住房保障中的独居者诉讼：违反平等权问题

（一）事件的概要：^〔47〕

原告是15名独居者。其中包括接受生活保护的老人、身体障害者（残疾人）、病人、从事失业对策项目提供的临时工作的中老年妇女、其中几乎每个人都是身体上、经济上、社会上的弱者。由于困难的经济条件导致住宅的困窘，原告于1975年9月29日根据福冈市营住宅入居者的募集递交了入居申请，但是，福冈市长未受理原告的入居申请。《公营住宅法》第17条、《福冈市营住宅条例》第5条规定“具有现在或将要共同居住的亲属”是入居申请资格的要件，原告因为都属于独居者，因此福冈市长以不具备该要件为理由，对于原告的申请不予受理。从而原告于1975年12月20日提起请求撤销该不受理行政行为的诉讼。

原告主张的中心是，公营住宅入居时，将住宅穷困的独居者区别于有亲属共同居住的家庭，违反宪法第14条平等权的规定，其结果是放置原告处于恶劣的住宅状况中，违反保障健康文明最低限度生活的宪法第25条，进一步违反宪法第14条承认的个人尊严，因此《公营住宅法》第17条，《福冈市营住宅条例》第5条违宪无效，适用上述规定的入居申请不受理行为应予撤销。

在审判过程中，《公营住宅法》得到修改，因此该诉讼尽管最终未做出裁判，但实际是与“朝日诉讼”等一样具有划时代意义的福利裁判。

根据原告的诉状、被告的答辩书、原告针对答辩书要求的释明书等材料来看，双方的争点主要围绕《公营住宅法》第17条第1款（规定公营住宅入居者的要件之一为“具有现在共同居住或将共同居住的亲属”）以及《福冈市营住宅条例》第5条第1款第2号（规定入居资格要件之一为“具有现在共同居住或将共同居住的亲属”）是否违反宪法第14条关于平等权的规定，其对独居者和复数人口的家庭进行差别对待是否构成“合理差别”。

该案在起诉中主要是以违反宪法第14条平等权为主轴进行展开，即争议公营住宅入居资格立法中区分一般家庭和独居者是否违反宪法第14条关于平等权的规定。

（二）审查的标准

以平等权进行主张，在对立法进行审查时，其基准比以生存权为进路，更为严格。从独居者诉讼来看，原告方试图证明，入居资格中区分单身和复数人口的家庭属于“社会身份”的歧视，从而试图使用“严格的合理性基准”。

原告认为宪法第14条“社会的身份”指的是“人在社会中长期所占据的地位”，“是本人如何努力也难以改变的地位”，而本案中“独居”应该属于“社会的身份”，“独居”并不是个人的喜好，而是在身体条件、经济条件恶化后，在贫穷化过程中所导致的家庭生活的瓦解，不得不一个人独居，作为身体上、经济上的弱者，依靠自己的努力无法脱离极度困难的境况，因此可以说是“由社会的情况而引起的身份”，应属于“社会身份”的类别。^〔48〕“社会身份”的差别能否成立仍需细致地论证，但即使不成立，严格的合理性审查仍可以进行。

那么具体来说，什么是严格的合理性基准呢？

一般理解的合理性基准指的是，法律的目的和手段的合理关联。但判断这种关联要对具体案件中所包含的各种利益、要素进行衡量，其实往往通过大量案例也归纳不出抽象的一般原则。因此美国的宪法判例一般就以判断合理性的主体是“理性的人”^〔49〕这一观念为前提来进行判断。在具体的案例中，有的实际上将议会的判断与抽象的理性的人的判断视为同体。而广泛的合理性基准，国会被认为具有广泛的裁量权，立法目的正当、目的和手段之间存在合理的关联性（不必有事实上的实质性关联性）即可。严格的合理性基准，目的和手段之间也必须有实质的关联性存在。日本的严格合理性基准在学说上来源于美国平等权诉讼中运用的strict rationality test，即位于合理性基准与严格的审查基准之间的中间审查基准（intermediate level of review）。该基准与合理性基准相比，特点是要审查法律的目的是否具有“重要的政府利益”。^〔50〕

“重要的政府利益”对于法的目的进行严格的审查，要求具有必要的政府利益，允许政府有某种程度的裁量。“目的和手段的实质关联性”要求目的和手段之间密切地适合（close-fitness），而审查的重点在于，法律所设定的分类和所对应的对象是否吻合，是否存在过多包含或者过少包含的问题。^〔51〕

那如何进行严格合理性基准审查呢？不向独居者供给能构成合理的差别吗？首先原告要求被告承担“合理差别”的证明责任。被告指出构成“合理差别”的理由是：在福冈市复数人口家庭对住宅的需求程度要大于独居者，因此，国家在住宅政策上差别对待是“公正且有效率的”。原告指出不仅该立法目的在立法当时与案件争议当时的立法事实已不同，而且认为针对立法目的的手段（即一般家庭优先）不符合合理差别。(www.xing528.com)

因此，立法目的是否成立，首先在于立法事实是否存在。具体来看，根据被告的解释，《公营住宅法》第17条和《福冈市营住宅条例》第5条对入居资格的规定，其立法目的应为“公正且有效率地分配公营住宅”，其手段是采取在入居资格中排除独居者，只赋予一般家庭入居资格。

原告在书面准备中提出了对立法事实的审查。要求被告承担对是否存在支持第17条第1款立法事实的举证责任。被告的答辩意见提出，《公营住宅法》第17条制定时的事实基础是当时住宅数量紧张，独居者与一般家庭相比，更能忍受较为狭小的住宅，而且其支出的房租金额在其收入总额中占的比例较小。由此对一般家庭需求的满足优先于独居者。并指出直到1975年案件争议时，这一立法事实并没有发生改变。原告方不同意被告的答辩，一方面指出应以各领域的专家证词、鉴定、关系文献、统计资料、立法例的调查等等来证明立法事实，^〔52〕而不应抽象、主观地进行判断，另一方面围绕对住宅困穷度的计算基准、一般家庭优先的具体含义展开疑义。

仔细加以分析的话，对于《公营住宅法》和《福冈市营住宅条例》中对入居者资格的规定“具有现在共同居住或将共同居住的亲属”，支持该立法的立法事实，原被告双方认可的是“公营住宅供给数不足、一般家庭较独居者住宅困穷度高”。公营住宅供给数不足和一般家庭住宅困穷度应该如何判断才是妥当的？显然原被告双方有不同的见解，从被告的释明书来看，公营住宅的供给取决于对综合供给计划（对长期的住宅不足数、新建住宅需要、地区差别、收入阶层差别等综合地把握）、国家和地方公共团体的财政能力等的考虑，^〔53〕而一般家庭较高的住宅困穷度属于经验则。^〔54〕而原告强调要提供数据证明。如何对以上的立法事实加以判断？显然从被告方的主张中可以看出，其强调立法的裁量性，无论是公营住宅供给数还是住宅困穷度都属于政策裁量的范围，因此如何对立法事实的争议作出判断，也就取决于立法裁量范围，法院在多大程度上对立法事实进行认定以及法院以何种技术认定立法事实。^〔55〕

进而，以严格的合理性审查来看，其立法目的是否具有“重要的政府利益”呢？从财政的有限性、公营住宅数量的有限性等因素来看，“公正且有效地分配公营住宅”应该属于重要的政府利益。该目的在必要性上比“正当的目的”要强，但比“不可或缺的目的”程度要弱。而从“目的和手段的实质关联性”来看，排出独居者入居资格的手段则存在不符合实质关联性的地方。假设一般家庭的住宅困穷度（包括对狭小住宅的忍受程度、住宅支出在家庭收入中的比例等）高于单身居住者这一点成立的话，那么在公营住宅数量有限的情况下，一般家庭优先于独居者获得公营住宅的住居资格，但这只是顺序的问题，可以通过对公营住宅获得的等候顺序来解决资源利用的问题。直接在入居资格中排除独居者，性质则完全不同，剥夺了独居的低收入者基本生存权利。显然，《公营住宅法》和《福冈市营住宅条例》对入居资格的立法都存在针对“公正且有效地分配公营住宅”这一立法目的，却未采取必要最小限度的手段，应该构成对平等权的违反。

（三）生存权进路的可能性与审查标准

因为该案最终法院没有作出裁判，我们无法分析法院具体适用的基准。但即使在平等权之外，以生存权作为依据的话，审查的关键也在于适用什么样的基准，立法裁量的界限在哪里。就原被告双方的答辩资料，可以整理出原被告在住房保障领域双方对于立法裁量范围的不同见解：

被告方在其1976年7月22日提出的第一书面准备材料中指出：

“立法对于独居者除外条款的规定拥有裁量权，因为公营住宅的供给户数并不仅仅由公营住宅需要的动向来决定，而要把握长期恒定的不足住宅数量以及新建住宅的需要、其地域的差别、收入阶层差别的实态，在此基础上树立民间及公共住宅的综合供给计划，并在该计划的基础上勘查国家及地方公共团体的财政能力、各地区的住宅情况，再来决定公营住宅的供给情况。因为有限的财源，所以必须公正而有效率地消解住宅的不足。而将一般家庭至于独居者之先加以解决，正是为了有效率地推进法的目的，属于合目的的判断，具有充分的合理性。”^〔56〕并在之后补充除了财政问题以外，还有公营住宅建设用地的取得困难、公营住宅建设相应的关联公共设施的整备和周围居民的调整的困难都要考虑。反复强调了立法裁量的专门技术性。

另一方面被告认为《公营住宅法》之生存权保障目的属于宪法第25条第2款的范围，因此根据分离论的观点，将其归为国家的努力义务，在对立法进行审查时，适用广泛的合理性。问题就被转化为以生存权为依据审查入居资格时，应以什么样的标准进行审查，而鉴于判例上所形成的宽松的审查标准，也使原告方强调本案与宪法第14条平等权有关，适用平等权审查的严格合理性标准，要求立法的裁量应具有界限。

从理论上看，本案也可视为立法不作为违宪的争议，《公营住宅法》制定后，该立法对入居者资格的规定出现不公正（随着立法事实发生变化）时，立法有没有进行相应的变化。^〔57〕也就是说如果支持这一立法的立法事实不存在的话，该立法就构成了相对的立法不作为。另一方面，从权利保障的角度，也可能属于立法绝对不作为，即在宪法课以国家使生存权具体化义务的条件下，国家未对独居者的住宅保障采取相关的措施，违反宪法第25条课以的生存权立法的努力义务，怠于立法，属于原初意义上的立法不作为。^〔58〕但争议立法不作为违反宪法25条的观点在日本的理论界尽管有学者支持，但在裁判上还未形成判例。

综上所述，可以发现，平等权在社会权、住宅权保障的裁判中具有重要的作用，通过该进路，可能使法院具有严格审查的理由。