清代四川地方行政的问题与移民的秩序

一、清代四川地方行政的问题

在嘉庆白莲教的造反正酣之际入四川总督宜绵幕下的龚景瀚，在收入其文集《澹静斋文钞》中的《请设立乡官乡铎议》中，就恢复四川地域社会的秩序问题，提出了如下的建言。为便于理解，分为三个部分：

1今日州县，求其称职实难。何则？盖古大国不过百里。……而今大州县数百里，甚者若陕西西乡、四川太平、大宁，周围千余里、四五千里。圣门高弟芸如冉求，孔子但许为千室邑宰。而今大州县数万户，且有十余万户者，岂今人材皆远过古人。……

2.且州县可用者，不过书办、衙役、 乡约、保正等。……此岂能分州县忧、代州县之事者？舍之则无用人，任之则非信人。……

3.汉乡有三老，以掌教化。……今州县所辖地太广，所理事太繁。宜仿照其意，设立似乡官。州县小，四乡设四员足；大，酌为增置，乡约、保正、保长及一村一镇长，皆属之。一乡中，户婚田土雀鼠争讼，为之剖断曲直，以免小民公庭守候累。……每乡又设乡铎一员，逢朔望会同乡官传集居民，宣讲圣谕。

——《淡静斋文钞》外篇卷二

建言的中心内容为以下几点： （1）为应付繁杂的行政事务； （2）胥吏、衙役、乡约、保正等以前的地方行政体制已然不足；（3）在乡约、保正之上设置乡官、乡铎，承担维持秩序的职责（教化、调停纠纷等）。就龚景瀚提议仿照汉代的乡三老以使地域精英参与行政的建言本身来看，并非是什么特别的新创。不过应予注意的有两点。第一点，要求地域精英参与行政的原因是，作为地方行政最小单位设置的“州县”的相对广阔（现实中州县所辖面积，举例来说，较之明代并没有扩大），以及拥有“数万户”人口的州县行政的繁杂。为什么这个时期把“地方行政的繁杂化”当作一个重要问题而加以重视呢？这要从龚景瀚的建言背景来予以考察。

清代四川的再开发，是与大量移民的流入同步进行的。下面是其具体的数字。乾隆十四年（1749）四川“人丁”的记录仅为250余万，而到了乾隆五十五年（1790）则已突破了900万，进而至嘉庆二年（1816）为2000万、道光二十四年（1844）超过了4000万。当然，对这些数字的可信度还有待于继续加以考证，^［6］不过四川的人口随着开发的成熟而呈现出一种显著增长的趋势则是毫无疑问的。乾隆年间以后，地方行政几乎无例外地要面对人口激增与行政的广域化、高密度化这些问题。顺便提一句，各州县的户数，至嘉庆年间确实达到了“数万户”的程度，^［7］而需要明了的是，龚景瀚的建言，是在把握了这种实情的基础之上提出来的。在四川东部的云阳县，也如“乾隆间，蜀中承平久，生聚日众，吏事亦渐繁”（《云阳涂氏族谱》卷九）所记载的那样，已经认识到乾隆、嘉庆年间人口的增长与“吏事繁”——行政服务需求的增长之间的因果关系。然而龚景瀚的建言所开出的处方则是，在州县行政区划、财政规模不变的情况下（也就是说不改变国家的地方行政体制），在现存州县体制之中，让地域精英承负地方行政的职责。

龚景瀚的建言中应予注意的第二点，恰恰在于此。相比于州县政府的行政能力，虽已明确地认识到统辖的地域过大、人口过多，但是，两个可供选择的方案——行政区划适当地予以细化，或扩大州县财政的规模以充实行政能力，如所周知地被置于考虑之外。不过，假如选择了前一个方案，经常性地依据人口的动态，不断修改行政区划的话，则清代开发地区的人口就会急速增长，并轻而易举地突破清朝中央的行政处理能力。因而应对移民流入的行政区的划分，也不过如乾隆二十九年（1764）新设了江北厅、嘉庆七年（1802）新设了绥定府、道光九年（1829）新设了城口厅等几例。

如果选择了后一个方案——为使行政能力达到必要的水平而补充财源、扩大州县政府的规模，这种可能性的余地有多大呢？

如岩井茂树早就一针见血地指出的，清朝财政体制的特征是，没有经济发展的观念，以及受制于行政管理技术的固定结构——原额主义。^［8］要改变作为原额主义财政体系组成部分的州县存留额，不仅技术上有困难，而且还可能触及原额主义财政的根本。另外，为了增加新的行政服务，自然要从该地收取相应的税金，而四川的开发虽然有了显著的进展、人口也有了显著的增长，但自雍正七年以来，税粮总额几乎没有增加。关于这个问题，彭雨新、鲁之健已有大作发表，这里对其论述，作一简要的概括。^［9］

决定正税总额的因素，第一是科则——在将田、地划分为上、中、下三个等次的基础之上，按照单位面积征收“粮”的标准。再把“粮”折算为银（“粮银”），加上将杂派一并归入纳银之中的“条银”以及“丁银”，最终就决定了一亩应征收的正税额（“丁条粮银”）。一亩的正税额与总面积相乘，就是该地域的正税总额。即决定正税总额的第二个因素是耕地的总面积。(www.xing528.com)

在这两个因素中，我们先来看一下后者（四川耕地面积的变化）。据记载，雍正五年（1727）四川的耕地面积为22.3231余万顷。然而自雍正六年至七年所进行的清丈结果，耕地面积增至两倍以上即45.9027余万顷。^［10］这个时期所进行的清丈，特派了给事中高维新等人负责其事。从所清丈出来的耕地面积也可看出，清廷是抱着非同一般的干劲来做这件事的。但是在四川，有组织且大规模地进行清丈，这是最后一次。此后，自乾隆年间一直到清末，清廷所掌握的四川的耕地面积，大致就在46万顷左右。四川东北部的开发与移民，在乾隆年间已渐趋饱和，揆诸乾隆年间以后的人口仍然呈现着爆炸般的增长趋势，就很难认同四川的耕地面积在雍正七年以后几乎没有什么增长的说法。顺便说一句，王笛在近年的研究中，推测清末四川的耕地面积达到了90万至100万顷左右。^［11］对于四川因开发而产生的巨额财富，哪怕是最低限度、有组织地纳入国家正常的财政体制之中也好，但清廷放弃了。更准确的表述应是，由于行政能力所限而不得不放弃。

第二，探讨一下四川各州县每亩的丁条粮银征收额（以下暂且表述为“征税基准额”）。关于这个问题，彭雨新已经进行了详实的史料整理。他的结论认为，在四川全省，征税基准额最轻的是川东重庆府一带，其上田一亩的丁条粮银额还不到一分。征税基准额次轻的地方是川西的成都府一带。相反征税基准额最重的地方是四川西南部的嘉定府、雅州府，或者是川北的保宁府等地。也就是说，呈现出重庆府、成都府等四川中心地区的税额轻、偏远地区税额重的这种不均衡状态。为什么会出现这种格局呢？清末在四川各州县当过幕友的周询，曾有如下的叙述：

清时川省田赋，只地丁一项为正供，然科则极轻。……占全国面积百分之三十五之幅员，年仅共征丁粮银六十八万余两，其轻于他省可知，惟其蔽患在均。东北地多膏腴，每田一亩，多者仅征银二分，少或一分。西南地属边瘠，多者每亩征银至五分，少亦四分，或三分。今姑举数州县例之。川东之合州、永州、江津，皆著名剧邑。境地既宽，田土多沃，而合州年仅征银四千九百九十八两。永州年仅征银三千四百三十五两。江津年仅征银五千九百九十六两。川南之雅安、名山，地多跷确，境地亦不及合州等邑之广，而雅安年征银一万四千九十九两，名山年征银六千二十六两。盖由明末清初，张献忠由东北入川，所过屠戮，民无孑遗。……清顺治、康熙间，始招湖北、广东、江西、福建等省人民……准其随意插占，纳数亩之两，即可坐耕数十亩之地。此后，即有转售，而仍粮旧额。割售者，亦按其原纳粮分拨。有清二百六十余年间，从未清丈。故其纳粮科则，亦有清相始终。西南两路，则因未经浩劫，明代粮册犹存，故清时仍按明代科则征收，畸轻畸重之病，迄未加以整理。

——周询《蜀海丛谈》卷一《田赋》

据周询所述，“剧邑”税轻、西南“边瘠”税重这种不均衡，间接的原因是由于明末张献忠之乱所导致的荒废。最初移民移入荒废的四川中心地区的时候，清朝的招垦政策——优惠移民，只要缴纳“数亩之粮”，便允许取得广大的土地。而且，正税轻的土地所有权发生转移后，也比照以往的惯例，结果就一直沿袭下来。

同样的观点，也见之于在雍正年间参与四川丈量工作的四川巡抚宪德的奏折中：

究其粮轻重有由，并非尽因地肥跷有别，皆缘向时招徕开垦，止约略块段，估种认粮。^［12］

清丈并没有与开发同时进行。开垦与定居进行到某种程度，能否收回行政成本，对此如果有一个明确的估计，在当初进行大规模的清丈时就会整顿征税体制。而当时以土地及播种量等的多少为大致目标，基于粗略的基准估算出一个较低的纳税额，结果这种轻税额就确定下来了。开发地区的科则，可能在最初并没有严格地确定下来，作为开发的结果所体现的既成事实——或许是上溯当时某一县（或某一个地区）的征税总额计算出来的。

另一方面，由于是边地而免遭明末的动乱和荒废后果的四川西南诸县，据周询所言，明代的“粮册”留存至清初，因为比照明代的科则来征税，就出现了税收相对较重的现象。也就是说，四川的征税基准额在实行之初，就没有体现“肥跷之别”——反映地域贫富的实际情况。当然，对于上述征税基准额的极度不平衡状态，如周询所言，清廷并没有完全放任不顾。

雍正七年（1729）丈量结束之后，清廷据四川巡抚宪德的奏言，进行了若干的修正。^［13］例如，在丈量之前上田一亩负担一钱八厘一毫丁条粮银的名山县，比照邻近的洪雅县，一亩的征税基准额调降至八分四厘。此外，屏山县、芦山县、荣经县、通江县等四川西南、北部地区诸县，也对征税基准额作了修改。其结果是，在四川每亩负担一钱以上丁条粮银的地区消失了。然而这次调整，只不过是把过高的征税基准额降至邻近地区的水平，四川西南地区一带相对负担较高的状况并没有因此而得到解决，与地域财富状况相应的征税体系，也没有加以重新设置。例如，在四川征税基准额最低的州县之一的重庆府巴县，上田一亩的负担仅为不到七厘，相比之下，四川西南诸县却要付出十数倍的丁条粮银。另一方面，尽管开发在不断进展、生产力得到增长，但“剧邑”巴县（重庆发展为四川最大的商业城市）的征税基准额始终没有变化。结果就如周询所说的那样，这种不均衡状态，伴随了有清一代。

地域经济实态的规模，与由上面框定的国家财政束缚之下的地方行政的乖离——在起步之初就已孕育，并随着开发的进展而逐步扩大。至清代中期，从已得到显著发展的重庆府一带征收上来的丁条粮银，远远不能体现地域经济的实际情况。与此同时，还意味着在征收上来的丁条粮银之中仅有的留存部分，与作为“剧邑”所必需的行政费之间，也有着较大的距离。而以重庆府为中心的川东地区，是入清之后最大规模地进行开发的地区，急剧增长的人口，不能不进一步加速了这种“乖离”。龚景瀚的论述，反映了这种事态的发展状况，在此指出了为清末地方行政当局所选择或者说不得不选择的方向。