公法视野下的日本住房保障及其挑战

自1955年日本经济恢复至战前水平到1973年石油危机，日本进入长期持续的高度成长期，住宅政策所对应的问题也从刚战败时的住宅数量绝对不足转变为大都市人口集中、家庭的核心化以及高速经济成长所带来的环境公害问题上。1954年组成的鸠山内阁将住宅问题的解决作为本内阁最重要的政策措施，从而提出了要在将来的十年建设住宅，解决住宅不足的问题。（住宅建设十年计划），而增加住宅建设量中最重要的措施就是公团住宅制度的建立。1955年《住宅公团法》制定，根据该法设立日本住宅公团，公团主要是在大城市地区向中产劳动者提供租赁住宅或者分让（出售产权）住宅，并供给住宅用地。面对城市公营住宅建设用地的取得困难、地方财政的负担以及公营住宅的地域制约，政府灵活利用保险业等各种民间资金，利用公团组织实现大城市周边大规模住宅用地以及城区开发。公团住宅的主要特征就是建设、供给大规模的整片地块（团地）的公寓式住房。（因为地块的取得很难，所以大部分公团住宅都是在郊外的地铁沿线。）为了保障公团可以顺利地获得建设用地，政府在1963年还制定了《新住宅市区开发法》，在实现住宅供给的目标上，引入了规划、先买权、征用、农地转用等手段，确保这些组织可以获得大片的住宅用地。1981年根据社会需求政府将“宅地开发公团”、“日本住宅公团”合并，设立了“住宅都市整备公团”，1999年又更名为“都市基盘整备公团”，简称都市公团，并将业务重点从“供给大量住宅用地以改善住宅情况”转移到“建设和改造城市基础以实现健康文明的城市生活和富有机能的城市活动”。

《公团住宅法》的立法目的是“在显著住宅不足的地区向住宅困穷的劳动者供给具有耐火性能的公寓住宅以及大规模的住宅用地，建设健全的市区，通过再开发中的土地区划整理，增进国民生活的安定和社会福利。”（第1条）可见公团住宅是区别于公营住宅而指向有住宅困难的劳动者（实际主要以公司职员为主），以增进其福利为主，而不是进行居住生活的最低保障。

因此公团住宅的入居资格对承租者的收入水平有一定的要求，下限标准一般要求入居者收入是房租的4倍，上限则往往以具体的金额规定，例如2001年时的家庭租户月收入上限为33万日元，单身租户的月收入上限为25万日元（当时大学毕业新参加工作者的平均月工资水平在18～19万日元之间）。^〔41〕租赁住宅一般通过公开募集的方式，在具体的收入标准下，由需求者提出申请，如果出现申请人超出供给数的情况，以抽签的方式决定承租者。

公团住宅在资金投入上一方面以国家和地方公共团体的资金或实物（土地等）出资，另一方面广泛地吸收保险业、银行业等民间的贷款，并发行由政府担保的住宅债券。公团每年度的预算和决算都要得到建设大臣的认可。^〔42〕房租基准的确定上，根据《住宅公团法》以及关于公团财务和会计的建设省令第20号规定，虽然不像一般追求利润的企业进行会计，但也不允许扣除成本。尽管公团住宅建设大部分仍依靠国家的出资和融资，但房租的确定中仍然采用原价主义，当然是不以盈利为目的的原价主义。(www.xing528.com)

公团住宅的建设由于利用民间等各种方式融资，对政府的财政未造成很大负担，因此在建设量上要远远高于公营住宅，并且住宅公团不仅以建设住宅为内容，更包含取得成片的土地、建设与住宅相关的公共设施，因此对于社区的形成也产生了重要作用。在日本经济高速增长的五六十年代，公团住宅对于普通劳动者住宅困难的解决起到了关键作用，但近年来，由于经济结构的转变，公团住宅居住者年龄结构的老化等使如何恢复公团住宅的活力成为最重要的话题。而且，公营、公团住宅相区别的制度结构，后果却造成了日本国民住宅利用上阶层分化的二重结构。公营住宅的财政投入有限以及地方团体的消极态度造成公营住宅的建设数量和质量一直呈下降趋势。与公营住宅相比较，以劳动者的中上层为对象的公库、公团住宅，财政的投入要高出许多。^〔43〕

然而由于一方面公团住宅是以增进工薪阶层的居住福利为指向的，即不是以保证国民的最低居住水准为目标，另一方面公团是在政府财政和民间资金共同基础上成立的，这样在公团住宅制度中国家或地方公共团体的责任以及租赁和购买公团住宅的国民权利保障的问题就变得非常复杂。

公团住宅供给的数量取决于住宅公团的融资及购买土地等情况，法律上并没有规定所有符合入居资格要求的家庭都有权获得租赁权或购买权。国家只是建立了公团这一非营利的组织，并赋予其“公法人”的资格，对其的建立提供了财政上的支持，而公团本身的运转则依靠租金的收入和房屋买卖的收入以及其它的融资进行。获得租赁或购买公团住宅的家庭或个人，其受益也并非由国家和地方公共团体直接给付的，而是由公团将国家的财政支助“再创造”，给付给受益人的。承租人与公团之间的租赁关系也一般被视为民事的租赁合同。例如，由于租金的上涨，公团住宅承租人在1970年代曾经展开抗议房租上涨运动，并抗议固定资产税由入居者承担，进行了相应的诉讼。从诉讼的过程以及现有的处理方式来看，裁判上主要以民事的租赁或买卖契约来处理，固定资产税的负担以民事的不当得利为由提起诉讼，入居者和公团之间的纠纷被认定为民事契约纠纷。