美国国际贸易委员会裁定的案例研究

第三节　美国国际贸易委员会的裁定

美国国际贸易委员会经过初裁和终裁，认定根据调查的记录，DOC裁定的以低于公平价值销售的来自中国的被调查皱纹纸产品（协调关税下的产品分项税目号参见前文）对美国的产业造成了实质性的损害。对于紧急情形，美国国际贸易委员会作出了否定裁决，认为不存在。

调查最后阶段的时间表由ITC根据ITC初裁通知做出，该时间表和公开听证会的通知在美国国际贸易委员会秘书办公室张贴过多份，且在2004年10月8号的《联邦公报》中发布（11月15日修正过）。听证会在12月9日在华盛顿举行，允许所有当事人本人或其代理人参加。

2004年2月17日立案时，申诉人对纸巾和皱纹纸产品同时提出申诉；ITC在后期调查过程中将两者分开分别进行处理，即进行了两个单独的调查。皱纹纸的申诉人为国内制造商西曼纸业公司和美洲皱纹纸公司；参与应诉的当事方为独立产业公司（一家进口中国皱纹纸产品的进口商），其提交了听证会会后摘要和最终评述意见。

皱纹纸是通过对平整的纸巾进行一定的湿皱褶处理以在纸的表面形成规则的皱褶之产品。其关键特征有:外表（如颜色和设计）、强度（如柔韧度和防水性能）及耐久性（如防褪色性能）。美国国内生产的皱纹纸产品在2003年主要装运给经销商、零售商，或直接给最终用户，但约一半以上是给零售商的。对来自中国的产品，2%在美国装运给经销商，83%给零售商，15%直接运给最终用户。

美国生产皱纹纸的厂商主要有四家（西曼、美洲皱纹纸业、别斯特尔和辛杜斯），四家在收到问卷后有三家给出反馈，两家（西曼、美洲皱纹纸业）是申诉人，它们的产量在2003年占了美国的主要部分。

2001年和2003年，国内产品在美国市场份额急剧下降，在2004年1—9月达到最低水平。因为这段期间内无其他渠道提供进口产品，所有国内产品市场的丧失主要由从中国进口产品所致。

一、国内同类产品

在裁定美国产业是否因为进口商品而遭受损害或实质性损害威胁时，ITC先要界定“国内相同产品”和“产业”。《关税法》第771（4）（A）项将相关国内产业进行了定义；同时，《关税法》也规定了国内同类产品的含义^[9]。

在调查中关于国内相同产品的决定是一个事实问题，美国国际贸易委员会会在个案基础上应用“相同”、“在特征和使用方面最为相似”的立法标准。没有一个因素是决定性的，美国国际贸易委员会可能会在特定调查的事实基础上，考虑到它认为相关的因素。ITC在可能的同类产品中寻求一个清晰的分界线并忽略次要的变数。尽管它必须接受美国商务部关于被控补贴或低于公平价值销售进口商品范围的决定，ITC有权决定什么样的国内产品与美国商务部认定的进口产品是相同或相似的。

在初裁过程中，在两种产品被前后相连地调查时，ITC提出纸巾和皱纹纸是否可以作为两个单独分开的国内相同产品进行调查，申诉人和应诉人也同意这种看法。适用传统的六要素分析法，ITC认为两种产品不同的物理特征导致:最终用途不同、有限的可互换性和两种产品生产商认知的不同；此外，它们的生产程序、生产设备和雇佣人员也有很大的不同。有关记载也表明两者的价格差距也很大。ITC裁定两者是不同的单独同类国内产品，皱纹纸产品与美国商务部定义的皱纹纸范围相一致。申诉人主张纸巾和皱纹纸是独立分开的产品，而应诉人没有提出任何观点。所以，终裁时，ITC根据DOC终裁中对皱纹纸范围的界定，仅针对皱纹纸单独做出裁定。

二、国内产业

在本案初裁中，ITC根据《关税法》对国内产业的规定，认为国内产业包括所有的皱纹纸生产商，不论它们是完整的厂商还是转换商。转换商将所购大卷的纸巾制作成成品的皱纹纸；完整的厂商既从大卷的纸巾之中来生产，又直接生产成品的产品。

经转换生产的皱纹纸产品估计产生了最终产品附加值的*%。

各当事方已经接受ITC在初裁阶段的结论:即“转换商”是国内产业的正当组成部分，没有任何一方对产业中包含该部分而提出争议。终裁中ITC仍持该观点，且任何信息不表明美国国际贸易委员会将重审这一观点。因此，国内产业意指所有的皱纹纸生产商。

相关方:为了界定国内产业，ITC还必须进一步裁定任何国内同类产品生产商是否应当根据《关税法》第771（4）（B）项规定从国内产业中排除出去。该法规规定允许ITC，如果适当环境存在的话，将那些与被调查商品的出口商或进口商相关的生产商或者本身是进口商的生产商从国内产业中排除出去。基于每一案件中呈现的事实，作出排除的决定由ITC自由裁量。但本案中，无任何人提出排除相关方之诉求；或尽管有关记录显示某一公司在调查期间有为有关当事方之嫌疑，但ITC初裁时认为由于其与国内产品相关进口量非常小且其国内生产并未显示它从进口品中获得多少利益，故不构成适当环境将其排除出去。

终裁中，同样任何相关方被排除的适当环境并不存在。

三、由于低于公平价值进口带来的实质损害

在反倾销税调查的最后阶段，ITC裁定是否由于被调查商品的进口使美国皱纹纸产业遭受到了实质损害。作出这一裁定时ITC须考虑进口商品的数量、它们对国内同类产品价格的影响及它们对国内同类产品的生产制造商的影响，但仅限于在美国生产运营的背景条件下。在评估是否有合理的迹象表明由于被调查商品的进口使美国国内产业遭受到了实质损害时，ITC考虑所有对美国产业状况有影响的相关经济因素。任何一个单独因素都不是决定性的，所有相关因素被认为是在“商业循环的背景下和对被影响的产业显著的竞争条件中”。

（一）竞争条件

1.需求

多数国内厂商和美国进口商报道:在调查期间美国皱纹纸市场的需求量保持未变；许多购买人还报道自2001年起它们的需求量未变。总体上，2001年至2002年美国表面需求量增加了7.5%，随后2002—2003年间下降了9.4%，但2004年的同期比2003年的同期相比增长了6.7%。

2.分销渠道

国内装运和来自中国的皱纹纸产品在调查期间通过三个渠道分销出去:经销商、零售商和最终用户。美国国内产品自2001年起至2004年，由经销商销售的产品逐年下降；虽然通过零售商销售的国内产品量也在下降，但降幅没有通过经销商降得快。

2001—2003年间，在调查期间，美国国内皱纹纸给经销商的份额一直较低，从未超过2.2%，在2004年一段时间内曾达3.1%，而2003年同期只有1.5%。与此形成对比的是，有关记录显示在2001年至2003年间其他渠道（如零售商和直接卖给最终用户）的美国装运的结构发生了重大变化。国内装运的多数起初是面向最终用户（2001年约为55.3%），面向零售商的为42.8%。到了2003年，进口品的装运在国内快速发展，但绝大部分是面向零售商（约83.2%），而面向用户的为15.2%。在调查期间，面向零售商的增加和面向最终用户的降低的趋势继续进行。

3.供应

美国市场的供给渠道主要由国内生产和国外进口构成。在皱纹纸的主要生产商中，西曼是完整生产商，辛杜斯和美洲皱纹纸业是转换商。2003年国内生产商的市场份额与2001年的市场份额相比，急剧下降；在调查期间，国内产品继续丧失市场；直到2004年被调查期间，国内生产能力还是稳定的。

4.可替代性(www.xing528.com)

在国内生产皱纹纸和从中国进口的产品间，有着很强的可替代性，所有的国内厂商和14家给出反馈的购买商中的9家认为它们间“一直”是“可互换的”；11家应诉进口商中的9家认为它们间“一直”或“经常”是“可互换的”。另外，价格是购买人做出购买产品时考虑的最主要因素之一；将质量列为第一考虑因素商家最多（给出反馈的17家中的6家采购商认为如此），其次就是价格（5家）；其他10家采购商将价格列为三个最为重要的考虑因素之一。在这种比较中价格的重要性还被以下事实所佐证:绝大多数给出反馈的采购商认为国内产品和进口产品在质量方面具有可比性。

（二）数量

《关税法》第771（C）（Ⅰ）项规定，“委员会应当考虑进口商品的数量，或任何数量的增长，不论是绝对量还是相对于美国的生产或销售的量，是否非常显著”。在被调查期间内，进口商品数量有着明显的增加，从2001年的380万平方米增加到2002年的1220万平方米，到2003年更是达到2080万平方米（2001年到2003年约是增加了4.44倍）；2004年同期（1—9月）进口产品的2580万平方米与2003年同期（1—9月）的1500万平方米形成了鲜明的对比，进口数量约增加了73%，甚至超过了2003年全年的数量。

被调查品调查期间的数量增长，不论从与美国消费量绝对关系还是相对关系来看，都是显著的；进口商品的市场份额的获得是以美国生产商的市场份额的丧失为代价的。因此，ITC认为被调查品调查期间的数量增长，不论从与美国消费量绝对关系还是相对关系来看，都是显著的。

（三）进口商品的价格影响

《关税法》第771（C）（Ⅱ）项规定，评估被调查进口产品的价格影响时，ITC应当考虑的两个因素参见第三章第五节。

进口产品和国内产品具有很高的可互换性且价格在采购决定中十分重要；采购人、进口商和国内生产商也证明了价格的重要性及其与进口商品数量增加之间的关系。几个重要的采购商也证实正是因为价格因素使它们改用中国产品，或迫使美国厂家降价。11家给出反馈的10家采购商证明进口品的价格低于国内厂家的。

尽管销售商、进口商和生产商提供的信息表明进口产品以低于竞争者的价格在销售，但委员会在最后阶段获取的季度价格数据表明进口商品还是以较高价格销售。在有关数据的基础上，委员会认为进口产品并未以显著的低于竞争价格在销售，然而记录表明在被调查期限内被调查商品对国内皱纹纸价格还是造成了显著的负面影响，如造成国内价格的降低，来自进口产品的显著的价格竞争和数量的急剧增加导致美国产品销售额的下降和限制或阻止美国产品价格的提高等。对美国产业这些条件的影响可通过2001年至2003年（2004年被调查期间仍是如此）销售货物成本与净销售额比率的增加得到证实。国内产业大量市场份额的丢失意味着其销售额不能覆盖其固定成本；国内产品价格没有提高来抵消市场份额丧失之后的财务影响。随着国内产品大量地失去市场并面对着由于进口品带来的价格竞争，国内产业无法通过对其仍拥有的客户提高产品价格来弥补损失。

所以ITC认为，进口品对美国产业造成了显著的价格抑制的影响。

四、对美国产业造成的影响

为考察被调查进口品对国内产业的影响，ITC考虑到所有与美国国内行业状况有影响的相关经济因素。这些因素包括的内容参见第二章第五节。

本案中应诉人对美国国内近来皱纹纸生产受到严重的不利影响没有提出异议，因为后者市场份额、生产量、雇佣人员和利润的下降证明了这一点。如国内生产能力2003年还是稳定的，但到2004年就下降了很多；同期生产量也下降了许多，用工萎缩、单位生产成本增加；国内库存在绝对期限内上下波动很正常，但在被调查期间内却与其总装运的比率在不断增加。有关国内产业的财务指标在调查期间内也在发生了明显的恶化现象:国内利润快速下降，单位净销售价（AUVs）在2001年和2003年间下降，2004年被调查期内有所回升，尽管增长的速度没有单位销售商品成本（COGS）增长得快。在调查期内，资本耗费下降，但无公司提到研发成本问题。最终国内产业投资回报（ROI）的趋势反映了在调查期间其运营收入的下降。

应诉人辩道低于公平价格销售的进口品不是引起国内产业条件发生变化的原因，因为国内产业与进口产品之间不竞争，因为其产品是卖向快速增长的市场，即大量的零售商最终用户，如沃尔玛等，而这些是国内产业不愿或无力进军的市场，因而它并不适用于在供应链中通过中间商/经销商的传统分销模式。

ITC否定了应诉人的抗辩理由，因为无证据支持；而且进口品和国内产业间存在直接的竞争关系且在不断加剧，销售渠道重叠；还有证据表明国内产业对前述市场也是积极介入且有所扩张的，并非如应诉人所说“不愿意或无力”；它们的销售渠道有重叠，彼此间是直接的竞争关系。基于上述分析（数量显著增加、进口产品价格的负面影响，国内产业被弱化的状况），ITC认为，进口产品对美国国内产业造成了严重的不利影响。

五、紧急情形

在DOC的终裁中，它作出了与中国生产商/出口商生产或出口的皱纹纸相关的肯定性关键情形存在的结论。因为ITC已经裁定由于被调查商品的进口，国内皱纹纸产业遭受到了实质损害，ITC必须进一步裁定“在肯定性（商务部关键情形）裁定下的进口品是否……有可能严重损害反倾销税令发布后的补救效果。”政府行政行为声明（SAA）表明ITC将裁定“进口商是否通过在补救生效日期前快速增长的进口品，已经严重损害了税令的补救效果”。

《关税法》还进一步规定，在作出该裁定时，ITC应当在它考虑到相关的其他因素间考虑到以下因素:①进口品的进口时间和数量；②进口品库存的快速增加；③其他任何表明反倾销令补救效果将严重受损的情形。

与ITC的实际做法相一致，在考虑到进口品的进口时间和数量时，还考虑到DOC做出肯定性终裁的依据，即提交申请前的进口数量及提交申请后使用在有关从中国生产商被调查商品已记录的数据基础上得到的月统计数据。

申请是在2004年2月17日提交的。对进口品暂停清算的是在9月21日DOC做出肯定性终裁后开始的。ITC审查了自2003年9月至2004年8月期间的进口数据，并将申请前的三个月（2003年12月至2004年2月）和申请后的三个月（3月—5月）的被调查进口品的进口数量进行了对比，进口品数量下降了3%，从770万平方米下降到750万。比较前6个月（2003年9月至2004年2月）和后六个月（3月—8月）的进口数量，发现进口品增加了15.1%，从1400万平方米增加到1610万平方米。这12个月中，增加最快的是2004年1月（申请前1个月）。ITC认为申请后三个月进口品数量的下降或六个月期间进口品数量的增加不太可能损害反倾销令补救的效果。

ITC还考虑到进口品库存量增加的问题。最为主要的数据是调查期间的数据。有关数据表明2004年同期库存量低于2003年；因此，不认为在申请后三个月内，进口品库存存在着快速增加的现象。ITC也没有发现将严重损害反倾销令补救效果的其他情况的存在。

因此，DOC肯定性关键情形裁定覆盖的被调查进口品不太可能严重损害反倾销令补救的效果，故美国贸易委员会就紧急情形做出否定性的裁定。

六、国际贸易委员会的结论

国际贸易委员会的结论是:基于上述分析，中国皱纹纸以低于公平价值在美国销售，对美国产业造成了实质损害；但紧急情形并不存在。

七、反倾销税令

国际贸易管理局于2005年1月25日公布了其于同月18日做出的“针对来自中国的皱纹纸征收反倾销税税令”^[10]。该命令称:2005年1月18日，美国贸易委员会根据《关税法》第735（b）（1）（A）（Ⅰ）项规定，通知DOC其最终裁决。ITC认为:美国皱纹纸产业因来自中国的出口至其国内的皱纹纸以低于公平价值在美销售造成实质损害。ITC还通知DOC其终裁中涉及的、与来自中国的被调查商品相关的紧急情形并不存在。因此DOC根据《关税法》的有关规定，指令海关和边境保护局（CBP）根据DOC的进一步建议，估算应征收的反倾销税，该税的数额应与被调查商品的正常价值超过来自中国的所有相关税目项下的皱纹纸之出口价格的部分相等。这些反倾销税将基于所有被清算的、或从仓库里撤出的、在2004年9月21日（该日，美国商务部发布低于公平价值销售初裁，紧急情形的肯定性初裁和终裁延期之公告）或之后的用于消费的来自中国的各类皱纹纸商品进行估算。

关于ITC做出否定性的紧急情形存在之决定，DOC将指示海关解除延缓令，取消任何限制或担保，并返还任何已存储的现金，以确保有关进入或撤出仓库、在2004年6月23日或之后（9月21日之前）用于消费目的的商品项目的反倾销税的支付。

在进口商正常存储估算的商品关税的同时，CBP必须要求有关进口商存储与前表估算的加权平均倾销幅度关税等额的现金。对于没有具体列出的所有被调查商品的进口商适用中国通用税率。具体税率详见“加权倾销幅度——来自中国的皱纹纸产品”。