湖北农民工市民化政策与体制研究：严格限制期的结果

在1958—1979年间，我国农村劳动力的流动受到严格的限制，这主要归结于新中国所实行的城乡隔离的户籍制度。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，现行户籍制度正式确定，这是新中国第一个限制城乡人口自由流动的法令，它对于农村人口所具有的制度性壁垒作用影响深远，至今未绝。该法规确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本原则，明确地将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”户籍制度严格限制持农村户口者流入城市，按规定每年只有约1．5‰的人可以转为城市户口，这其中主要是一些因有工作成绩而被提升进城的干部和其家庭成员，以及通过招工、招生和参军等机会获得城市户口的少数农村人口。也就是说，改革开放前，农民想要向上流动是非常困难的。

按照社会学界的一般理解，我国改革开放前社会的基本分层结构比较简单，主要可分为农民、工人、干部三个部分，三个部分之间的流动水平都相当低。而农民作为一种身份与城市工人、干部区别开来主要就起缘于这部《条例》。这一条例通过控制群体之间的社会流动，特别是向上流动而进一步地强化了不同身份群体的地位特征，使“农民、工人、干部”这一阶梯型分层结构愈趋刚性化。当然，我们也不可否认，在历史上，现行户籍制度确实曾支持了中国工业化的最初起步，但为此付出的社会成本也极大，它在破坏公平的同时也损失了效益。它通过粮食供给制度、副食品供应制度、住宅制度及教育、就业、养老保险、婚姻、生育等城乡分割的具体措施，把公民划为两大身份不同、待遇不同的经济利益集团，农民无缘和城里人一样享受招工优先、免费住房及各种福利待遇，如公费医疗、劳动保险、离退休等。中国城市化与工业化过程也被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。同时农村人口流动长期处于停滞状态，人口长期不流动导致农村囤积了大量剩余劳动力，带来了农业劳动率低下、农村人口贫困化、城乡差别拉大等一系列社会问题。这种用行政手段实现城乡分离的二元管理的方式，使得城镇居民与乡村居民在制度和实践上都处于不平等的地位，我国特有的城乡二元结构日益强化。

《条例》颁布之初，并没有完全得到有效的实施，特别是随着1958年6月中央将劳动力招工权下放到地方后，由于招工审批权管理上的松动，层层下放，导致各地出现一股招工浪潮，在1958年，全国就有1104万名农村劳动力成为城市职工，城市人口比上年净增2066万。城市人口大量增加的同时，“大跃进”导致农村无人种粮，农业走向了崩溃的边缘，不仅农村人民挨饿，城市口粮供应也出现了问题。因此，在1959年2月4日，中共中央下发了《关于制止农村劳动力流动的指示》，指示各企业、事业、机关一律不得再招用流入城市的农民，已经使用的应立即进行一次清理，已有固定工作确实不能离开的，必须补订包括企业、人民公社和劳动者本人三方面同意的劳动合同。其余的应在做好政治思想工作以后，一律遣送回乡。同年3月1日，又下发了《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，强调指出所有未经许可即离开乡土、“盲目流入”城市的农民都是“盲流”。1962—1964年，公安部发布了三个关于户口迁移和管理的文件，特别是1962年12月8日公安部三局下发的《关于加强户口管理的工作意见》，明确提出对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。

不仅如此，为了解决城市人口吃饭和就业问题，从1962年开始，国家就开始动员城镇青年上山下乡，到农场就业或去农村人民公社插队。特别是“文化大革命”开始后，毛泽东同志的“知识青年到农村去”的指示，掀起了全国上山下乡的高潮，知识青年从城市流入农村就成为了一项政治运动。因而，从1962年到“文革”结束整个时期，我国的社会流动主要地体现为“城—乡”流动，即大批知识青年和干部被动员组织到农村去，而高考制度的取消使得原来少量人口从农村流入城市的渠道也基本不存在了。据统计，在1962—1979年期间，全国累计下乡的城镇知识青年有1776万之众，加上几百万的机关干部、职工下放农村，总共有2000余万城镇人口流入农村。(www.xing528.com)

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，指出：从农村迁往市、镇（含矿区、区等。下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从此提出了中国老百姓十分熟悉的“农转非”问题，此后又制定了若干项具体的“农转非”政策。公安部为贯彻上述规定，给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1．5‰”，从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制，“农转非”这个新词汇也就开始在中国大地上流行起来。

“文革”结束后，迫于大批知青要求返城以及农村剩余劳动力大量增加、进城压力趋于增大的状况，1979年6月20日，国务院批转了公安部、粮食部《关于严格控制农业人口转为非农业人口的意见的报告》，报告指出，应继续贯彻从严控制城镇人口的方针，对于干部、职工在农村的家属子女，应当说服他们继续呆在农村，各级公安机关要切实加强对农业人口迁入城镇的控制工作，粮食部门要坚决制止不按政策规定把集体所有制单位的农业人口就地转为非农业人口，对于不符合城镇入户条件或不应转为非农业人口的要限期把户口、粮食关系退回去。

总之，在1958—1979年的20余年间，以《中华人民共和国户口管理条例》为核心，农民工进城受到极其严格的控制，甚至出现了因为“反城市化”的战略而导致的城市人口减少、农村人口增加的现象。