日本现代住宅政策未出现之前，住宅领域内国家与私的主体之间的关系，抽象的说，呈现二元的形态。幕府时代，土地和房屋实行私有制，土地所有者和租赁人之间往往还存在封建的人身关系，国家不干涉土地和房屋的建筑、买卖和租赁自由，并未出现真正意义上的国家积极介入私的领域的住宅政策。
最早出现国家对住宅这一私人领域干涉的政策、措施是以解决治安问题为目的的。1918年到1919年的第一次世界大战带来产业的迅速发达，致使城市人口集中，住宅需求量不断增加，同时土地价格和建筑资财不断上涨，又导致住房需求不足的缺口扩大。大量产业工人集中居住在市郊区域，没有公共基础设施提供，房屋建设毫无规划，建筑物陈旧，木结构导致的火灾频发，人口居住集中导致卫生状况恶劣、传染病蔓延、犯罪高发，形成了城市周边的贫民窟。
之后1923年关东大地震〔1〕又造成以关东地区为中心的住宅严重不足。大量受灾的居民成为无家可归者，居住条件恶劣。30年代世界经济危机进一步导致产业失业者增加，其房租负担能力减弱致使房屋租赁纠纷激增。这些历史事件给日本住宅政策的萌芽提供了契机。从而，解决都市居住集中导致的卫生治安问题、大地震后的社会不安以及房屋租赁纠纷成为住宅政策的首要目的。〔2〕
在此背景下，一方面，1917年内务省地方局开始设立救护课作为社会事业的实施机关，负责住宅行政的事宜，其相继推出了1919年的《公益住宅通知》、1921年的《住宅合作社法》、1922年的《土地房屋租赁调停法》、1924年的同润会住宅以及1927的《不良住宅地区改良法》。公益住宅是由国家以低利率融资给公共团体，由其利用资金建造非营利住宅，租赁给住宅需求者。对于中等收入阶层，内务省为了促使他们取得住宅，建立了合作社制度，通过合作社成员的互助，建造住宅，国家对合作社在税收和融资条件上都给予优惠。〔3〕同润会则是在关东大地震后，面对大量木结构住宅受灾烧毁的情况，根据国家政策所设立的财团法人，主要资金来自于大地震后的捐款，以向城市中层提供优良的住宅为目的的组织。其建设的建筑物主要为了避免木结构建筑物在灾害中易损和易燃的问题，以提供不易燃的钢筋混凝土住宅为目的。〔4〕这些公共的住宅政策，在制度上具有国家积极保障的先进特征，日本在一战后，也的确受到了德国魏玛宪法的社会的所有权和社会权思想的影响，〔5〕但由于国力所限，这些政策并未能积极地展开，市民的居住仍主要依赖民间租赁市场的解决。〔6〕(www.xing528.com)
另一方面，对于条件恶劣的工人居住问题以及城市中的火灾、传染病、交通问题，日本政府通过对建筑物建造条件和土地利用的限制保障基本的居住条件。早在1888年，日本政府就制定了《东京市区改正条例》，赋予了内务省管辖城市规划的权力。〔7〕1919年，日本政府将《东京市区改正条例》的内容扩展到东京以外的城市，公布实施了《城市规划法》和《城区建筑物法》，对新建设的住宅进行最低限度的规制，防止劣质的住宅对城市的安全和卫生带来不良影响。1927年《不良住宅地区改良法》则为了除去卫生、治安不良的住宅，规定由自治体和公益团体实施针对不良住宅地区内的土地区划、地形的整理变更、道路和排水设备的编排、地上物件的除去、各种权利的处分等改良工程，国家应向改良项目中买取土地及地上对象的金额支付补助金。〔8〕
然而，该时期的住房保障政策仍主要以确保私的保障为中心，国家对住宅领域采取自由放任的态度，即使采取了主动干预的措施，也只是为了防止住宅环境的恶劣对社会治安和公共卫生产生不良影响，国家对私人住宅领域的介入在目的上主要以解决社会治安、维持社会安定（保障劳动力、增进产业、解决房屋租赁纠纷）为主，手段上以限制建筑自由（例如城市规划限制建筑自由、赋予行政除去不良住宅等）等方式为主，国家直接供给住宅的措施只限于针对特定地区极其有限的阶层，只极少地出现在为缓和社会不安而制定的《不良住宅地区改良法》中。〔9〕
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