度差，表现为瓶颈化与规模经济的矛盾

随着发达地区的发展拉动，全国的经济社会运行形态正发生根本性变化，经济结构和社会结构按着发达地区的发展导向，不断向新的发展阶段转变，这种转变不断引发经济和社会系统的适应性调整，形成了大量的非政府性质的经济、社会现象，如股份制等超出旧体系外延的新的经济组织形式、新型社区等新的社会组织形式、超出原有城镇规划设计能力的劳务流动、金融企业无法包办的金融产品、民间资本膨胀后的资本变相流动，各种符合市场经济规律的合理紊流现象层出不穷。这些合理的紊流形成了前所未有的社会创新力，同时也对旧的运行系统特别是经济社会管理体系产生了巨大冲击。而欠发达地区的经济社会运行系统还不具备从容应付这种变化的能力，管理体系难以主动适应这些积极的变化，往往通过限制紊流来实现阶段效果的平稳控制，这必然限制了自身的开放程度，也严重抑制了创新力的形成。

市场经济本质上是效益经济，资源跟着效益流动。世界发展历史证明，在工业化阶段规模决定效益，只有规模经济才能产生高效益。而要达到规模经济，首要的是大规模的投入，包括资金、技术、人才的投入。实际上，在欠发达地区经济发展中，无一例外都存在着发展“瓶颈”问题，即资金、技术和人才的短缺，尤其是资金短缺。欠发达地区经济发展落后，不仅必然导致资本积累能力的低下，而且必然导致自身资源的流失，并由此形成恶性循环。因此，如何化解瓶颈化与规模经济的矛盾，如何克服资金、技术、人才等因素对经济发展的制约，步入良性发展轨道，亦是县域经济发展迫切需要解决的战略问题。

欠发达地区要化解瓶颈化与规模经济的矛盾，就应该把建立外向型经济定位在龙头经济的位置上，以开放促进政府管理体制的改革，以开放培育透明度强、运转效率高的社会体系和市场体系。欠发达地区在发展外向型经济过程中会面临着各种困难和问题，要克服四种不良倾向。一是要克服模糊认识。部分县域的有些领导认为本地区区位优势不明显，接受辐射少，又没有高质量的项目，抓外向型经济会吃力不讨好；一些部门认为本部门是非经济主管部门，与建立外向性经济工作基本不搭界，不能放下“主业”抓“副业”。二是要克服畏难情绪。一些部门负责人认为人不熟，信息少，经费紧，人手缺，抓外向型经济工作就会难上加难，自找麻烦。三要克服忧患思想。少数企业过去在利用外资上受过挫折，走过弯路，心有余悸，怕重蹈覆辙。四要克服自满感觉。有些企业满足于目前有效益、日子过得去的现状，故步自封，不思进取，面对周边激烈的竞争态势，缺乏强烈的危机感。因此，欠发达地区要切实增强率先发展的责任感，充分认识自身的差距既是压力也是潜力，压力可以转化为强大动力，潜力可以转化为现实优势，关键取决于工作的主动性和责任感。加快发展外向型经济是欠发达地区实现县域经济跨越式发展最现实的途径，必须放眼国内外、省内外，立足市场求发展，积极寻找合作伙伴，引技、引资、引智并举，形成倾全县之力发展外向型经济的新局面。

三、从属性明显，自主性不够，缺乏长期、稳定的发展战略

现阶段，欠发达地区由于自身体系和基础缺陷、资本导向力和聚集力不足、产业配套和市场配置能力薄弱，在全国宏观区域经济结构中处于比较被动的地位，其战略方向和战略目标不能单纯地按照自身的区域特点来确定，很大程度上要服从于发达地区的经济走势和战略方向，具有明显的战略从属性。比如，某县的发展战略长期处在摇摆、易变的发展状态，当政策和理论强调商业流通的重要性时，便以大建商业铺面，制定了“商贸强县”的发展战略；当宏观政策提出走新型工业化道路的思路时，又确定了“工业强县”的发展战略。当然，这与县级领导变动过快有着密切的关系，严重影响了县域经济发展思路及政策的连续性。县级领导过去是三年一任，现在规定是五年一个任期，但经常因各种原因调整，两三年就换一个主要领导很普遍。伴随着县级领导干部频繁变动的，是县域经济发展战略与思路的不断更替。一个好的发展战略要取得成效，少则五六年，多则十几年甚至更长的时间。一个缺乏连续性的战略则往往不仅不能做到一定的预期成效，反而还会造成资源的巨大浪费。这种资源浪费的连续性无疑使县域经济总在大伤元气。与此同时，由于县级领导大多为“异地为官”，情况不是很熟悉，又急于创造政绩，只能狠抓“短平快”项目，导致县域经济发展中的短期行为颇为盛行，因而加重了县域经济元气的损失程度。