日本战时住房政策的保障形态

（一）地租房租管制令

面对进入战时的住宅问题，早在1939年春，以厚生省为中心的各行政机关就组成了“住宅对策协议会”。1939年10月18日，政府基于《国家总动员法》第19条，以敕令第704号发布了以《国家总动员法》为框架的《地租房租管制令》。

伴随着战争的展开，全国的物资调配要服从于战争的需要，政治制度上也形成了高度统一集权的体制（又被称为法西斯体制）。正像渡边洋三所指出的那样，当时的法秩序从属和服务于战争所需的政治强力，大正时期民主和资本主义的发展，已可见市民社会的生长，但还未充分成熟，就卷入到战时体制中，市民法化的过程在战时法西斯体制下被阻止并崩溃。^〔16〕从限制政治权力中产生的“法”或者说权利义务秩序在战时国家动员的法西斯体制下，被占优位的权力支配所消解。之前一直反对采取限制土地、房屋租金和解约自由的国会议员等也不得不面对住宅质和量上的问题，转而支持限制土地、房屋租赁自由的立法。

从制度本身来看，《地租房租管制令》下承租人的租金保障是以以下的途径实现的：1、根据该令第7条的规定，房东或承租人若认为租金违反该令的规定，可以向地方长官报告，但地方长官认为必要时才进行检查以决定是否作出减额命令，法律没有羁束性的规定，如果作出减额命令，则被命令的房东必须服从该命令，否则根据《国家总动员法》第2条、第8条和第31条的规定，将被处于80年以下的征役或5万元以下的罚金。^〔17〕2、根据第7条的规定，地方长官依职权可以对租借的场所和契约书等进行检查，在此基础上决定是否作出减额命令。从而，除非存在独立的司法机关对地方长官是否进行检查以及是否作出减额命令的裁量进行法的统制，否则承租人要求租金保障的主观权利很难说已经存在。而正如上文所指出的那样，租金的争议在当时还未列入行政救济的管辖范围之内，因此也还未受到法的统制。

然而进一步来说，承租人的利益属性以及权利性问题，从租金控制的目的以及房租基准的计算方式上，更可得到深入的剖析。

当时的《地租房租管制令》主要是控制租金“超额的、暴利的、不当的”的部分，承认房东一般的利润，因为政府仍希望依靠民间来解决住宅难的问题，也只有对正当利润的承认，才能保证民间的供给。厚生省在1939年省令3号中就曾表示，管制令并非只是单纯的土地房屋承租人的保护法规：“本令是以抑制一般物价的高涨为目的，将地租房租作为和价格、运价等相并列的一部分，加以必要的管制，并非仅仅是以保护承租人为目的而制定的”，即一方面将地租房租的管制作为物价管制政策的一部分，另一方面通过保护民间的出租资本来解决住宅难问题。

从而，厚生省所的规定每月房租适当标准，明确地体现了以上该法令的目的。《地租房租管制令施行规则》规定每月房租的适当标准包括：

1．建筑物的价格乘以一定的比率

2．地租或者地租的相当额

3．适当的火灾保险料相当额

4．寄宿式应负担的共益费（水费、电费等）

实际上，第1个标准中的比率是充分考虑了经营者的利益的。^〔18〕因此所得出的每月房租标准充分保障了出租人的资本利益，只是抑制可能出现的暴利。

该基准是以平均的、经济的房租为基准，而不是以劳动者的支付能力为标准。没有从“保护”承租人的逻辑出发，来规定适当的房租。根据当时内阁统计局对家庭生活费的调查，管制令施行前后，劳动者生活费负担中，房租所占的比重并没有变化。^〔19〕

如果我们从社会权作为个人主观权利的角度对《地租房租管制令》作一分析的话，可以以下图进行表示：（图2）

即个人具有主张其社会性（过一定水准的人过的生活）的权利，要实现其权利的要求，就要对相对应另一方的经济自由加以限制，以这一公式作为个人社会权主观权利性的一个理想模型的话，那么适用到房租管制制度中，就是作为个人的承租人具有主张支付可负担租金的权利，这就要求国家对出租人决定租金的自由进行限制。而根据上述程序对日本战时租金管制制度进行分析的话，却正好相反，即国家出于稳定物价、保证民间住宅供给安定的目的对出租人决定租金的自由进行限制，附随地带来了承租人租金不上涨或减额的利益（并不一定符合可负担的要求），进一步抽象的话，在地租房租管制令中，获得租金上利益的承租人的受益地位是由国家对他人经济自由进行限制的行为（针对他人的禁止行为），附随地带来了事实上的利益。

（二）《房屋租赁法》的改正

针对地租房租管制可能出现的供给减少以及暗箱操作，1941年《房屋租赁法》的修改被提上日程。^〔20〕

改正主要对出租人的解约自由进行了一定程度的限制，即增加了除非出租人具有“正当事由”，否则不得随意提出解约的规定。（《房屋租赁法》第1条之二）

早在改正前，就有判例以民法上“权利滥用”和“信义则”为由，确认了对出租人解约权的限制（大判昭16，3，18，民集20，306）根据当时判例的内容，实际上已经有对住宅难问题以及承租人生计的考虑。而在帝国议会贵族院对改正案的审议中，“正当事由”被理解为包含以下的情况：房东自己使用的必要、承租者经催告仍不支付租金、承租人未得到出租人同意擅自改变土地的原状、承租人未得到出租人的同意擅自改变、损毁建筑物的原状、承租人未得到出租人的同意擅自转借建筑物或让渡租赁权、出租人接受破产宣告时。1944年大审院（过去的最高法院）判例指出：“判断是否有正当理由时，除了比较考虑房东和房客双方的利害得失之外，对公众利益及社会上其它各方面情况也需酌情考虑之后方才可以作决定的判决。”^〔21〕

那么该法的修改以及判例的解释是否是从承租人居住权保障的角度出发的呢？(www.xing528.com)

在提案中，政府方面关于改正法的提案理由，主要指出当时在房屋租赁领域有关解约的纠纷繁多，解约给承租人带来了很多生活上的侵害，以及出租人常以解约为借口威胁承租人提高租金等。^〔22〕而议员们的反对意见，则站在房东的立场上，指出有恒产者有恒心，要区分善和恶的房东。对此，政府方面作出了妥协，指出改正不针对善良的房东，即客观上保护要求适当利润的房东。并且提出，尽管改正法将限制恶的房东，但是承租人并不具有要求限制解约自由的权利，而是通过调解，使事件完满解决。因此“正当事由”的规定是很有弹性的。该法案最后作为妥协的结果，其发挥的作用主要是对承租人进行自上而下的保护，即国家作为承租人的后盾，给与承租人家长式的保护，排除半封建式房东的支配，促进房屋租凭资本的近代化，但是这种近代化是自上而下展开的，而并非以促进承租人的权利保护为基础。

仔细分析立法者对于“正当事由”的解释，可以发现通过广泛地、极富弹性地理解“正当事由”这一解约要件，真正限制解约的只是出于资本的超额利润以及对国家整体战时秩序、利益的考虑。例如，对“自己使用”的界定包括家人、亲人甚至分家使用，极其广泛，而且广泛承认对于承租人债务不履行、擅自改变建筑物原状的等违约行为。如果认为轻微的违约行为也属于“正当事由”的范围，则立法目的本身则没有从承租人居住保护的角度进行考虑，因为租金的高涨完全可以导致承租人上述轻微的违约行为。对于承租人的保护只是排除房东前近代的利润，维持低租金、低物价政策所带来的附随利益，承租人的生活状况，并不制约解约自由。^〔23〕其在原理上与《地租房租管制令》具有相同的结构。

不过，对于《房屋租赁法》的修正是否具有社会法性质，即使在日本的学界也存在不同的观点。^〔24〕与渡边洋三持不同意见的铃木禄弥就认为，《房屋租赁法》的改正是“通过出租人的牺牲确立的住宅社会立法”，其和房租管制一起抑制出租人所有权的交换价值。^〔25〕他同时指出1944年关于正当事由的判决中，承租人确保现有住房的利益和出租人获得新住房的利益相对立，从国家（法院）的立场来看，实质上是在对争议双方谁来使用所争议的建筑物进行政策上的分配，并非无条件地采用承租人保护的原则，而是从如何使用对国家资源来说是最有效的利用这一点出发。而渡边则认为这一点，即正当事由公共性的特点正是为战时管制目的而服务。篠塚昭次也在《社会的住居法の生成と発展》一文中指出，以解约权限制为代表的“租赁权物权化”倾向具有社会性立法的特点。^〔26〕

将《地租房租管制令》和《房屋租赁法》的修正结合在一起分析，可以发现，日本当时对房屋承租人居住利益的保护，从立法目的上来看，是国家为了管制经济、控制资本投机，承租人所获得的利益是实现这一目的所带来的附随的、反射的利益，承租人以生存保障为基础的居住利益的主张在法上并没有得到承认，法律所承认的只不过是限制房东解约自由和提高房租的行为本身。

战后学者渡边洋三和铃木禄弥也对《地租房租管制令》是否具有社会法的特征进行过争论。铃木强调虽然战时《地租房租管制令》具有法西斯法的性质，但其多多少少以承租人的居住安定为目的，产生了社会法的效果，^〔27〕针对于此，渡边认为，日本战时的《地租房租管制令》不同于从社会法目的出发的租金管制政策，而是当时战争期间租金管制、物价管制的经济管制立法的一部分，其出发点是为了保障军需生产所需廉价劳动力的供给。《地租房租管制令》的实施是为了保证军事工业的景气，为军需资本服务，尽管其限制了房屋出租人的资本自由，但却服务于军需这一大资本，很难称之为是社会国家的住房保障。^〔28〕

（三）劳务者住宅供给三年计划与住宅营团

由于资本的逐利性，依靠对地租房租的限制，很难达到住宅供给的提高，而当时为了保证战争军需供应，大量新的劳务者被征募，随之带来更为严峻的住宅紧张问题。从而，在1939年6月23日的内阁会议上，广濑厚生相就提出奖励工厂主建设劳务者住宅，由国家交付补助金，根据情况发动《国家总动员法》。^〔29〕到了1939年下半年，劳务者住宅供给三年计划开始执行，该计划的实施，在保证战时资源供给的劳动力保障的目的之下，一定程度实现了针对大工厂、军事工业的劳动力的住宅供给。该计划鼓励工厂、矿山的业主建设劳动者住宅，政府对于进行建设的业主给与建设资财和资金的援助，对于大企业来说，建设福利住宅并非负担，而是受到国家的保护，非常有利，因为军需景气带来企业利润，从而可以建设工人住宅，而建设工人住宅又可以向政府融资。^〔30〕

由于住宅难的问题仍难以得到充分解决，而大企业之外的劳动者又无法享受到企业福利住房，因此在1941年2月时，住宅营团法案由厚生（福利）省住宅局向议会提出，该法案以中小工厂的劳务者和低收入者为对象，试图建立国家积极的住宅政策。同年五月，住宅营团在以关东大地震后募捐款建立起来的同润会的基础上成立，同润会解散，由政府出资的住宅营团这一特殊法人进行住宅建设。其在1941年后5年间计划建设30万户，以附土地出售和租赁两种方式供给，^〔31〕供给对象为中小企业劳动者和一般国民。^〔32〕

从《住宅营团法》的条文来看，主要是组织上、管理上的规定，并没有关于购买或租赁营团住宅者的具体权利义务规定。住宅营团作为全资由国家出资的特殊法人，^〔33〕负责建设和经营营团住宅，受到主务大臣的监督，劳务者和普通国民可以购买或租赁营团建造的房屋，由于以供给住宅为目的，而非以营利为目的，并不用纳税，^〔34〕因此住宅营团的设立一方面提高了供给量，另一方面给购买和承租营团住宅的国民带来了价格低廉的居所。

由于战时物资紧张，住宅营团供应量很小，^〔35〕而且出售的价格有的已超出一般劳动者的支付能力，因此在住宅保障政策的功能上远逊于《地租房租管制令》。所以，纵观日本战时的住宅政策，尽管有劳务者住宅和营团住宅的供给，但住宅供给压倒多数的仍是依靠民间的出租资本，最终起到关键作用的却是《土地房屋租金管制令》，政府的积极住宅政策发挥的作用极其有限，住宅难问题的解决更大程度上依赖于以《土地房屋租金管制令》为中心的消极的住宅政策。但另一方面，住宅营团制度等积极的住宅保障政策作为国家直接介入甚至给付的形式，战后被住宅公团制度所继承，在创造新型法律关系的角度具有重要的意义。

（四）出租人协会

值得一提的是1941年法律47号所制定的出租人协会法。该法规定，协会由出租房屋的所有者和经营者共同组成，通过共同购入资材、共同建立租金标准等享受出租房建设上的诸种便利以及免税的待遇。

从住房保障的关系上来看，是一种间接供给的方式，即并非由国家直接建设（营团）或国家直接限制（租金限制）来保障住房供给，而是由民间形成的团体进行供给，但国家给与团体形成上的政策优惠和鼓励（例如免税）。

可见，国家除了不介入不侵害私的社会以外，还积极提供制度环境，促进私的社会的形成。出租人协会制度的设立，就是通过减税来促进出租人协会的形成，间接保障承租人的利益。

从法律关系上来看，承租人享受到的租金以及租赁房屋改善的利益以间接的途径与国家的政策提供相联系。承租人与出租人协会都难以构成法律上的关系，只是与各个出租人构成契约关系，国家通过免税促进出租人协会的成立以使协会中的出租人可以以低廉的价格购进建筑物材，在结果上减轻了承租人的租金负担，这也只是事实上的因果关系，作为非确定的潜在的承租人（承租需求者）是否具有要求国家提供此类积极政策的请求权是值得讨论的。但这种间接供给的方式以及国家积极提供制度环境，促进民间自律、自我保障而避免国家权力过大形成专制的方式在现代社会越发受到重视。^〔36〕

（五）小结：作为战时经济管制政策的住宅政策

综合上述的具体制度，可以归纳为三种国家住房保障的形式及其相应的受保障者的法律地位：

第一种保障的形式是：国家对他人经济自由的禁止。相对应的获得保障的私人受益地位是被动地获得由国家禁止行为所反射的事实上的利益。《地租房租管制令》和《房屋租赁法》的正当事由制度都可归于此类。

第二种保障的形式是：国家向第三方支付补助金。相对应的获得保障的私人受益地位是以劳动合同法律关系或租赁购买住宅合同为中介的间接的受益。劳务者住宅和住宅营团制度都可归于此类。

第三种保障的形式是：国家提供形成社会团体的制度环境。相对应的获得保障的私人受益地位是获得由国家对他人（组织）积极的制度供给所反射的事实上的利益。