城市劳动就业政策对农村劳动力流动的影响

改革开放后，我国的所有制形式和经济体制都发生了巨大的变革，以往那种单纯的公有制经济转变为多种所有制形式共存，计划经济转变为计划与市场共同对经济进行调节。在农村，家庭联产承包责任制取代人民公社体制，把生产资料的经营权与所有权分开，允许农民以户为单位独立进行生产经营；同时还允许农民从事农业以外的私营经济，允许农民雇佣工人和被雇佣；国家还鼓励乡镇和村举办集体企业，推进乡村工业化和城市化。另外，20世纪80年代后，长期以来的户籍制度开始松动，农民被允许进城从事一些零售、餐饮等流通和服务业。尽管刚开始时，国家为了避免农民大量地流入城市而给城市带来巨大的压力，从而采取了“离土不离乡”的政策，即允许农民从事非农行业，但却不允许农民离开家乡而流入大城市。但是，由于长期的城乡二元分隔，一旦这一制度发生松动，就会造成一种“落差效应”，随即在80年代末期出现了大量的农村居民潮涌般地流向城市，农民“离土又离乡”，形成所谓的“民工潮”、“盲流”。根据陆学艺等人的研究，农民工阶层（包括乡镇企业里的“离土不离乡”的农民工）在80年代末约占农村劳动力人口的24%。

20世纪80年代的初期，政府对农村劳动力进城仍然采取了限制的政策，这主要源于70年代末、80年代初城市就业压力过大的状况。不过，政府明显也意识到了农村剩余劳动力过多的情况，提出了就地消化农村剩余劳动力的办法。1980年8月全国劳动就业工作会议后，中共中央、国务院联合下发了《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》，一方面解开了对城镇职工流动的禁锢，一方面加强了对农村劳动力流动的限制。意见指出，对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇；要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加；要压缩、清退来自农村的计划外用工，确需从农村中招工的，要从严控制，须经省（市、自治区）人民政府批准。1981年10月17日，中共中央、国务院又联合下发了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，在提出城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的同时，进一步强化了对农村劳动力流动的管理。决定强调，对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇；对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握；农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门；要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。同年12月30日，国务院下发了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，通知要求，严格控制从农村招工；认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力；加强户口和粮食管理。

20世纪80年代中期，政府开始放松农民进入乡镇务工的限制，这一转变显然与当时城乡的基本发展状况有关。改革开放政策实施后，到1984年时，农村家庭联产承包责任制已经取得巨大成功，城市的就业压力也有所缓解，在这种局面下，国家开始准许一部分农民进入集镇务工经商。1984年1月1日，中共中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，认为农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展、繁荣城乡经济具有重要的作用，对此应积极支持。通知规定，凡申请到集镇（不含县城关镇）务工、经商、办服务业的农民家庭，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口；为了保护农民进入集镇兴业安居的合法权益，乡镇人民政府要依法保护其正当的经济活动。

这一政策上的松动是对自1958年以来严格限制农民工进城的一次伟大突破，是农村劳动力流动政策变动的一个重要标志，它表明近20多年的城乡人口流动就业管理制度开始松动。这些政策的结果是促进了乡镇企业的大发展。1984年到1988年，乡镇企业年均吸纳劳动力1084万人，乡镇企业职工总数由5208万人激增至9545万人，接近全民所有制单位职工人数（9984万人）。此后，1985年1月1日中共中央、国务院一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中第九项政策明确指出应扩大城乡经济交往，要允许农民工进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。1986年7月，国务院发布《关于国营企业招用工人的暂行规定》，规定指出，企业招用工人，应当公布招工简章，符合报考条件的城镇行业人员和国家允许从农村招用的人员均可报考，这样就为农村人口进入城市就业打开了一条通道。(www.xing528.com)

但好景不长，随着1989年新一轮经济紧缩的到来，政府又加强了对农村劳动力外出的限制。1989年3月，国务院发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》，要求各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出。4月，民政部、公安部也联合下发了《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，强调要严格控制民工盲目外流。10月，国务院下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，通知指出，要加强对“农转非”的宏观管理，使其增长的速度和规模与国民经济的发展相适应。把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划管理，要严格执行国家规定的各项“农转非”政策；对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法；加强对“农转非”的审批管理，改变多头审批状况。1990年4月，国务院又下发了《关于做好劳动就业工作的通知》，通知提出，对农村富余劳动力，要引导他们“离土不离乡”，就地消化和转移，防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面；对农村劳动力进城务工，要实行有效控制，严格管理；要建立临时务工许可证和就业登记制度，加强对单位用工的监督检查；对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作；要严格控制“农转非”过快增长，把“农转非”纳入国民经济与社会发展规划，实行计划指标管理，认真按照国家有关政策规定审批；对自行规定政策或放宽条件、扩大“农转非”范围的，要抓紧进行清理整顿。1991年2月，针对广东民工数量激增的情况，国务院众厅再次发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，通知要求，各级人民政府从严或暂停办理民工外出务工手续；回乡过节民工，如没有签订续聘合同，要劝阻其不要再盲目进粤寻找工作；返回工作岗位履约的民工，不要盲目带人到广东；对大量南下在途的民工，有关地区各级人民政府要组织力量，切实采取措施，就地进行劝阻，并及时通报广东省人民政府。

尽管在1980—1991年间，政府关于农民进镇进城的政策有所波动，但总的方向还是明显地体现出了松动的迹象，而1989年经济紧缩以来的限制措施也从一个侧面反映了农民工进城政策的松动，正是因为农民工进城政策放宽、经济紧缩的客观形势才导致了城市压力的增大。政府在此阶段的后期做出了政策上的调整，重新开始对农民工进城采取限制措施。不过，随着经济复苏，新的一轮农民工进城狂潮即将到来。