公营住宅建设与选拔规定

（一）《公营住宅法》的制定

另一方面，同样以低收入者群体居住保障为目标的法律——《公营住宅法》也进入了立法程序。战后，在《罹灾城市紧急措施》中简易住宅建设制度的基础上，越来越多的人认识到，普通劳动者住宅困难这一状况将长期持续，于是国会议员于1950年开始提案制订《公营住宅法》，试图将其中由国库补助二分之一建设费进行建设的应急简易住宅制度固定化下来，但根据当时立法过程的国会记录，可以看出政府方面对于公营住宅的立法抱有消极的态度。

在整个《公营住宅法》的立法过程中，分管民生问题的厚生省和分管住房建设的建设省分别从各自的角度提出了针对低收入群体的住宅对策。厚生省提出了以生活困难者（例如生活保护法上被保护者、身体残疾者、单亲母子家庭、归国者等）为对象的由国家财政补助的住宅建设分配制度，而建设省也提出特别针对低收入者的国家财政补助普通住宅。尽管厚生省和建设省对于公营住宅的主管权存在争议，但立法上考虑到由于1950年财政的紧缩导致政府预算包括国家财政补助住宅的预算都将大幅度缩减，为了保证建设量的不下降，必须在国家和地方公共团体的责任上予以立法的明确等，《公营住宅法》很快在1951年被制定，而建设省原则上获得了单一的主管权。^〔11〕

（二）公营住宅的福利性

《公营住宅法》实际是将1946年以来日本在预算措施上规定由国家财政补助租赁住房建设的制度确立为固定由国家向地方自治体交付补助金来建设租赁房屋的制度。^〔12〕该法的立法目的是“通过国家和地方公共团体的协力，建设足以过上健康文明生活的住宅，以低廉的价格出租给住宅困穷的低收入者，以增进国民生活的安定和社会福利”（第1条），虽然法律没有明言该制度是以宪法第25条生存权条款为依据，但通说认为该立法目的体现了生存权条款的内涵。法律制定后1952年，第13届日本国会确定了三年建造18万户的计划，745亿日元的总额中国家补助金将达到392亿7480万日元。

《公营住宅法》以低收入阶层为保障的对象，在1951年法律制定之初，确立了入居资格中的收入基准，其后根据通货膨胀的情况，对收入基准进行调整。在1955年公团住宅制度建立之后，以低收入者为保障对象的福利性更加明确了。^〔13〕1959之后，建设省通过发布一些文件，在低收入的基础上，确认了一些特殊情况的入居资格，例如老人家庭、单亲母子家庭、残疾人家庭，体现了公营住宅的福利性质。

公营住宅和《生活保护法》上的住宅扶助都是针对低收入群体进行住房保障，因此，《公营住宅法》制定过程中厚生省的法案在制度设计上，对于接受了住宅扶助特别是住宅设施供给的生活保护家庭，就考虑了排除适用《公营住宅法》。该法案的第5条规定，接受了《生活保护法》上住宅实物给付的人（被各类保护设施收容的）排除在公营住宅的入居对象以外。^〔14〕

实质上，公营住宅的供给在日本战后的公共住宅中是相当贫乏的，^〔15〕其原因主要在于最初制度设计上建设省而不是厚生省（负责社会福利事业等）掌握了公营住宅建设、管理的主导权，建设投资主体又被授权于地方公共团体，各个地方公共团体出于恐惧低收入人口的流入，在建设上极其被动。^〔16〕尽管如此，公营住宅制度是住宅保障政策中最直接的由国家（地方公共团体）向低额所得者提供低廉租金住宅的住房保障制度。在此基础上，政府向低收入者提供居住保障的法律责任也被确认。

（三）公营住宅的供给义务与给付请求权

《公营住宅法》确立了国家和公共团体在公营住宅建设上的责任和建设费用的负担比例。首先，该法确认了地方公共团体应留意区域内的住宅供给情况，在认为有必要缓和低收入者住宅不足的情况时，建设公营住宅增加供给（第3条），国家只是在认为必要的情况下，对地方公共团体进行财政上、金融上和技术上的援助（第4条），对于《公营住宅法》上二种不同的公营住宅，国家财政的补贴分别为二分之一和三分之二。

公营住宅建设实行严格的计划和预算的调节。建设大臣基于都道府县知事所提出的材料，听取住宅对策审议会的意见，制定公营住宅建设三年计划，并由内阁议决，之后将计划的大纲提交国会审议通过。内阁应在国家财政允许的范围内，将实施三年建设计划的必要经费计入预算。（2006年《住生活基本法》制定后，公营住宅的建设主要是依据该法第17条第1款的都道府县计划来实施。）可见，公营住宅建设的数量是由国家和地方公共团体的财政预算调节的。

国家和地方公共团体建设、供给公营住宅的义务并不同于《生活保护法》上国家保护义务，《生活保护法》要求国家对于所有符合《生活保护法》上保护要件的个人，都必须提供法定的生活保护，在国家保护义务的履行上，是羁束性的，不存在任何裁量的空间。而公营住宅的建设和供给义务取决于国家和地方公共团体对预算的考虑以及在此基础上制定的建设计划，在建设数量有限的情况下，对于符合《公营住宅法》上入居资格的人，国家和地方公共团体也并不具有必然的供给义务。

另一方面，具有申请公营住宅资格的低收入住宅困难者的给付请求权是否可依法实现呢？《公营住宅法》第17条规定，公营住宅的入居者，至少应该具备以下各项条件：（1）具有现在共同居住或将要共同居住的亲属（后修正）；（2）收入符合政令所规定的基准，但第8条第1款或第2款规定的接受国家补助建设的公营住宅，是因灾害失去住宅的人；（3）住宅穷困这一事实是明显的。因此，符合上述条件的住宅穷困者可以提出入居申请，根据第22条的规定，入居者的募集遵守公开募集的原则，最后由地方公共团体长官做出决定。

该法第25条规定了入居者的选拔，当申请入居者的数量超出可以入居的公营住宅户数时，行政机关应对住宅穷困的情况进行调查，根据政令和条例的选拔基准，以公正的方法进行选拔，来决定公营住宅的入居者。即入居者的资格要件是入居审查的第一步，符合入居条件的入居者再进入选拔的程序。而选拔的标准和方式一般授予地方公共团体进行制定。结合东京都营条例关于入居者选拔的条款，入居选拔的基准包括以下6项：（1）居住在住宅以外的建筑物或地方，或者居住在存在治安上的危险或卫生上有害状态的住宅的人；（2）与其它家庭共同居住，生活上存在显著不便，或者因没有住宅无法与亲人共同居住的人；（3）住宅的规模、设备或者房间布局与家庭构成的关系上存在不适当居住状况的人；（4）因正当事由搬出租赁住宅但没有新住所的穷困者（责任归咎于自己的除外）；（5）因为没有住宅必须居住在显著远离工作场所地方的人；（6）与收入相比，必须承担过重房租负担的人；（7）以上情况之外，现在住宅穷困明显的人（第8条第1款）。并在第2款规定，东京都知事在根据前款规定抽选入居者存在困难时，可以对申请者的一部分以其它方式抽选或者不通过抽选由知事决定。可见，选拔的标准仍是具体化入居资格的规定，对于《公营住宅法》规定的低收入和住宅困难根据本区域的情况进一步具体界定，但由于选拔的程序是建立在公营住宅供给的数额少于申请者数量的情况下，因此，当以选拔标准仍无法确定入居者的情况下，还允许采取抽选的方式，这就意味着符合《公营住宅法》上入居资格和条例规定的选拔基准的申请者仍不一定可以获得公营住宅的租赁权。

因此，申请者的受给权的保障就取决于对知事做出入居决定过程的裁量统治。不仅在抽选过程中存在行政裁量的问题，而且在审查入居资格中就存在裁量的问题，例如对住宅穷困事实的认定很难存在固定的基准，法院在审查时是尊重行政机关的认定抑或确立自己的基准？其次对于入居者选拔，公营住宅法将选拔基准授权于地方公共团体具体制定，根据东京都的规定，“治安上的危险”、“卫生上的有害”、“生活上的显著不便”、“不适当的居住状况”、“过重放租负担”、“住宅穷困明显”这些基准用语都属于不确定的概念，存在行政裁量的空间，而第8条第2款更是赋予知事自由决定入居者的权利。当然这里的自由和裁量，并非意味着知事的决定不受法律的约束，对于“治安上的危险”、“卫生上的有害”等概念仍可通过法的解释确立较为统一的标准，而对于申请者和供给数量的差异，也可通过公平的随机抽号等方式来作出决定，这并不影响给付请求权的实现。

（四）公营住宅承租权的法律保障

从上文可知，《公营住宅法》确认了住宅穷困的低收入者有权获得国家和地方公共团体补助建设的低租金的公营住宅。同一地区的住宅穷困的低收入者具有平等的向地方公共团体知事申请公营住宅的给付请求权。只是这一权利的实现取决于国家和地方公共团体财政对公营住宅建设的投入，从法律权利义务的角度来看，就是地方公共团体供给公营住宅的义务并不是羁束性的，而取决于预算等政策的考量。

获得了公营住宅承租权的入居者在承租公营住宅的过程中，其承租权作为国家和公共团体给付的内容之一，也受到了法律的保障，不会被随意的剥夺和限制。关于公营住宅租赁关系的一系列判例和学说确立这一法律保障。

公营住宅法制定之后不久，公营住宅使用关系的法律性质就成为公营住宅在法上的重要问题。早在法案审议期间，议员们就曾对公营住宅的租赁关系应适用《公营住宅法》还是《土地房屋租赁法》展开过讨论。裁判和学说上对于公营住宅承租关系的法律性质，特别是公法方面性质的认识，也体现了国家和地方公共团体为了保障低收入群体在居住生活方面的基本生存条件而供给公营住宅的立法目的。

1．争议及相关判例的经过

（1）租金的强制征收

最初成为问题的是公营住宅的租金是否能作为《旧地方自治法》第220条所称的财产以及营造物使用费，根据第225条第4款，以国税滞纳处分的方式强制征收？这一问题在50年代初的行政机关内部意见中也有分歧，当时法务省的意见认为公营住宅的使用关系与通常的房屋租赁关系一样，不能对其房租进行强制征收。而住宅行政机关却认为可以强制征收。^〔17〕

立法上，从国会的法案提出者的角度来看，支持强制征收的立场是非常明确的。^〔18〕最后通过1963年《地方自治法》的修正，规定“法律规定的使用费”“可以以地方税的滞纳处分的方式进行处分”，这一问题就在立法上加以解决了。

司法上，1959年大阪地方法院作出的裁判指出虽然不能否认公营住宅的租赁关系带有公的营造物的利用性质，但本质上并不是公法的管理关系，应该适用民事的房屋租赁法，不能对公营住宅的房租进行强制征收。尽管该判决没有充分展开法上的论证，也不具有普遍意义，相关判决当时最高法院也未有作出，但作为司法上的认识仍相当重要。

（2）承租人的改建、扩建与收回请求

之后引发争议较多就主要集中在入居者的扩建行为，入居者的信赖利益是否应受到保护。

1970年的松江地判（松江地判1970年2月9日判决）判示：“租赁是以当事人的信赖关系为基础的法律关系，”承租人擅自改建、扩建为理由解除租赁契约“只在破坏出租人、承租人之间信赖关系的情况下被允许，轻微的违反不构成解除原因”。

法院认为入居者无视松江市的工事停止命令以及恢复原状命令，对房屋进行增建，由于该增建损害公营住宅的机能，并且难以恢复原状，因此破坏了租赁双方的“信赖关系”，收回房屋的请求被认可。^〔19〕

而从1979年开始提起诉讼的，1984年由最高法院作出判决的著名案件中，最高法院确立了其在公营住宅使用关系上判断基准。

该案件是被告获得使用东京都的公营住宅的许可，从1958年7月开始居住，但是在1974年7月左右，因为孩子的成长，住宅过小，在未得到东京都公营住宅管理方许可的情况下，擅自在庭院内建造扩建了20平方米左右的建筑物，并且在1966年11月到1967年三月之间未支付增加的租金，因此，公营住宅管理方经过催告，以擅自扩建和滞纳租金属于《公营住宅法》、《东京都营住宅管理条例》规定的收回房屋请求的事由为由，撤销本案住宅的使用许可，要求原告交出住房并除去擅自扩建的建筑。一审（东京地判1979年5月30日判决）判决认为公营住宅使用关系的性质基本上属于私法上的租赁契约，除非公营住宅法以及基于此的地方公共团体的条例有特别的规定，应适用一般法《民法》和《房屋租赁法》，则增额租金的请求应适用《房屋租赁法》第7条第2款，擅自扩建尽管属于收回房屋请求的事由，但存在难以认定破坏了与公营住宅管理方信赖关系的情况时，公营住宅管理方不能撤销该住宅的使用许可，并提出收回房屋的请求，因此驳回了原告的请求。原告控诉，二审法院（东京高判1982年6月28日判决）认为增额租金的请求不适用房屋租赁法第7条第2款的规定，在一般私人房屋租赁关系中，当事人有相互间选择自己信赖的人作为相对方的自由，除非破坏了信赖关系，不允许单方面地解除租赁契约，但是作为没有选择自由的公营住宅的承租人，公营住宅使用关系中适用信赖关系理论则不合适，因此公营住宅管理方的收回请求并不属于权力滥用，撤销了一审判决中的原告败诉的部分。而在三审（最高法院1984年12月13日判决）中，最高法院认为尽管不能否定公营住宅的使用关系具有公法的性质，但基本上仍是私人间房屋租赁关系，公营住宅法及有关条例作为特别法优先适用于《民法》和《房屋租赁法》，因此适用信赖关系的法理，但该案中住宅扩建后原状恢复困难，不适宜保存，因此难以在事后认可本案建筑物的扩建，信赖关系被破坏（可以认定存在信赖关系被破坏的特殊情况），驳回了请求。

（3）收入超出基准额与收回请求

《公营住宅法》最初制定时，在入居资格中规定了入居者的收入标准（第17条第2款），从1959年开始，因为超过入居基准的入居者过多，而符合入居资格的入居希望者又众多，从而对该法进行了改正，规定课以入居三年以上，收入超过基准者收回房屋的努力义务。而对于继续居住者，根据条例的规定，可以征收增加的租金，1969年再次修改法律，规定对于居住五年以上，收入超过基准额的入居者可以提出收回房屋的请求。同时规定课以公营住宅负责机关对入居者收回房屋的照顾义务。

东京地方法院1986年6月24日判决（一审），东京高等法院1987年8月31日判决（二审）的案件中，东京都在被告入居当时，以公告的形式表明将来会将该住宅转让给被告的意思，从1959年开始到1969年绝对不会以收入超过为理由提出收回房屋请求。一审法院认为“不能看作是具有法的拘束力的意思表示和约定”，被告“对于出售这一约定的信赖应受法的保护，争议该收回请求”的主张失当，收回请求没有违反信义则，不存在权利滥用。二审法院认为向高额收入者提出收回房屋的请求是公营住宅管理方的义务，也认为没有违反信义则以及不存在权利滥用。

（4）房屋的转让与收回请求

在东京地方法院1993年7月30日判决的案件中，1953年3月入居公营住宅的入居者，入居前公营住宅管理方向其说明将来该住房会转让给该入居者，因此，入居者入居后将公营住宅作为自有的住宅一样爱护、维持，但在1965年左右，却得知不会被转让，从而提出收回房屋的请求违反信义则，但未受到法院的认可。

（5）公营住宅管理方的改建

关于公营住宅的改建（例如《东京都公营住宅条例》所规定的“知事认为有管理上的必要时，可以撤销上述使用许可）与收回房屋的请求（契约的解除），学说上多认为《条例》规定的收回请求要符合《房屋出租法》上对正当事由的规定，而判例上认为《条例》的规定和《房屋出租法》上对正当事由的规定具有同样的趣旨，判断是否具有“管理上的必要”，应该从都营住宅管理者和入居者双方的利害关系，其他社会的、客观的立场出发，综合地考虑，以社会通识来判断要求收回房屋是否妥当。

在这种情况下，收回房屋的请求是否合适取决于地方公共团体和各入居者之间的个别情况，改建工程因为往往要花费长时间，对于改建后入居的保障，《条例》和《房屋出租法》都没有明确的规定，对入居者利益的保护有欠缺，从而，1969年《公营住宅法》再次修正，规定了促进公营住宅建设、居住环境的整备、对入居者的照顾措施等。因此，实施改建工程、做出收回房屋的请求，就要满足《公营住宅法》的要件和程序，而不适用《房屋租赁法》的正当事由制度，要采取对入居者的照顾义务。而判例上不断出现有关改建工程或收入超过基准而提出收回房屋请求是否损害入居者信赖利益的诉讼。乙部哲郎认为即使入居者和公营住宅方之间存在信赖，但该信赖是否值得受到法的保护，仍要通过对改建的必要性等行政机关的诸种情况进行比较衡量来判断。^〔20〕(www.xing528.com)

综合以上争议的各个方面，并参考有关判例，可见，判例上，总体对公营住宅租凭关系采用私法关系说。^〔21〕例如，东京地方法院1965年判决中指出：“公营住宅是在《公营住宅法》第1条的目的之下建设的，作为地方公共团体的营造物的一种，其法律关系反映了上述的性质，和通常私人间的房屋租赁关系不同，不能否定其带有强烈的管理的色彩。……尽管如此，不能将其使用关系理解为直接适用公法。……根据该法的趣旨，其利用关系本质上与私人间的租赁关系没有什么不同。考虑到公营住宅建设目的的特殊性，出于其管理运营上的必要，可以直接设定特别的规定，这样的话，公营住宅利用关系，就属于私法上的租借关系，在有《公营住宅法》以及基于该法的条例的特别规定外，当然适用一般法《民法》以及《房屋出租法》。”

有判例认为公营住宅的使用关系由二阶段构成。例如，金沢地方法院1965判决中阐述道：“公营住宅是公的设施，由特定私人来使用，管理上一定的程序是必要的，因此入居者的决定是根据有关法令作出的行政处分。但是该使用许可所设定的使用关系，其本质是应适用《民法》、《房屋租赁法》的租赁关系。”大阪地方法院也在1968年的判决中指出：“《公营住宅法》第18条规定的入居决定，是要有相对方同意的行政行为，但入居之后的入居者和公营住宅管理方的关系就与支付对价的租金，居住他人的房屋的私法上租赁关系没什么不同了。”可见公营住宅的使用关系被分为入居者的决定和入居后对房屋的使用二个阶段，前者一般被认定为行政行为，后者一般被判定为属于私法上的租赁关系。因此，《公营住宅法》从公益的目的出发，只在对公营住宅的管理运营必要的情况中，才被优先适用。

但是《公营住宅法》上“公益”规定的解释在学说和判例上都很混乱。例如入居决定和增额房租的征收决定是否可以理解为行政处分，其公益性到底为何，相关的国民的权利利益是什么，都需要缜密地展开。公营住宅的使用条件比一般的民间租赁具有更有利的条件，这不仅出于入居者的生存权的考虑，而且是为了达成保障其他住宅困难的低额所得者的生存权。

从入居者的保护的角度来看，入居者的信赖利益保护体现了对入居者的公营住宅受给权的法的保障，但另一方面入居者保护的界限的存在，公共利益的考虑，又是从其他需要公营住宅的低收入者的生存照顾的角度出发的。

2．学说上的见解

学说上的争论集中在公营住宅的使用关系是公法还是私法的问题上。

（1）公法关系说

严格地指出公营住宅使用关系是公法关系的学者有山本正太郎和长野士郎。山本正太郎从严密区分公法和私法的立场出发，主张公法关系说。他认为入居者只是在由条例规定的管理方法中，具有使用市营住宅的利益，入居者的地位不应该视为是基于契约所产生的权利，从而断定公营住宅的使用关系是公法上的关系，并推导出，公营住宅的房租适用《地方自治法》第225条的强制征收。^〔22〕该说就公营住宅使用关系中含有私人间通常不存在的规律而直接得出该使用关系是公法关系的结论，论证上不足。而长野士郎则指出：“公共用财产或营造物根据其设置的目的应该被理解为其使用关系都是公法上的权利关系。”公营住宅的使用关系是公法上的使用关系，则其租金也是《地方自治法》上的使用费。^〔23〕他以设置的目的为根据，而一律将公营住宅的使用关系视为公法关系，其观点无视学说的发展，遭到批判。

小高刚认为，还存在较宽松的不完全排除私法关系适用的公法关系说，即认为公营住宅是地方公共团体提供给地方居民使用的住宅，因此是公的营造物。其利用关系上虽说不应排除所有私法关系的适用，但应优先服从公法关系的规律，至少在房租征收方面，应该理解为属于《地方自治法》第225条所规定的强制征收。^〔24〕

（2）私法关系说

田中二郎认为《地方自治法》第220、225条所适用的财产和营造物指的是“公共性特别强，从而和私人财产性质、目的不同的物，这样就特别区别于私人所有的财产，是没有合理根据的，从而认为公营住宅使用关系是私法上的契约关系，应适用私法较为妥当”，否定适用225条。^〔25〕该论说得到很多学者支持，形成通说。不过，根据田中二郎等的说法，即使是公法关系，非权力关系的原则上也适用私法，即使是私法关系当然也适用公营住宅法这样的特别规定。并且区分私法关系和公法关系对于适用法规没有实际益处，而要根据法规的趣旨和法的关系。

渡边洋三则严厉地批评公法关系说，但他认为田中的说法论据不充分，而从自己的立场提出私法关系说。他认为“公营住宅的使用关系首先是私人的住宅使用关系，其次是公营住宅的使用关系。”作为其次的公营住宅的特殊性是鉴于社会政策立法的《公营住宅法》的目的，比通常的民间住宅对入户者（居住者）更有利。“公营住宅的公共性质在于对居住者私的利益的彻底保护”。^〔26〕需要指出的是，渡边认为向来的学说对于公营住宅的“公共性”内容没有疑问，公共性强就排除私法的适用，公共性和私法的适用常常相对立，但他认为，对居住者的保护是公营住宅制度的公共性的内容，从而更为积极地说明适用私法的根据。他敏锐地察觉到适用私法与公营住宅居住利益保护是一致的。

可见私法关系说总体认为，尽管公营住宅属于地方公共团体所有的财产或营造物，但是要特别区别于私人所有的财产，则没有合理的根据，应该作为私法上的契约关系适用私法，即具体适用《民法》和《房屋租赁法》。^〔27〕

（3）折衷说

该说强烈地批判公法和私法的区别论，认为讨论属于公法关系还是私法关系没有实益，公法关系和私法关系同时存在，在理论上和实质上也有可能的。^〔28〕没有必要联系公法、私法关系来讨论，只要进行个别的解释就足够了。即没有《公营住宅法》上特别规定的情况，则适用《民法》和《房屋租赁法》的规定。

私法关系说受到更多肯定，近年来学界也更重视根据具体案件的情况加以讨论，这些认识及其对裁判的影响使公营住宅承租权的获得及存续受到的法律的保护（例如信赖利益等），进而使具有生存权性质的公营住宅承租权摆脱了单单只是恩惠、由行政或公营住宅管理方（知事）任意给付及撤销的被动地位。以下作具体展开。

3．使用许可的撤销与受给权的保障

从最高法院对公营住宅使用关系的判决（1984年的案件）来看，法院并未提及收回房屋请求之前的撤销公营住宅使用许可的法的性质，而仅仅从民法上的租赁契约信赖利益与权利滥用的判断基准出发，阐述该租赁契约的解除行为是否成立。^〔29〕但实际上虽然《公营住宅法》本身并未言及使用许可，而《东京都营住宅条例》第4条则规定了“使用都营住宅的人应得到知事的许可，”并在第39条中规定：“在入居者具有不正当行为、没有正当事由滞纳租金三个月以上等情况下，都知事可以对入居者撤销使用许可，提出收回房屋的请求”，从而明确规定了公营住宅入居者租赁该住宅的租赁关系的成立要以知事的许可为前提，而知事提出收回房屋的请求又与知事对入居者租赁该住宅许可的撤销相关联。并且，在有关公营住宅使用关系的下级法院判决中，也存在从公营住宅使用许可及其撤回的角度进行分析的判决。例如金沢地方法院1965判决中阐述道“公营住宅是公的设施，由特定私人来使用，管理上一定的程序是必要的，因此入居者的决定是根据有关法令作出的行政处分。但是该使用许可所设定的使用关系，其本质是应适用《民法》、《房屋租赁法》的租赁关系。”大阪地方法院也在1968年的判决中指出“《公营住宅法》第18条规定的入居决定，是要有相对方同意的行政行为，但入居之后的入居者和公营住宅管理方的关系就与支付对价的租金，居住他人房屋的私法上租赁关系没什么不同了。”可见在这些判决中，公营住宅的使用关系被区分为入居者的决定和入居后对房屋的使用二个阶段，前者一般被认定为行政行为，后者一般被判定为属于私法上的租赁关系。即所谓的“二阶段论”。

因此尽管最高法院具有指导性意义的判决中采取了民事上的租赁关系以及信赖关系法理的适用为途径对公营住宅入居者继续租赁该住宅的权利作出了判决，而学说上的讨论也多围绕在公营住宅使用关系是否适用信赖关系法理的问题上，但如果从公营住宅受给权的角度出发，知事提出收回房屋的请求，即可视为撤销该入居者租赁该住宅的许可，这一授益行政行为的撤销通过适用信赖利益保护的法理而使相对方的受益不仅仅是单方面的受益，而是受到法的保护，具体体现在：

1．信赖利益被承认。

根据上文对判例和学说的简要介绍，可见法院基本上采取公营住宅关系优先适用《公营住宅法》及基于《公营住宅法》所制定的条例这些特别法，除此之外一般适用《民法》和《房屋租赁法》的判断，虽然未直接对公营住宅使用关系的公法性质还是私法性质作出明言，但基本表达了公营住宅使用关系适用民事《房屋租赁法》的观点。在1984年最高法院著名的案件中，法院对于基于民事的诉讼手段，知事要求入居者收回住房的请求，指出“即使公营住宅的使用者作出了属于法律规定的公营住宅的收回房屋请求事由的行为，但当存在难以认定该行为破坏了和公营住宅管理方的信赖关系的情况时，知事不能对于该使用者撤销使用关系，提出收回房屋的请求。”这里法院认为公营住宅的使用关系适用信赖利益保护的法理，尽管存在符合《公营住宅法》或条例规定的收回房屋事由的行为，但并不当然地发生租赁契约的解除，即保护承租人抱有的对于一般民事房屋租赁关系上租赁契约继续的期待利益，法院也仍然沿用了民事房屋租赁关系上“是否存在难以认定破坏信赖关系的特别情况”这一判断基准。

换一个角度，从公营住宅受给权保护的角度出发，信赖利益保护法理的适用提供了法的安定性，保护了受益者的期待，及建立在期待上的财产等的投入，限制了给付行政行为中行政机关的恣意。

2．公共利益被考虑。

但问题是，对于公营住宅信赖利益的判断基准与一般的民事房屋租赁关系中信赖利益的判断是否存在差别呢？以1984年最高法院的判例来看，对于“破坏信赖的特别情况”的判断基准并没有作出特别的判示，仍是沿袭一般民事租赁判例的宗旨。

根据森田宏树的整理，对于民事上争议承租人擅自扩建、改建，破坏信赖关系的案件，最高法院曾作出三个判决。在1961年7月21日判决中，最高法院指出“扩建的部分未改变建筑物的结构，附属于建筑物，一天时间内就可拆除的临时建筑，增加了对租赁建筑物的利用，并对该建筑物的效用并无害处”，而且承租人和出租人之间有约定，承租人自己负担对承租的建筑物进行适当改造，出租人不负责维修，房东在知晓扩建的事实后，并未特别作出抗议，则不属于背信行为。最高法院1963年9月27日判决指出“擅自扩建的建筑物建筑面积只有6坪”不妨碍对不信行为的认定。最高法院1964年7月28日判决中指出仅仅是将“简易粗制的临时建筑物”将房屋连在一起，不产生损害，可以拆除，则并不违反保管义务。综合这三个判决，可以概括最高院对难以认定破坏信赖关系的基准主要有：

①附属于租赁的房屋。作为临时建筑，是否容易恢复原状，是否是与租赁的房屋同样大小还是更大；②扩建的房屋是否有害于租赁房屋效用的发挥，或者拆除是否损害原房屋；③当事人之间对于扩建是否有过抗议，是否存在约定或默认。^〔30〕

而关于公营住宅擅自改建扩建是否破坏信赖关系的下级审判例中，上述松江地方法院判决认为“公营住宅出于其目的，一般是统一建造的房屋，统一以低廉的租金出租，承租人擅自对公营住宅进行改建扩建，租赁契约终止时公营住宅管理方就产生买下该扩建部分和偿还有关费用的义务，很容易造成要支付无法预期的费用”，“因此公营住宅的扩建改建的部分损害该公营住宅的机能，并且恢复原状困难时”改建扩建行为属于解除事由。

而回到1984年最高法院的案件中，根据判决，在原审事实认定的基础上，法院认为，“上告人扩建的建筑物，在结构上，不容易恢复原状，并且不适于原建筑物的保存，而且难以认定被上告人事后对扩建行为表示允许”，因此不存在难以认定破坏信赖关系的特定情况。

具体来看，可以分为以下三个基准：

①结构上是否易于恢复原状，③难以认定事后表示过允许，这两项基准与一般的民事房屋租赁关系中信赖关系判断的基准没有什么不同，但②不适宜原建筑的保存，就略有不同。从上述最高法院对于民间房屋出租扩建行为违反信赖关系的基准来看，该案公营住宅扩建的事实认定上并没有扩建的建筑物有害于原建筑物效用的发挥，也不能说损伤了原建筑物，并无法拆除，那么不适宜原建筑保存的含义到底是什么呢？换一种角度，从公营住宅管理的角度来看，该基准的含义就比较明了了。即违反保管义务当然会阻碍适当的管理，而且扩建产生的费用偿还义务会导致财政非预期的支出，阻碍财政的适当管理，另外对于房屋收回后，承租人对于扩建部分的建筑物是否具有收回的权利，也是一个问题。

森田宏树指出该判决所使用的基准从公营住宅管理的角度来看更容易理解，建设省就曾于1954年11月9日发出通知，要求不要招致损害公营住宅的机能、难以恢复原状等管理的障碍。在这一点上就是公营住宅和私人间的房屋租赁契约存在的不同之处。^〔31〕

因此，通常的房屋租赁关系，与承租人居住利益相对立的是出租人的私的利益，即建立在其所有权基础上的私的利益，而在公营住宅使用关系中，公营住宅管理方的利益则是“第一向低收入者供给低廉房租的住宅（公营住宅政策的目的），第二在该政策目的上，对公营住宅维护管理的必要”。从而，原田纯孝指出，公营住宅使用关系适用信赖关系理论时，一方面是该居住者居住保障的要求，另一方面是实现法的政策目的（以及公营住宅的公益性）的要求，这两者之间的对立，因此与民事的房屋租赁相比较，对于承租人是更有利，还是不利，很难一概而论，需要进行具体的判断。^〔32〕

因此在公营住宅信赖利益保护中，公营住宅管理方的“公益性”要得到考虑，但笼统地适用其“公法的性质”，肯定其“集体性”、“统一性”的特殊性，也存在问题，就像野吕充所指出的，《公营住宅法》的公共性内容根据《公营住宅法》第1条的规定，是要向住宅困穷者供给低廉的住宅，因此首先要建设良好的住宅，并以低廉的价格供给，其次因为现实上无法向所有的住宅困穷者供给，所以有必要实现公平地供给，从而收入超过者要收回房屋的努力义务、增额租金的征收、向高额收入者提出收回房屋请求的制度都是服务于公平的供给。公营住宅使用关系在适用民事房屋租赁法时就要考虑以上的特殊性，那么在适用信赖关系保护法理时，就应考虑擅自改建、扩建是否对公营住宅管理方造成无法预期的财政负担，^〔33〕而另一方面，也因考虑由于入居者孩子的出世、成长造成住宅的使用过于狭窄，入居者的生活状况的变化。^〔34〕

可见公营住宅的使用条件比一般的民间租赁具有更有利的条件，这不仅出于入居者的生存权的考虑，而且是为了达成保障其他住宅困难的低额所得者的生存权。从入居者保护的角度来看，入居者的信赖利益保护体现了对入居者公营住宅受给权的法的保障，但另一方面入居者保护的界限和公共利益的考虑，又是从其他需要公营住宅的低收入者的生存照顾的角度出发的。

综上可见，以公营住宅受给这一行政许可的撤销为途径进行分析的话，公营住宅管理方依职权撤销公营住宅使用许可的行为，其受法的拘束的内容则体现了该公营住宅承租人使用权（公营住宅受给权）保障的范围。

公营住宅的使用许可作为授益的行政行为，早期的行政法学说中，授益行政行为在恩惠论的框架中，对授益的撤回或撤销往往不受法的拘束，而由于实际上大量的授益行为采取附负担的行政行为形式，对授益撤回的同时，也带来侵害，因此在这样的情况下，侵害行政行为撤销的限制原理也被认为适用授益性行政行为，而另一方面，由于相对方对授益持续的信赖，而采取了相应的财产投入等活动，在这样的情况下，信赖利益的保护成为授益行政行为撤销限制的重要原则。在日本行政法学上，通说认为要对请求撤销的公益和维持违法行政行为效力受益者所得的私益之间进行比较衡量，来决定是否允许撤销，这里限制撤销的法的根据是法的安定性原理。判例上，战后以农地买收的判例为中心，一般从受益者的既得权或者法的安定性的角度出发，除非存在足以使受益者做出牺牲的公益上的必要、相对方显著的欺诈等不正当手段，才允许撤销。判例上对于撤销的要件、效果的见解与通说相一致。而在社会保障法领域的行政行为依职权的撤销，根据乙部哲郎的分析，“违法的授益行政行为的撤销，就如行政法总论的判例通说，从尊重受益者的既得权和其它的利益，确保法的安定性的观点出发，撤销必须具有足以牺牲这些利益的公益上的必要。要求撤销的公益（行政的合法性、对个别行政法规规定的遵守、平等原则、财政上的利益等），与上述公益相对抗的，对限制撤销起到决定性作用的是相对方（受益者）对行政行为合法及存续性抱有的信赖保护”。^〔35〕即相对方存在值得保护的信赖。但信赖是否存在还是取决于具体个案中的比较衡量，因此很难归纳出统一的要件、基准。

最高法院1984年的案件中，虽然法院适用了民事信赖保护的基准，但其对公共利益的考虑可以说与以上授益行政行为撤销信赖保护的考虑并无二致，而公营住宅入居者的受给权受到信赖利益保护原则的保障，最终的判断交由法院通过对公共利益（财政支出的不确定性等）和承租人居住利益的综合考虑后，作出决定。