美国对中国反倾销案例研究：审视中管反倾销成果

第二节　美国对中国反倾销概述

美国早在1916年《税收法》中已有关于反倾销方面的若干规定。该法明确规定，如果确认进口到美国的商品为低价倾销，尤其是掠夺性倾销（基于掠夺性定价^[13]行为的倾销），并且可以证明这种倾销具有故意损害美国工业、阻止美国工业建立或者抑制和垄断某种商品在美国国内经营的意图，则该行为将被依法认定为犯罪，有关当事人将被实施刑事处罚措施:或处5000美元以下的罚金或是1年以下的监禁，或二者并罚^[14]。同时，该法还规定，受到进口损害的个人可以在法院要求得到赔偿。1921年美国专门制定了反倾销法，其立法管辖的范围进一步扩大，规定的内容也更为实用且易于操作。它废除了关于倾销行为刑事处罚措施的规定，代之以特别倾销税，即它选择了对其认为的倾销者采取经济惩罚措施来代替刑事处罚措施，以增加国家财政收入。其后该法被纳入1930年关税法第7章中。美国1974年贸易法的出台，使反倾销法有了较大变化。在1979年东京回合关贸总协定各缔约国通过反倾销守则后，美国对反倾销法又进行了重大修改。1988年《综合贸易和竞争法》对反倾销法的修订变动也很大。1994年，美国为实施乌拉圭回合协议又通过了《乌拉圭回合协议法案》，1997年美国商务部通过了针对乌拉圭回合协议法案的实施条例，对其反倾销法再次做了有限的修改。

美国反倾销法是其外贸法的重要组成部分，包括实体法和程序法两大块。其实体法主要是征收反倾销税的条款、征收反倾销税、中止协议和反规避措施等；其程序法主要包括美国反倾销主管机构以及反倾销诉讼程序，包括调查程序、征税程序、行政复审和司法审查等。由于实体法规定的内容多较为原则，其实施多依赖于程序法，而有关组织机构在裁判程序上自由裁量权对案件的发展有着实质的影响，故其反倾销法律制度主要体现在反倾销组织机构的职能划分和运作规则与程序上。

一、美国实施反倾销措施的组织机构体系

在美国，实施反倾销措施的组织机构主要由5个享有行政或司法管辖权的机构组成，它们在反倾销案件调查、审理过程中各司其职，通过法律制度规定的各自的使命及职责，相互衔接，相互配合，共同构成了美国较为完整的反倾销组织体系。在相互配合的同时，各个机构又彼此相互制约，目的在于在形式上保证反倾销调查审理过程和裁决的公正性。这5个机构的名称和主要职责现简要介绍如下:

（1）根据申诉人的申请，美国商务部^[15]负责调查特定期限（一般是受理申诉之前的6个月）内外国进口涉诉商品在美国销售是否存在倾销行为，裁定具体的倾销幅度（它一般分为初裁和终裁）。如果商务部对倾销作出肯定性的终裁裁定，美国国际贸易委员会同时也对损害作出肯定性终裁裁定（也分为初裁和终裁，如果初裁做出否定性裁决，则反倾销程序终止）的话，商务部将对以倾销价格进口的商品作出征收反倾销税的决定。

（2）根据申诉人的申请，美国国际贸易委员会^[16]负责调查特定期限内外国进口涉诉商品对美国相关产业的实质性损害或实质性损害威胁，并确定倾销与实质损害或实质性损害威胁之间是否存在因果关系，而后作出是否构成损害的裁定。

（3）美国海关总署在其商务部和委员会都作出肯定性终裁后，根据商务部关于倾销幅度和征收日期的通知，负责征收反倾销税的具体事宜。并可按照商务部的指令，在反倾销案件调查审理期间，对外国进口涉诉商品征收保证金。

（4）美国国际贸易法院负责受理因反倾销案件当事人对商务部和委员会反倾销裁定不服提起的诉讼，它对商务部和委员会反倾销裁定可进行司法审查。其审查判决一般采取维持或者撤销的方式，而不会变更行政机关的决定^[17]。

（5）美国联邦巡回上诉法院（位于哥伦比亚特区）受理反倾销案件当事人因对美国国际贸易法院司法裁决不服而提起的上诉^[18]。

理论上说，美国最高联邦法院有权对联邦巡回法院作出的裁决进行司法审查并予以更改，但实践中，此类案件发生得甚少。

通常情况下，在美国有关反倾销案，最为关键的是由前两个机构完成的行为，即它们作出的裁定往往是决定性的，因为海关只是一个具体执行的机构，而法院是被征收反倾销税的企业寻求司法救济的最后一道屏障，但通常十分困难；这不仅仅是因为成本高，涉及大量的人力、物力、财力和时间，更主要的是通过诉讼途径推翻前两个机构（主要是国际贸易法院）作出的裁定的案例很少。因此，在遭受反倾销之诉时，应力争在前两个机构争取到有利于自己的裁决结果，不要寄希望于法院；当然，如果遭受到不公裁决，司法救济途径也不应该放弃，只要有一线希望，都应当争取。

二、可以提起反倾销之诉的申请人及有关程序

根据美国1930年《关税法》第732条规定，反倾销调查申请书必须代表国内某一产业提起；当某一申请人提起的申诉符合以下标准时，可以认为调查申请书是代表该产业提起的:①至少代表占国内相同产品或类似产品总产量25%的企业；②在对调查作出反应的国内生产相同产品或类似产品的企业里，超过50%的企业表达了支持调查的意向。

在实务中，提出反倾销调查申请常见情况有:一些生产商作为共同申诉人提起申请；生产商与工会或行业协会一起作为共同申诉人提起申请；申诉人从国内工业、工会或行业协会中未提出申诉的成员那里获得表示支持的信函后提起申请。(www.xing528.com)

如果美国国内某一产业认为国外同业竞争者存在对美倾销的事实，并损害了自身利益，只要具备上述条件就可以向美国商务部和美国国际贸易委员会提出反倾销调查申请。

美国反倾销诉讼程序十分复杂，包括调查程序、征税程序、行政复审和司法审查，往往需要花费很长时间才能结案^[19]。在行政调查阶段，一个案子最少需要280天以上才能结案。涉诉企业多、涉诉商品金额大的案子需要一年多才能审理完成。美国反倾销立法和实践都较早，经过不断修订立法和制定工作指南，其操作程序日渐丰富和完善。对何时发起调查、何时作出裁定、何种情况下延长初裁或终裁时间、何种情况下采取措施，都有明确的规定。资料的搜集、使用、披露、保密，申诉人和被诉人资料的提供、修订，都能找到相应的行为规则。美国国际贸易委员会在《美国国际贸易委员会反倾销和反补贴手册》^[20]中对其受理和调查的程序作了详细解释，美国商务部则在其颁发的《美国反倾销条例》中对其受理和调查反倾销案件的各项内容和程序作了界定^[21]。美国国际贸易委员会和商务部分别经过各自的程序进行调查审理，在确认进口商品存在不可忽略的倾销（有较明显的倾销幅度）行为，对美国相关产业构成实质性损害或实质损害威胁等事实，且倾销行为与实质性损害之间存在因果关系之条件下，分别作出肯定性最终裁决（此前一般均有肯定性初步裁决）后，美国商务部才会向美国海关总署发出征收反倾销税的指令，对外国进口涉诉商品征反倾销税。

美国反倾销行政调查可分为六个阶段，每个阶段以其商务部或委员会做出的裁定结束，其六个阶段的时间表如下^[22]:

根据美国反倾销法之规定，征收反倾销税需满足四个条件:①存在低于公平价值的倾销行为（由商务部裁定）。在确定是否以低于公平价值销售时，应在出口价格（出口商将产品出售给进口商而非直接卖给消费者的价格）或推定出口价格（以进口产品首次转售给独立买主的价格为基础的价格）与正常价值（产品在出口国国内用于消费的销售价格即国内销售价格）之间进行比较，两者间差额即为倾销幅度。对于出口价格和推定出口价格，需要根据不同的情况进行增加或扣除，对于正常价值需要进行系列调查。②存在对美国相关产业造成实质性损害（非无关紧要的或不重要的损害）或实质性损害威胁（美国相关产业现在虽未被实质性损害，但有充分证据证明将会被实质性损害）之事实（由美国国际贸易委员会裁定）。③倾销行为与实质性损害或其威胁之间存在因果关系，即进口商品的倾销是否对美国相关产业造成了实质损害或实质损害威胁。由于国内产业会受到来自多种因素的损害或损害威胁，故需确立该产品的倾销行为是否是独立造成其国内产业的实质性损害或损害威胁之主要原因（由国际贸易委员会裁定）。④被调查商品的进口不可忽略。可忽略的进口意指在立案或开始调查前最近12个月的数据表明，相对国内相同或类似产品来说，来自一国的商品进口量不到这一商品美国总进口量的3%。然而，如果被调查的几个国家这种商品的进口量每一个都少于被调查商品进口总量的3%，但相加后在这12个月内占美国这种商品进口总量的比重超过7%，则来自这些国家的进口不能被认为是可忽略的。

前文已提到，美国反倾销立法和实践都较早，在经验积累的基础上，它经过不断修订立法和制定工作指南，增加、丰富了对操作程序的要求，使其制度具有很强的可操作性，但这里的“可操作性”并非刚性的，而是具有较大的弹性，特别是对于美国有关政府机构和当事方而言。表面上看美国反倾销法律制度，尤其是程序法规范方面，似乎十分严格，对于每一步如何进行都有明确、具体的规定。每一步该准备哪些材料及资料的搜集、使用、披露、保密，申诉人和被诉人资料的提供、修订，都会找到相应的约束规则。但其背后无不体现了其制度的真正目的在于维护国家利益。上述规定的弹性和主观随意性均较强，后文的案例将会证明这一切。因此，虽然根据美国有关部门规定的反倾销案例调查和裁定程序复杂，时间一般较长，但由于提起反倾销之诉的主体范围弹性过大（如生产商、工会或行业协会），认定成为申诉人要具备所谓的“一定标准”又过于灵活（如“至少代表占国内相同产品或类似产品总产量25%的企业”、同类或类似产品“超过50%的企业表达了支持调查的意向”^[23]等），有关机构利用手中充分的自由裁量权，不会否认申诉人资格，所以提起反倾销之诉的门槛很低，它大大方便了美国的有关企业或其他形式的申诉人。后文提到的彩电反倾销案就是一个典型的例子，在美国是否有彩电行业都尚未明确的情况下，其国内所谓的“行业工会”及只有数百人的“五河电子有限公司”竟然能掀起对华彩电反倾销的高潮，不能不说是美国反倾销制度的胜利。有关判定倾销标准的实质条件本文会有进一步说明，此处略去。它说明了反倾销制度作为所谓的贸易救济措施来保护本国生产厂商的利益能起到何种随心所欲的作用；至少在美国它已成为美国行使贸易保护主义政策的有力武器，是对当初反倾销制度建立目的的异化和反动，因为从源头看，反倾销最初与反垄断有一定的关联，都是为了维护公平的国际贸易秩序，但今天它已经严重受到扭曲，成为美国维护本国利益和实行贸易保护主义一个“合法”的道具。在这副道具下，中国受害最深。

三、美国对华反倾销概述

2002年以来，美国位居日本或欧盟（2003年起）之后成为我国的第二大贸易伙伴，且仍是我国最大（2002年至2006年）或第二大（2007年，2008年前8个月）出口市场。2002年我国对美国出口总值达700亿美元，同比增长29%，高出全国总体增速7个百分点，占当年我国出口总值的22%；2003年，对美出口额为922.6亿美元，同比增长31.8%，占当年我国出口总值的21.1%；2004年至2008年10月我国对美国出口总值、同比增长率及所占我国出口总值的比率分别为:2004年，1249.5亿美元，35.1%，21.1%；2005年，1629.0亿美元，30.4%，21.4%；2006年，2034.7亿美元，24.9%，21.0%；2007年，2327.0亿美元，14.4%，19.1%；2008年1月—10月，2127.6亿美元，11.4%，21.1%^[24]。虽然对美国出口占全国出口的比率呈总体下降趋势，但出口总额的绝对数量却在不断增加，预计2008年全年将会超过2400亿美元。可以看出，我国对美国出口的产品价值在很长时间内仍会增加，与此相对应，反倾销的隐患也将长期相伴。

美国政府为保护国内生产商对来自中国的产品频频采取反倾销措施，正日益成为中美经贸关系中的一个突出问题。据粗略估计，美国政府近几年进行的反倾销调查案件中大约有一半左右是针对中国产品的。美国对中国产品采取的反倾销，不仅涉及面广，从纺织品到家用电器、从养殖虾到木制家具都有（主要涉及五矿、化工、轻工、纺织、土畜、机械电子、医保等4000多种商品），涉案金额巨大（直接影响我国出口金额达3600亿美元以上），并且逐年呈日益上升的趋势。美国至今对华已发动100多起反倾销调查，特别是近几年呈增长之势，每年都在10起以上。根据美国商务部公布的资料汇总来看，2003年共有10起，2002年美对华反倾销案共有12起，多起已裁定征税，是自1980年美国开始对华采取反倾销措施以来最多的一年。这说明中国入世以后，随着中国国力的不断增强和生产力的发展，在对美贸易中，反倾销会成为美国常用的一种手段以达到遏制中国发展的目的。而国内的一些企业对此还没有清醒的认识，有些企业对利用WTO框架下的合法手段维护自身合法利益还不够重视，对美国的反倾销之诉不是积极采取对策（应诉不力），而是消极躲避，意图在别国找到市场。实际上在经济一体化的趋势下，这种做法是有百害而无一利:他国也会争相模仿美国。结果便是将迫使我国企业的产品彻底退出国际市场，于己于国均不利。所以从国内的角度来说，整体上研究美对华的反倾销案例，寻求对策有着十分重要的意义。当然，从根本上说，提高国内各产业企业的反倾销保护意识，促使中国出口企业彻底摒弃低价竞销等寻求短期利益行为，在宏观上加强调控，加速企业间互通信息和沟通交流，预防、减少授人以柄的机会等是更为有效的出路。

美国国际贸易委员会公布的自2008年1月1日至5月13日其受理的有关反倾销案的6个案例全部来自中国^[25]；2004年至2008年5月15日初审结束的所有的11个案例中有7个案例要么单独是针对中国产品的，要么是与中国产品有关；终审结束的34个案例中有22个案例，要么单独是针对中国产品的，要么是与中国产品有关^[26]；在悬而未决的21个案例中有16个案例要么单独是针对中国产品的，要么是与中国产品有关^[27]。可见，这些案例均占美国国际贸易委员会处理同期案件的三分之二以上。在美国公布的自1973年12月6日以来至2008年1月18日实施征收反倾销税的统计表中，共有38个国家被征收过反倾销税，在其中的263个案例中中国占了62个，占总数的23.57%，超过排名第二的日本整整40个，而中国在美国被征收的第一起案例才发生于1983年9月16日^[28]。在截至2008年9月10日的统计表中，中国被征收企业案例增长的速度又是最快，在这段时间增加的10个案例中，有8个来自中国，在总数273个案例中，中国为70例，占25.64%，另外两个新增案例是两个新增加的国家，即原有的国家数量未动^[29]。中国遭受美国反倾销之诉的次数及被征收反倾销税的案件居各国之首，中国企业在美国遭受反倾销之害的严重程度可见一斑。仔细研究这些案例，可以知晓之所以发生如此现象，主要是因为美国政府及有关利益集团针对日益强大的中国及中国企业崛起之担忧，它们意图通过具有较大弹性和操作空间、能被自己灵活运用的所谓贸易救济或保护措施及在国际贸易中已经建立起的具有强大话语权的国际贸易规则来延缓中国和中国企业强大的出口贸易的步伐。对此，我们要有充分的认识，同时也要研究具体的制度和案例，寻求在现有规则下，破解美国等国家意图利用反倾销规则等侵害中国及中国企业的合法、正当利益，并在研究的基础上及与它们的斗争中，找到具体的应对策略和完善现有国际规则的路径，以使国际贸易活动在更为健康、公平的轨道上发展。

日益加速的全球经济一体化进程及中国的入世，使中美之间的贸易将在WTO的框架下进行，贸易的广度、深度都将大大地拓宽和加深；而中国出口贸易的迅速发展与国际市场竞争的加剧及美国有条件地把中国排除在“市场经济国家”之外（至2015年），以替代国办法确定中国的正常价值，导致被裁定倾销或夸大倾销的幅度等现象的继续存在，使我国在对美贸易中处于相对不利的地位。随着经济的发展，中美之间的贸易还将继续增长，理论上两国应当遵守WTO的反倾销协议，但实际上两国又有各自的反倾销方面的国内立法，尤其是美国在执行过程中，常将国内法置于反倾销协议之上，而且反倾销协议原则性较强，操作方面常通过国内立法加以规定。对过去的美对华反倾销案例分析可以得知:中国国内企业的个别产品的确存在低价竞销的情况，但多数情况则是由一些不公正的理由所致。所以，将本书的研究置于经济全球化及中国入世这一宏阔的背景下，研究美对华反倾销案例，结合美国反倾销法律法规，探寻根源，找出对策，如在“市场经济待遇”、产品价格制定、核算，市场经济下的产品价格核算等方面为企业寻觅良策，就具有较强的针对性。

自1980年以来在美国商务部立案的约100多个案例中，轻工业与纺织品的案例为30多例（刹车盘、刹车鼓等不算在内），约占30%以上；1998年以后至2003年底立案共约40件，其中轻工业品类（纺织品无）8件，分别为:合成细丝漆刷案、点钞机和验钞机案、礼品盒案、金属折叠椅案和彩电接收器案、聚乙烯随身携带包、落地金属桌椅和木质家具案等，约占总数的20%；自2004年起至2007年，美国商务部对来自中国大陆产品立案的反倾销数约为45起，其中涉及轻工产品的为17起，分别为:纸巾纸产品案（A570894）、皱纹纸产品案（A-570-895）、油画布案（A-570-899）、钻石切割刃案（A-570-900）、衬纸产品案（A570901）、碳钢合金丝棒案（A-570-902）、活性炭案（A-570-904）、聚酯纤维案（A-570905）、Coated Free Sheet Paper、（A-570906，907）、钢钉案（A-570-909）、充气轮胎案（A-570-912）、层级针织袋案（A-570-916）、钢制小件挂钩案（A-570-918）、轻便保暖纸案（A-570-920、921）、聚乙烯胶带、贴片案（A570-924）、Uncovered Innerspring Units（A-570-929）、前座阀门案（A-570-933）等，约占案件的37.78%。这些数据表明，轻工类产品在美对华反倾销案中比例是比较高的，价值也较大，所以有必要对其进行研究，并抽取特定时间段的典型案例进行详细剖析，以便窥斑见豹，了解一个行业内的美国对华反倾销的整体特征，进而可为其他行业提供参考。

至于时间段，基于1999年至2007年这一段时间的特点（入世前2年多与入世后7年多共9年时间），即可承上（入世前）启下（入世后），本书试图以这一阶段发生的案例来进行研究。此外，该段集中的8个案例，既有美国国际贸易委员会作出无害裁定而终止调查的案例，如漆刷案和点钞机及验钞机案，也有在被诉中国企业被裁定被征收反倾销税后采取进一步措施向美国国际贸易法院寻求司法救济的案件，如彩电反倾销案；当然更多的是被作出被征收反倾销税后中国企业没有采取进一步措施而被迫接受裁定的案子，如礼品盒案和金属折叠椅案中在被作出被征收反倾销税决定后中国企业的行为等。至于该阶段的其他三个案件，经美国商务部和美国国际贸易委员会审理后，也被征收反倾销税，如皱纹纸案、画布案和活性炭案等，虽然它们没有像彩电案那样深入，也不具有更多的典型或其他特别之处，但考虑到产品的代表性，本书也将它们作为研究对象。

我们认为，在美国对华在轻工纺织产品领域进行的反倾销调查及其实施反倾销税措施的相关活动中，有以下几个特征。