中国农民工市民化：大量涌入城市的现象及政策分析

新中国成立后至1953年春，全国大陆除一部分少数民族的地区外，农村土地改革都已顺利完成，全国3亿多农民无偿分得了7亿多亩土地和大量生产资料。而在1953—1956年间又开展了农业合作化运动，帮助贫困农户解决生产资料缺乏的问题，以防止农民再度破产。但是，就在中国农民几千年来所企盼的“耕者有其田”的愿望得到了实现的时候，却出现了大量农民涌入城市的现象。

1949年，全国城镇非农业人口为5765万。到1957年，城镇非农业人口增至9949万，占总人口的15．4%。8年期间，城镇非农业人口增长4184万，平均每年增长523万，这其中固然有城镇人口自然增长的原因，但其中的机械增长成分更大，即人口迁入导致城镇人口的增长。据学者研究，“一五”期间，城镇人口机械增长为2334万，约占增长总数的56%，大大超过城镇人口的自然增长，机械增长成为这一时期城镇人口增长的主流。

为什么会出现这种状况呢？主要原因可以归结为五个方面。

一、大量农村剩余劳动力的存在提供了基础动因

1952年，全国共有农业剩余劳动力4039万人，占全国农业劳动力总数的16．8%。农业人口过剩不仅数量大，而且是一个全局性的问题，如人口压力相对较小的东北，剩余劳动力也达到123万，占本区农业劳动力总数的11．1%，西北则为90万，占该区农业劳动者总数的7．2%。同时，随着土改后农业生产的不断恢复和发展，由于替代性生产资料的投入使用，农业生产吸纳人力性资源的水平不断下降，农村剩余劳动力不断增加。大量的农村人口无业可做、无所事事，为农民工进城谋业提供了基础性动因。

二、城乡差别的存在提供了深层推力

早在建国初期，我国就提出“消除三大差别”（城乡差别、地区差别和收入差别）。人们常认为，1978年前我国的收入分配制度总体上属于平均主义，如果这一制度在实践上很好地得到贯彻的话，那么从理论上讲，在建国后到改革开放这段时间内应该不存在城乡之间的贫富差距问题。然而，实际的情况远远不是制度和理论所预期的那样，“尽管官方政策是要降低城乡之间的收入差距，但大的差距仍然存在，自1949年以来收入差距的大规模缩减未可确定”。根据有关学者的研究及《中国统计年鉴》提供的数据，1957年我国城市居民的收入是农村居民的3﹒48倍。显然，在农村中过不上好的生活、找不到好的前途，农民工进城就似乎成为必然的现象。(www.xing528.com)

三、城市就业机会的存在提供了现实可能

1953年，随着我国“一五”计划的实施，工业特别是重工业得到快速发展，这时城市原有的劳动力已难以满足工业生产的需要，这样，出于对土地改革后农业生产大发展局势的乐观估计，“在工业建设发展之初，特别是在矿区建设中，大批青年农民被吸收到迅速扩大的工人阶级队伍中来”。新中国制定了工业化发展道路，在大力进行工业建设时需要大量劳动力，因而农民大量进城，只要表现好的话，进城的农民还有可能转正落户。基础建设和工业发展的同时，其他的相关产业也得到了带动，为城市提供了更多的就业岗位，吸引农民工进城寻找工作。另外，由于农民吃苦耐劳，易于管理，福利待遇要求不高，很多城市用人单位也偏好招收进城农民工做工。有些单位甚至不顾政府禁令，为农民弃农务工大开绿灯，或者私自派遣招聘人员到农村招工。

四、约束机制的缺乏提供了制度缺口

城乡之间人口流动的方便程度，即制度性壁垒和转移成本是人口流动和城市化进展的决定性因素之一。建国初期，我国整个国民经济处于恢复时期，为了医治战争创伤，完成民主革命的任务，恢复和发展工农业生产，并为开拓大规模的经济建设进行各种准备，政府实行自由迁徙的政策，农民工进城或沿传统路线“闯关东”、“走西口”均无限制。因此，在建国后的最初四、五年中几乎没有关于农民工进城的限制性政策。到“一五”期间，政府对农民工进城采取了明显的压制政策，并制定了种种措施以保障其贯彻实行。然而，“年年禁，年年流”的现象证明政令并非畅通无阻。探究起来，严格的户籍控制和城乡壁垒尚未形成无疑是不可忽视的重要因素，也就是说，国家尚未制定出统一完善并强制执行的有关农村人口流动与迁移的法律法规，这一制度上的缺口为农民外流提供了方便。某些地方农民外流时，所在的区、村政府甚至还帮助开介绍信，公安部门迁移户口，党团、工会转关系。事实上，到“一五”末期，进城农民工甚至显现出由“短期打工”向“长期打算”发展的趋向。如1957年对流入成都的50名农民的典型调查显示，有45人打算在城市长期居住，其中12人将户口迁来，成为城市正式居民。

五、自然灾害的频繁出现提供了客观原因

中国自然灾害频繁，农业生产波动很大。加之新中国的社会救济制度正处于起步阶段，尚需完善。因此大灾之后，灾区农民外流就成为不可避免的现象，而灾民也就成为进城农民工群体的重要组成部分。1956年广西省遭受旱灾，农业歉收，同时某些地方的生产救灾工作没有做好，致使大量农民流入城市，谋求生路。仅该省四市两镇就流入33余万人。另据统计，从1956年秋到1957年3月，北京、天津等18个城市和陕西、甘肃等8个省的主要城市流入灾民达40余万人。自然灾害使得靠天吃饭的农民无法生存，只能逃难八方，对他们而言，城市显然是一个更可能找到饭吃的地方。尽管这一时期的进城农民工数量很多，但是国家也意识到了农民工进城后所带来的一些负面影响，因而在1953年7月，中央政务院发布了《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，在这一通知中，进城的农民被称呼为“盲流”，即盲目流动的人群，这也是对进城农民工歧视性称谓的开端。到1956年，就业、粮食供应、住宅、交通等城市问题已显得相当突出，这是共产党执政以来首次面临的社会难题，其中尤以“吃饭”这个问题最为关键。考虑到问题的严重性，1956年12月30日，国务院下发了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。而后在1957年一年时间中，中共中央、国务院、内务部、公安部等一共发布了8个限制农民工进城的文件，到1957年12月18日中共中央和国务院联合下发了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，强调公安机关要严格户口管理，同时严禁粮食部门供应没有城市户口的人员粮食，盲目流入城市和工矿企业的农民必须“遣返原籍”，并且“严禁他们乞讨”，各地要“防止农民弃农经商”。虽然有一些类似的政策作为约束机制，但是农民工进城的状况一直延续到了1957年末。这一情况到了1958年后，就发生了重大变化，一方面是农民工进城受到了严格限制，另一方面农民即使进城从事工业工作，仍然无法落户城市。