公法视角下的住房保障：以日本为研究对象

宪法草案在国会讨论的同时，作为社会保障基本制度的《生活保护法》的制定也在国会进入立法程序。在具体立法政策的层面，该法比宪法的生存权条款对于战后急需救济的失业者、贫困者来说更具有实际意义。该法的制定同样也是在占领当局的指示^〔4〕下进行的，著名的SCAPIN775备忘录^〔5〕所揭示的占领当局对于日本建立尊重人权、民主化的生活保护制度的基本观点成为日本战后生活保护制度展开的起点。1946年的《生活保护法》打破了救护法的传统，向负有国家责任的近代社会保障制度前进了，相对于1926年制定的《救护法》，该法在国家责任和无差别平等救助方面，具有了更多的法治要素。但是在该法中，对于接受保障的国民的法律地位，仍未清晰界定，在国会的讨论中，政府方面仍从依职权保护的角度，提出只要根据各种途径可以申请或依靠有关机关依职权保护，就足够了，对于个人是否可以对保护决定提出异议，仍然认为国家负有生活保护的责任，但国民只不过因此享有反射的利益，并无诉讼的请求权。这与战前的救贫思想一脉相传，在本质上无任何变化。^〔6〕

占领当局通过备忘录的形式所试图推动日本社会保障领域的民主化改革并没有真正贯彻到1946年的《生活保护法》中，因此在仅仅实施了3年半之后，在占领当局的压力以及日本国内的紧缩政策导致失业率高涨的背景下，政府方面认识到必须尽快制定保障国民最低生活的根本制度。1949年新的《生活保护法》被制定。

对于旧《生活保护法》未能实现的不服申诉制度、生活保护请求权的问题，新《生活保护法》明确了接受生活保护是国民的权利，专章规定了不服申诉制度，确立了保护请求权的法律救济途径。在该法案的国会讨论中，议员们对于该法案是宪法第25条生存权理念的制度化也达成了一致意见。《生活保护法》第1条规定：“本法基于日本国宪法第25条规定的理念，国家对生活贫困的所有国民，按照其贫困的程度，进行必要的保护，以保障其最低限度的生活，并以帮助其自立为目的”，明确揭示了生存权保障的原理，意味着国家对生活贫困者负有直接进行保障的责任。该法第2条规定全体国民“只要符合本法规定的要件”，根据法律可以享受无差别平等的保护，并且根据第4条第1款和第7条的规定，生活保护基于申请人的申请，市町村长在保护的申请提出时，必须决定是否进行保护、以及保护的种类、程度和方法。至此，符合《生活保护法》保护要件的个人根据该法的规定享有接受保护的请求权，并在不服保护决定的情况下，具有提起异议的权利，明确在已有具体立法的情况下，个人享有依据该法针对国家的生活保护请求权，在此之前认为国民只不过享有的是反射利益的理论已不符合制度的事实了。(www.xing528.com)

实质上，日本的生活保护制度就是国家承担保障责任的最低生活保障制度。而其采取的是分类保护的方式，^〔7〕在生活保护法制定时，对于旧生活保护制度所确立的生活、医疗、分娩、就业、丧葬扶助之外，增加了教育和住宅扶助，^〔8〕其中住宅扶助指的是提供住宅费、住宅的修补费及其它为维持居住所必要的费用（第14条），具体包括房租、房间费、权利金、拥有房产时为支付地租、固定资产税等所需的住宅维修管理费及房屋修补费等，但有一定的基准额度。其给付的方法以金钱给付为原则，为达到保护的目的，有必要时，可进行实物给付（第33条第1款）。^〔9〕住宅扶助对于有收入来维持最低限度生活的被保护者，是仅次于生活扶助，即购买衣食等生活必需品的费用和电费、水费、暖气费、家具什物费、搬家费用以外，第二扶助顺序的保护。^〔10〕

因此，1949年新《生活保护法》确立了住宅扶助的类型，对于以自己收入无法维持最低限度健康、文明生活的生活贫困者就可通过法定的程序向国家申请在住宅消费上的扶助，而国家也有法律上的义务向符合法定条件的需要者支付扶助金。国家保护国民实现最低生活标准的居住生活的责任通过《生活保护法》被确立了。