董必武法学思想研究文集第2集

戴小明^[1]1

董必武同志是伟大的无产阶级革命家和法学家，新中国法制的主要奠基人之一，他的法学思想博大精深，其中关于我国民族法制的思想是其法学思想的有机组成部分。董必武同志在几十年的革命生涯中十分关心我国的民族问题，他把马克思主义基本原理和我国多民族的实际国情相结合，探索解决中国民族问题的道路和模式，对新民主主义革命和新中国民族法制建设所面临的各种具体问题，提出了许多著名的思想论断，为中国民族法制建设的理论和实践作出了卓越贡献。

一、董必武民族法制思想的精髓

董必武同志一生经历了辛亥革命、北伐战争、土地革命、抗日战争、解放战争和新中国建设六个时期，他的民族法制思想是在我国新民主主义革命和社会主义建设的历史进程中产生、形成、完善和发展起来的，其内容丰富而全面。

(一)坚持民族区域自治，维护宪法权威

中国自古以来就是一个多民族的统一国家，实现整个中华民族的统一是中国共产党矢志不渝的奋斗目标，自建立初期开始，就在探索解决国内民族问题的道路。董必武是中国共产党的创始人之一，如何从制度上切实保障各民族人民当家作主的地位和权利一直是董必武等共产党人努力探索、力图解决的核心问题之一。为此，中国共产党第二次全国代表大会在提出中国民主革命纲领的同时，首次提出了解决国内民族问题的政治纲领:“统一中国本部(东三省在内)为真正民主共和国;蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦;用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”^[2]这为以后党制定民族区域自治政策奠定了基础。1928年后中国共产党关于民族区域自治的思想日益成熟和明确，并进行了民族区域自治的实践。

1931年在中华苏维埃政府通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》中，进一步阐明了党对民族问题的主张:把一切被压迫的少数民族团结在苏维埃政府周围，保障他们的权利，并明确提出了民族区域自治的思想。“凡是居住苏维埃共和国的少数民族劳动者，在汉人占多数的区域，亦须和汉族的劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务，而不加以任何限制和民族的歧视。”^[3]“委托中央临时政府特别注意中华苏维埃共和国的少数民族共和国或自治区域内的生产力的发展，文化程度的提高与当地干部的培养与提拔，以消灭民族间的仇视与成见，建立一个没有任何民族界限的工农国家。”^[4]1941年董必武参与了《陕甘宁边区施政纲领》的制定，纲领第17条规定:“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯。”^[5]“边区各少数民族在居住集中地区，须划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪法抵触的原则下，须订立自治法规。”^[6]此后，陕甘宁边区建立了5个回民自治乡、1个蒙民自治区。^[7]各民族自治政权建立后坚决贯彻执行《陕甘宁边区施政纲领》所规定的民族政策，少数民族与汉族团结起来共同抗日。

抗日战争胜利后，1945年6月，董必武同志赴美出席了联合国成立大会，期间在华侨举办的演讲大会上，向广大华侨发表了题为《中国共产党的基本政策》的演讲，指出中国共产党的所有政策，“都是为了一个总的目标，就是:建立一个独立、民主、自由、团结、强大、繁荣的新中国。”“关于少数民族问题，中国共产党向来就主张国内各民族必须平等，而各少数民族都应该有民族自决权。”^[8]1946年1月董必武与周恩来、王若飞、叶剑英等在同国民党谈判会上，进一步宣传了中国共产党关于民族区域自治的思想，参加政治协商会议的中共代表团在《和平建国纲领草案》中明确强调:“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”。^[9]为争取全国各民族人民的支持，孤立国民党反动势力产生了重大影响。1947年5月，我国第一个民族自治地方——内蒙古自治区正式宣告成立。

新中国诞生前夕，董必武参加了中华人民共和国政权组织的设计，他参加了中国人民政治协商会议并担任常委，主持起草了《中央人民政府组织法》。新中国成立后，董必武担任国家重要领导职务，任政务院副总理、政务院政治法律委员会主任、最高人民法院院长等职，在致力于新中国宪政体制的创立、人民民主政权建设和法制建设的过程中，他十分重视民族区域自治的法制建设。1950年9月他在中国人民大学作题为《关于中国人民政治协商共同纲领的讲演》的报告时再次强调我国的民族政策是“少数民族实行区域自治”。^[10]1952年他亲自主持和参加了我国第一部民族区域自治的纲领性文件——《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的起草和制订工作，对民族区域自治的法制建设发挥了重要的推动作用。

1955年9月，董必武同志代表中共中央和中央人民政府出席新疆维吾尔自治区成立大会并作了重要讲话，他指出:“中国共产党成立以来，即以实现中国境内各民族一律平等和彻底解放作为自己的主要任务之一，并从各方面帮助少数民族的解放和发展。”“中国共产党和毛泽东主席把民族的区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，这一政策已载入我国的宪法。《中华人民共和国宪法》保证了我国各少数民族在聚居的地方都能行使自治权，当家作主，管理本民族内部事务。我们必须坚定不移地贯彻这个政策，这不仅是因为我们必须尊重各民族应该享有的平等地位和权利，而且只有这个政策，才能消除历史上残留下来的各民族间的隔阂和歧视，才能不断地增进各民族间的互相信任和团结。毫无疑问，新疆维吾尔自治区的建立，是中国共产党推行民族区域自治政策的又一重大胜利，是祖国各民族更加团结的又一标志。”^[11]1956年9月，他在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言中总结了我国民族法制建设的经验，他指出:“我们的人民民主法制，还有因时制宜和因地制宜的特点，它照顾了各兄弟民族地区的特殊情况，在不抵触宪法的原则下，各自治区完全可以制定符合于他们意志的自治条例和单行条例。”^[12]

(二)坚持民族平等，维护民族团结

在对待民族关系上，董必武同志一贯主张和坚持民族平等，反对一切民族压迫、民族歧视和任何形式的民族特权，反对大民族主义及大汉族主义。他认为搞所谓民族同化和大汉族主义，就是忽视广大少数民族的优良传统，就是搞民族分裂，这对我们党和国家实现各民族的统一事业有极大的危害性，所以他要求我们应该尊重各少数民族的权利和利益，求同存异。早在第二次国共合作前夕，他发表的《共产主义与三民主义》一文就批评孙中山先生的旧三民主义中的“民族主义”，认为以大汉族为中心同化其他小民族，以宗族为民族的基本组织的论点是保守和武断的。同时他还在文中赞同革命的三民主义的民族主义，“关于民族主义，宣言上说‘国民党之民族主义有两方面之意义。一则中国民族之自求解放;二则中国境内各民族一律平等。’……宣言上所说的民族主义与马克思主义者对民族问题的主张原则上相同。”^[13]新中国成立后，针对少数民族地区的民主改革中存在一些汉族干部在指导改革时表现出急于求成、不尊重少数民族和以我为中心的思想倾向及某些过激的行为，董必武同志在批评这些行为的同时指出:“我们的民族政策，是对于国内民族一律平等，尊重各民族的习惯、信仰，不强调某一个民族的文化与形式。……我们反对狭隘民族主义与大汉族主义。”^[14]

董必武同志认为民族平等应该是实实在在的平等，而不是形式上的平等，他反对任何虚伪的、标榜的民族平等。1948年8月他在石家庄召开的华北临时人民代表大会上指出:“美国经常自称为世界上‘最民主’的国家，但实际上美国就有很多地方不民主、不平等……。我们这个代表会虽然是临时的，一个地区的，但是没有种族、信仰、性别的歧视，我们的大会不但有回民代表参加，而且还有回民代表被选入主席团。”^[15]1954年5月1日他在《祝〈政法研究〉的创刊》时也指出:“从前资产阶级曾经虚伪地标榜过的个人自由、民族平等和民族独立等原则，如今已在各帝国主义国家内被践踏得连一点影子也没有了。”^[16]

董必武同志指出，我国各族人民不是剥削、压迫和歧视的不平等关系，而是平等、友爱、团结、互助的关系;民族团结是实现民族平等的必要条件，没有民族团结，就不能实现真正的民族平等;只有各民族团结起来才能够消除各民族长期以来形成的隔阂和歧视，真正贯彻落实民族区域自治制度，真正实现各族人民当家作主，只有各民族团结起来才能巩固社会秩序，实现社会政治稳定，保障国家安全。“全国人民大革命的胜利和以工人阶级为领导的以工农联盟为基础的人民民主政权的建立，使我们能够以彻底的民主主义和民族平等精神解决民族问题，建立各民族的真正团结和合作。”^[17]“我们今后一定会更有成效地加强我们的工作，使我们全国各民族，各民主阶级，各民主党派和各人民团体更加密切地团结起来，……以保障我国伟大的社会主义建设和社会主义改造事业获得更加辉煌的胜利。”^[18]

(三)加强民族合作，促进民族发展

建国初期，百废待兴，特别是少数民族地区，由于各少数民族长期以来受到剥削阶级的残酷统治和掠夺，同时又受到其他大民族(特别是汉族)的长期压迫，经济上十分落后，工业和农业基础非常薄弱，绝大部分少数民族地区的社会生产方式非常落后，有的处于农奴制、奴隶制阶段，有的甚至还保留原始社会残余。为了尽快改变这种贫穷落后的局面，使各族人民过上幸福的生活，董必武同志当时虽然分管政法工作，但对民族经济的振兴和发展予以了极大的关注。他要求各民族大力加强互助与合作，要求广大汉族人民支援边疆贫穷少数民族地区，以及加大中央政府对少数民族的帮助和扶持的力度。正如他在新疆省第一届人民代表大会第二次会议上强调:“新疆各民族在发展自己的政治、经济和文化的工作中，还须继续欢迎祖国各民族特别是汉族人民的支援和汉族干部的帮助，这样才能使我们的自治区更快地建设好，离开这样的帮助是不对的，也是不行的。而各民族间的互相帮助，特别是汉族对其他民族的帮助，也都应该认为这是自己应尽的责任和义务，不这样做是不对的，也是不行的。驻新疆部队和汉族干部必须以忘我的态度全心全意地为新疆各民族人民服务，为了建设新疆维吾尔自治区和巩固国防，应该努力工作，安心工作，并且做出更大更多的成绩来。”^[19]“几年来，新疆各民族人民在中国共产党和中央人民政府的领导下，……开展了以互助合作为中心的农业增产运动，发展了农业、畜牧业、工业、交通运输和商业，在文化、教育、卫生各个方面的工作也都有了进展，人民生活已逐步地得到改善和提高，并先后建立了新疆境内各民族自治州和自治县，增强了民族团结，培养了大批的民族干部，大大地提高了各民族人民的爱国主义和社会主义觉悟。所有这些都为成立新疆维吾尔自治区和今后在自治区内有计划地发展经济和文化事业，打下了良好的基础。”^[20]“新疆维吾尔自治区成立之后，不仅要继续并且还要加强自治区内各民族间的互助合作。”^[21]

此外，董必武同志认为各民族共同繁荣是马克思主义对待民族问题的一条基本原则，社会主义的发展是民族繁荣的先决条件，而民族繁荣是社会主义发展的基础，也是实现民族平等、民族团结的关键，只有各民族加强团结与互助，才能使各族人民早日实现共同繁荣和富裕，实现整个中华民族的伟大复兴，“我们提倡国内各民族团结互助，繁荣经济，昌明文化，共同建设富强的新中国。”^[22]

(四)大力培养少数民族干部，保障国家法律在民族地区的有效实施

少数民族干部熟悉本民族历史，了解本民族文化，对民族地区的社会环境也有着深刻的了解。大力培养和任用少数民族干部，是党和国家一项重要的民族政策，是促进民族发展、协调民族关系、解决民族问题的关键环节。在少数民族干部教育和培养方面，董必武同志充分认识到民族自治地方政治体制的建设、法律制度的建立和健全，以及各少数民族地区经济、文化的快速发展，除了中央政府的帮助之外，最根本的还必须依靠民族教育的发展，通过教育使民族干部队伍得到培养和壮大，使各少数民族人民能够真正独立自主地行使自治权，管理好各民族自己内部的事务。新中国成立后，少数民族干部数量不多，而且民族干部的政治思想文化素质也有待于进一步提高，法律意识也不强，远远不能满足广大少数民族自治地方的各项建设事业发展的需要，培养民族干部迫在眉睫。为此，董必武同志要求通过建立民族干部培训机构、举办民族院校等途径来加快民族干部的培养，同时司法机关培养司法工作人员也得要考虑民族司法干部的培养。1952年6月他在《关于改革司法机关及政法干部补充训练诸问题》的讲话时就要求“省的轮训班也可以轮训民族干部”。^[23]同时他要求加强对民族干部进行爱国主义教育和社会主义教育，“十分认真地在干部中和人民群众中进行爱国主义和社会主义的教育，防止大民族主义和地方民族主义倾向”。^[24]

除了政治思想要提高和民族法制人才要培养外，董必武同志还强调要培养专业人才和技术人才，使广大民族干部学习先进的科学技术，“在自治区成立之后，新疆各民族干部，必须积极工作，努力学习，戒骄戒躁，虚心谨慎，进一步地密切联系群众，加强民族团结”。^[25]

(五)加强人民代表大会制度建设，让各民族人民参与国家管理

在领导人民从事政权建设及法制建设过程中，董必武同志始终坚持我们的政权是人民的政权、来自于人民、归属于人民的人民主权思想，认为我们政权的性质是新民主主义的。“政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。”^[26]“用人民代表大会，是能包括广大的各民主阶级的政权形式。”^[27]人民代表大会是全国各族人民当家作主管理国家事务最主要的途径，他认为各少数民族人民通过普选，当选为人民代表，参与政权的建设和国家事务管理，这是我国民族区域自治制度应有的内容，是各少数民族人民行使政治上的自治权的重要表现。他说:“普选的人民代表大会制度，是我们国家的基本制度。通过它的实行，就可以吸引全国人民进一步以主人翁的自觉来管理国家政权。”^[28]“我们已有不少的民族区建立起来了民族自治政府或民族民主联合政府，而且都是由当地少数民族或各族人民的代表选举的。他们一经选举了他们自己的政府委员，他们就感觉到自己真正当家作主，政权是他们自己的了。”^[29]为了更好地使广大少数民族人民积极参与国家政权建设，他提出要不断地完善人民代表大会制度。

与此同时，董必武同志认为中国人民政治协商会议也是全国各族人民参政议政，管理国家事务的重要途径，在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并使之行使国家权力的职权。在全国人民代表大会召开后，虽然不再执行人大职能，但它“仍然是各民主党派、各民众团体、各民族、国外华侨和爱国民主人士的统一战线的组织，它在我国政治生活中是有积极意义的。人民需要它，它会存在下去。”^[30]

二、董必武民族法制思想的意义

董必武同志的民族法制思想不仅在各个历史时期为我党和国家调整和处理各种民族关系和问题起了很大的作用，而且为当今我国进行社会主义法制建设，实现法治国家，实施西部大开发的战略提供了丰富的关于民族法制建设方面的理论指导，具有重大的现实意义。

(一)促进了我国民族区域自治制度的建立和发展

我国民族区域自治制度是马克思列宁主义关于民族问题的理论与我国实践相结合的产物，它在中国的确立、发展和完善与董必武等老一辈无产阶级革命家和思想家的长期不懈努力和奋斗是紧密相连的。正是有了董必武等同志关于在中国实行民族区域自治的民族法制思想，才使我国民族区域自治制度从无到有，从理论到实践和从不成熟到成熟。自从1947年建立第一个民族自地方——内蒙古自治区以来，我国目前已建立了5个民族自治区、30个自治州和120个自治县(旗);新中国成立不久，我国就诞生了第一部专门关于民族区域自治的纲领性文件——《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，两年后我国第一部宪法对民族区域自治制度作了更明确的规定，如民族自治地方的形式、法律地位及自治机关的自治权等内容，以后的各部宪法都没有改变这一制度。1984年我国在总结三十多年实行民族区域自治的经验和教训的基础之上，为适应社会主义经济建设新形势的要求制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，这标志着有中国特色的民族区域自治的制度建设翻开了崭新的一页。实践证明这项制度是符合我国国情的，它有效地保障了我国各族人民管理本民族内部事务的当家作主权利的实现，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一道成为我国政治制度的三项基本制度。

(二)确立了民族平等的民族法制基本原则

民族平等原则是我们祖国统一和民族团结的政治基础和客观前提。董必武同志毕生坚持民族平等，反对民族压迫、民族剥削，反对大汉族主义，提倡民族团结互助。现在民族平等已成为我国宪法的重要的基本原则之一，我国宪法和有关法律一再确认了民族平等原则，并且是我国《民族区域自治法》的核心原则，是我们处理民族关系的基本准则。实践证明，正是由于我们坚持民族平等这一原则，从而使我们党和国家无论在新民主主义革命，还是在社会主义建设进程中，都团结了各少数民族人民，为取得革命和建设的胜利赢得了安定团结的内部环境，为发展各少数民族的政治、经济、文化发挥了重大作用。所以我们要牢牢记住董必武同志关于民族平等的思想，无论何时，无论发生什么重大事件，只有坚持这一原则，才能真正做到尊重各少数民族的权利和利益，才能为国内经济和文化的发展创造一个稳定的社会政治环境。

(三)丰富和发展了民族区域自治的现实内涵

首先，董必武同志提出了加强民族团结与互助的民族法制思想，这是对民族区域自治制度内涵的深化和具体化，这种互助与合作不但在当时是必要的，而且对当代我国加强民族法制建设仍有重大的现实指导意义。尽管自改革开放以来，我国大部分少数民族自治地方的经济有了很大的发展，人民的生活水平有了显著的提高，但是我们应看到广大少数民族地区的经济发展仍较缓慢，科学技术水平不高，有的民族自治地方群众还没有解决温饱问题。为了改变这一落后的状况，除了国家在经济上的扶持、政策的照顾和财政的帮助外，我们必须大力加强民族与民族之间的帮助、民族地区与非民族地区之间的互助和合作，特别是沿海富裕地区对广大西部地区的支援，从而实现我国各族人民的共同富裕的社会主义的最终目的。其次，董必武同志提出了加强对民族干部队伍建设的法制思想，这也是实现民族区域自治的一个重要途径。实践证明，几十年来，在董必武等同志关于大力培养少数民族干部的思想指导下，我国通过发展民族教育、建立民族高等院校等形式，培养了大批民族干部，各少数民族自治地方的科学技术文化水平得到了很大提高，民族教育的发展已成为民族自治地方经济、文化发展的内在动力，而且通过教育的发展和科学文化水平的提高，改革了许多愚昧、落后的民族习俗等，促进了社会的进步。但与此同时，我们也应看到还有相当一部分民族自治地方的教育状况仍比较落后，所以我们要继续努力改善少数民族地区的教育基础设施，加大各项教育资金的投入力度。最后，董必武同志提出的让各族人民参与国家事务管理的思想也有重大的现实意义。少数民族的政治权利不仅是自治权，还包括对国家管理的参与权，我国的民族区域自治制度在保证少数民族自治权的同时，也赋予了各民族共同管理国家和自治地方的权利，并且特别强调各民族的“平等、团结、互助”，促进各民族的共同繁荣与发展。为此我们必须与时俱进，不断地坚持和完善人民代表大会制度、选举制度等民主政治形式，从而使全国各民族人民实现政治上的更大自治。

【注释】
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[1]中南民族大学法学院副院长兼民族法制研究所所长、教授、研究生导师。

[2]《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第18页。

[3]《党的民族政策文献资料选编》，中国社会科学院民族研究所1981年编，第21页。

[4]《党的民族政策文献资料选编》，中国社会科学院民族研究所1981年编，第21页。

[5]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，科学出版社1958年版，第105页。

[6]《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第653页。

[7]张尔驹:《中国民族区域自治史纲》，民族出版社1995年版，第72页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第118页。

[9]《八·一五前后的中国政局》，东北师范大学出版社1985年版，第74页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第72页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第391－392页。

[12]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第411－412页。

[13]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第29－31页。

[14]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第72页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第200页。

[16]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第191页。

[17]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第391页。

[18]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第327页。

[19]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第392－393页。

[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第390－391页。

[21]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第393页。

[22]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第72页。

[23]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第125页。

[24]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第393页。

[25]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第392页。

[26]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第218页。

[27]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第219页。

[28]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第336页。

[29]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第300页。

[30]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第336页。