公法视角下的住房保障与福利分房：日本研究成果

1988年国务院开始推行住房制度改革，改革的宗旨是“按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”^〔10〕其核心在于“住房商品化”，由此带来的计划经济体制下的“公有租赁住房实物福利分配制度”在改革过程中被逐步瓦解，到2000年，各地福利分房制度已基本被停止，^〔11〕尽管各地方仍有部分原有公有租赁住房未私有产权化，^〔12〕但作为一项福利制度早已取消。为了解决住房商品化后，中低收入者的居住需求，国务院逐步确立了针对不同收入群体的居住保障体系（不同层次的住房供应体系）：廉租房、经济适用房二级保障以及其它中低价位、中小套型普通住房的供应保障。^〔13〕

从立法政策上来看，1994年国发〔1994〕43号文，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》启动了公有住房私有产权化，住房实物分配货币工资化改革后，我国建立起经济适用房、廉租房的二级保障体系。早在43号文中，国务院就指示“各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题”，1998年，作为进一步深化城镇住房体制改革的国发〔1998〕23号文明确提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其它收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”建设部也分别于1994年、1999年制定了《城镇经济适用住房建设管理办法》、《城镇廉租住房管理办法》，并历经修改至今。

廉租房、经济适用房以上，针对商品住房价格上涨过快，供应结构不合理的情况，2005年4月建设部等部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》，首次提出，“为了合理引导住房建设与消费，大力发展省地型住房，在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持”。并在其后2006年《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中对各个领域的优惠政策进行了具体化。从而，基本形成了三个层次的住房保障体系：廉租房、经济适用房、中低价位、中小套型普通住房。^〔14〕(www.xing528.com)

在逐步根据社会需要建立积极的住房供给和补助的住房保障政策以外，国家在不同的历史时期采取了不同的手段来促进或抑制住房的建设和交易。例如在90年代为了促进住房的商品化，国家建立了公积金制度以使职工利用工资收入消费住房、建立了商品房预售制度促进房地产商开发建设、建立购买住房落实户籍制度促进住房的消费等，而进入2005年、2010年住房价格高涨可能带来经济泡沫、中低收入居民无法负担住房支出的情况下，国家又通过禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让、调整住房转让环节营业税、严格房地产开发信贷条件、有区别地调整住房信贷等政策对普通和自住住房以外的建设和交易进行限制。

然而，值得注意的是，以上的规制手段在不同的经济背景下，经常性服从于经济发展需要而发生调整，^〔15〕例如仅就个人信贷政策来看，2008年金融危机背景下，中国人民银行又放松了2006年的限制条件，扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，调整最低首付款比例。^〔16〕这种调整尽管服务了防范金融危机、促进经济发展的作用，然而从居民可负担住宅的可得性上来看，却产生了较2005年更为严峻的民生问题。