劳动部提出建立现代劳动力市场

1989年开始的对国民经济进行为期三年的治理整顿，控制了我国经济的过快增长，也使得乡镇企业的发展速度因此而放慢，吸纳劳动力的数量减少。据有关资料显示，1984年到1988年，乡镇企业平均每年吸纳农村剩余劳动力1084万人，而1989年到1994年，平均每年只吸纳412万人，这种情况意味着，农民继续从农村非农产业的发展中获取就业和收入的难度已越来越大，大量农村劳动力回流农业，农村剩余劳动力转移陷入了停滞状态。20世纪90年代以来，由于市场竞争加剧而引发的乡镇企业改制，许多乡镇企业由以往的劳动密集型企业逐步向技术及资本密集型企业过渡。特别是一批发展态势良好的乡镇企业由于加大了技术进步和资本投入的力度，大大加快了乡镇企业的转型速度，也在一定程度上减少了对劳动力的需求，从而使其吸纳农村劳动力的能力大大减弱。由此看来，在接纳农村劳动力方面，乡镇企业已由80年代中期至90年代中期的主角地位退步至90年代后期的配角地位。“离土不离乡”的模式对于农村剩余劳动力转移的作用逐步减弱，同时，20世纪90年代以来的政策转变也促进了“离土又离乡”劳动力转移方式的形成。

1992年春，在邓小平南巡讲话的推动下，中国的经济体制改革重上轨道，政府对农村劳动力的流动政策也逐渐发生变化，其政策的基本点是：①承认流动、接受流动、鼓励流动；②在流动的方式上，反对无序失控的流动，要求多部门携手，采取多方面措施，加以引导、调控；③在流动的方向上，提倡就地、就近和小城镇。而且从1992年开始，社会各界关于户籍制度改革的呼声日益强烈。如1992年第七届全国人民代表大会第五次会议上，32名人大代表联名向大会提交了《关于改革“农转非”政策的议案》，而1993年的第八届人大第一次会议上也有多位人大代表提出了类似的改革议案。此后，二元户籍制度的改革工作在我国缓慢推开，户籍制度的逐步松动，降低了农民工进城的门槛，有利于农民的自由流动，农民大规模进城务工经商的时代到来了。

1993年11月3日，劳动部下发了《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》，通知提出，要实现主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业的有序化，即输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施。应建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务等基本制度，发展各种服务组织，完善信息网络和监测手段，强化区域协作和部门配合。同年11月11～14日举行的十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确规定要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。12月21日，劳动部在《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》中则提出，培育和发展劳动力市场的目标模式是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。竞争公平，即要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限；要建立农村就业服务网络，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动的有序化。提出要在“九五”时期基本取消统包统配，进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。1993年间一系列的文件精神发出了一个基本信号，即国家关于农村劳动力流动的政策即将发生较大的变化，这显然是党和国家对当时的整个国民经济的发展态势及城乡就业与劳动力布局形势做出评估的结果。

1994年11月17日，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，这是国家关于农村劳动力跨地区流动就业的第一个规范化文件，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度；同时这也是1958年户籍制度对人口乡城流动进行严格限制以来第一次出现了明显的变动，三十多年来政府的红头文件中首次没有使用限制农民工进城之类的字样。规定要求：被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了中央社会治安综合治理委员会《关于加强流动人口管理工作的意见》，意见指出，要促进农村剩余劳动力就地就近转移；提高流动的组织化、有序化程度；实行统一的流动人口就业证和暂住证制度；整顿劳动力市场。

1997年6月10日，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见》，意见认为：应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移；经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇；当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油洪应、社会保障等一视同仁；对在小城镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。11月25日，国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，意见提出，要充分认识做好组织民工有序流动工作的重要意义，牢固树立城乡统筹、兴利除弊的指导思想；认真贯彻落实党和国家稳定农业和保护农民利益的政策措施，鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移；加快劳动力市场建设，把民工流动的管理服务工作纳入常规化、制度化轨道；认真总结经验，切实做好春运期间组织民工有序流动的工作；加强领导，把组织民工有序流动工作落到实处。但也就是在1997年我国政府推动经济结构调整，加上亚洲金融危机的影响，城市下岗和失业职工大量增加，农村劳动力外出就业又进入一个紧张期。

这一时期，中央和地方政府在对待农村劳动力进城就业方面存在分歧：中央、国务院文件，包括领导讲话，都强调要根据城市及发达地区的需求，合理引导农村劳动力进城务工；但大多数省市都出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力进省的规定和政策，包括上海、广东、江苏、山东等东南沿海发达地区。这些规定大都包含着对招收农村劳动力就业的岗位限制和次序限制，即许多类别的工作只允许招收本地城镇户口人员，只有那些危险的、艰苦的工种或脏的、累的、城市居民不愿意从事的工作才放开招收农村劳动力的限制。在招工次序上其原则是“先城镇、后农村”、“先市内、后市外”，优先安排城市失业、下岗职工，对城镇用人单位使用农村劳动力要有审批管理，未经批准使用外来和农村劳动力，要限期清退，安置下岗职工顶岗。如早在1995年2月13日，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种，B类为调剂使用外地劳动力的行业工种，C类为不准使用外地劳动力的行业工种。随即公布了上海市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批C类行业和工种。此后，该做法作为推进再就业工作的成功经验在全国许多城市产生了示范效应。在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定每使用外来劳务一人需交纳50元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上且女在35岁或男在40岁以上的人员则可获得3000元补贴。在武汉，《武汉市劳动力市场管理条例》（1999年1月22日）第13条规定用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇；在第14条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。(www.xing528.com)

不过，进入21世纪以来，随着进城农民工的数量不断增长，农民工进城务工经商遭遇的各种问题愈发凸现，国家对“三农”问题愈发重视。关于农民工进城的政策导向主要倾向于为农民参加进城提供服务。一方面国家继续推进户籍制度改革，降低农民工进城定居的门槛；另一方面，政府逐步取消各种限制性政策法规，加强引导监督，切实帮助进城农民工实现增收。

2000年1月10日，劳动与社会保障部下发了《关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见》，提出要促进劳务输出产业化，发展和促进跨地区的劳务协作，开展流动就业专项监察，保障流动就业者合法权益。随后在2001年3月第九届全国人大四次会议批准通过了《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》，政府又提出“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”，要“破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定”，“坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”。3月19日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，规定在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇，只要有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。对一直影响户籍改革的农民承包地也作出了具体的规定：“对经批准在小城镇落户的人中，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。”并规定要切实保障在小城镇落户人员“在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。”“不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。”5月15日，国家计委又印发了《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》，提出“打破垄断和地区保护，除个别特大城市外，要改革城乡分割的就业制度，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件。中心城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等方面的就业服务。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民工与城市社会的融合。”

2003年1月5日，国务院办公厅下发的《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，明确指出：要充分认识做好农民工进城务工就业管理和服务工作的重要性；强化政策引导，取消对农民工进城务工就业的各种不合理限制；加强监督检查，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；做好农民工进城就业服务工作；加强对农民工的管理。对于进城农民工就业问题，2004年2月中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确提出了要改善农民工进城就业环境，增加外出务工者收入。文件指出，要保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。文件还明确指出，进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实。对及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题，各地区和有关部门要采取更得力的措施，明确牵头部门，落实管理责任，加强督促检查。健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。同时，意见提出要推进大中城市户籍制度改革，放宽农民工进城就业和定居的条件。而且，文件指出要加强对农村劳动力的职业技能培训，要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。

2006年1月31日，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，意见认为农民工问题事关我国经济和社会发展全局，维护农民工权益是需要解决的突出问题，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。意见指出做好农民工工作的基本原则是：公平对待、一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划、合理引导；因地制宜、分类指导；立足当前、着眼长远。意见要求，应抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题；依法规范农民工劳动管理；搞好农民工就业服务和培训；积极稳妥地解决农民工社会保障问题；切实为农民工提供相关公共服务；健全维护农民工权益的保障机制；促进农村劳动力就地就近转移就业；加强和改进对农民工工作的领导。在1992年至今的这10多年的时间中，政府对农民工进城的限制越来越少，允许农民工进城、调控农民流动、服务农民就业成了这一时期的政策基调。这种政策上的转向，造成的现实效应是农民工进城人数的不断增加，最新统计表明我国的农民工总数达到了1．2亿人。

纵观1949年以来国家关于农民工进城的制度变迁轨迹，可以发现政府对于农民工进城的制度政策经历了一个“限制——杜绝——松动——调控”的过程，这一过程也从一个侧面反映了我国社会结构从传统向现代的变迁，体现出了社会的进步与发展，而广大农民正是在这种制度变迁中不断调整自身的行为，作出是否流动、是否进城的决策。