继承董必武法学思想，推动依法行政

吴志刚^[1]1

董必武同志是伟大的马克思主义者和无产阶级革命家，是屈指可数的系统学习过法律专业并从事过法律实务的党和国家领导人。特殊的经历，使他成为新中国国家制度和法律制度的缔造者、社会主义法制理论的奠基人。董老的法学思想是极为全面的、丰富的，主要包括立法、司法、法律教育、法学研究等方面，众多专家学者对董老的这些法学思想有过深入的研究和精辟的论述。笔者仅从行政法的角度，谈谈学习董老法学著作的几点体会。

一、行政立法必须注意统一性、严肃性

新中国成立后，旧的法律制度已被彻底抛弃，新的法律制度建设迫在眉睫。董必武同志作为中央人民政府副总理、政法委员会主任，对此十分重视。他亲自主持起草、制订出了一系列的法律、法令，对当时镇压反革命，维持社会秩序，巩固革命胜利果实，起了十分重要的作用。但同时董老又看到由于有些政府工作人员对法律的严肃性认识不足，立法的随意性很大，造成了法制的混乱和不统一。因此，董老1954年5月18日在中国共产党第二次全国宣传工作会议上所作的题为《关于党在政治法律方面的思想工作》的讲话中，对此提出了尖锐的批评。他指出:“过去我们对法律和法令的严肃性是认识不足的”，“中央人民政府法制委员会把截至一九五三年底我国所公布的法律、法令统计了一下，……他们初步审查，发现凡是经过中央人民政府委员会通过的法律和法令，问题就较少;问题较多的是各种暂行办法。所谓暂行办法就是一种法令。”^[2]这里“暂行办法”就是中央政府各部门及地方政府这些行政机关所制订的。接着董老又对其中典型问题进行了点名批评，如劳动部忘记自己已公布的规定;财政部规定私盐主管部门与政务院批准的规定不一致;广州与武汉，东北与华北规定的金银管理办法的不同;还有中央贸易部关于贸易管理的规定朝令夕改，以及东北人民政府办公厅修改了东北人民政府公布的规定等。这些都是行政机关由于没有充分认识“法律和法令的严肃性”在立法中的具体表现。董老进一步指出:“要清除政府工作中表现在法令性质文件上的混乱、不统一的现象，首先要我们领导政府机关工作的党员和领导干部以及其他工作人员对法律的严肃性有充分的理解。”^[3]

二、行政机关必须知法、懂法

董老曾经说过:“一切国家机关和公民从法制中才能知道做什么和怎样做是国家允许和不允许的。”^[4]“国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”^[5]所以作为行政机关，必须知法、懂法。董老在建国初期百废待兴、人才极度匮乏的年代，谈到政法干部培训，始终不忘记行政机关也需要知法、懂法的干部。如1951年5月18日董老在政务院第八十五次政务会议上谈政法教育工作时说:“每县需要有了解政法政策的人，县府秘书、民政科、法院、检署、监委各一人……”^[6]董老还于同年7月20日在政务院第九十四次政务会议上重申了上述意见。同年9月21日董老在政法系统干部大会上进一步指出:“我们要把全国各县每一个部门配备一个不仅懂得国家现行政策，而且懂得马克思、列宁主义关于政法方面基本理论的人。”^[7]1952年6月24日，董老在全国政法干部训练会议上再次讲到:“如果每县政法骨干以七个人(公安、法院、民政、检察、监委、县长或副县长、秘书等)计，全国共计有两万到两万一千人。”^[8]从以上可以看出，董老始终认为作为行政机关的县政府，应该有人知法、懂法，应该对政府工作人员进行法律培训。为了确保政府行为的合法，董老还多次提出政府的法律机构建设问题。如董老1954年5月18日在党的第二次全国宣传工作会议上的讲话中指出:“政府各部门和社会团体必须成立法律室或聘请法律顾问。”^[9]次年在中国共产党全国代表大会上董老再次讲到“政府各部门和较大的企业都应设法律室。”^[10]

三、行政机关必须依法办事

董老早在1948年任华北人民政府委员会主席就说过:“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法，过去很多事情不讲手续，正规化起来手续很要紧，有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式。”^[11]董老的这番话告诉我们，行政机关的一切行为，不仅内容要合法，形式即程序也必须合法。

后来在党的八大会议上，董老提出了著名的要“依法办事”的观点。董老说:“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”这里“一切国家机关”当然包括行政机关。接着董老又对“依法办事”进行了具体阐述。他说:“依法办事有两方面的意义:其一必须有法可依，这就是促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来”;“其二有法必依。凡属已有明文规定的必须确切地执行，按照规章办事。”^[12]邓小平同志将董必武依法办事的思想发展为“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，作为社会主义法制原则，指导着行政机关、司法机关工作。

四、行政机关必须从严治政

董老十分注意党政机关的守法情况，对党员干部自视身份特殊，蔑视法律的行为十分痛恨，提出要从严治政，从严治党。早在1940年，他在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话就提出“党员犯法应加等治罪”的主张，其后又多次重申过这种观点。因为“政府所颁布的法令，所定的程序……在制定和形成时，已经渗透了我们党和我们自己的意见和活动。我们如果违背了政府的法令，破坏了社会秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。”^[13]解放后，这种党员干部无视法律状况有进一步漫延的态势，董老又多次对此提出了尖锐批评，他说:“还有些干部居功自傲，不把国家的法律、法令放在眼里，以为法律是管老百姓的，似乎自己可以不遵守，违法也不要紧，这是极端错误的。”^[14]在党的八大会议上，董老还明确指出:“我们反对一切随便不按规定办事的违法行为，今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[15]鉴于当时监督机制还不健全，董老提出:“宪法赋予检察机关对国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律以检察权，但是现在的组织尚难担负这种任务，必须适时地予以加强，这就是说编制应予以足额的人员，而且人员配备要挑选较精干的。”^[16]这是保证从严治政的需要。

董老的以上论述，不仅对当时巩固新政权，维持社会秩序，促进新中国法制建设起了十分重要的作用，对于我们今天依法行政工作也仍有较大指导意义。我们今天依法行政工作所要求的和所倡导的，有很多就是董老当年的观点。如董老当年所指出的行政立法中存在的问题，在今天我们的行政立法中仍然存在，有些还更突出，原因也更复杂。董老当年倡导政府机关要学法、懂法，要建立起法律室或请法律顾问，今天我们行政机关工作人员学习培训已基本形成制度，行政执法人员知法、懂法已成为其任职资格;而我们的各级政府，不仅有了自己的法制机构(法制办、局)，还有知名专家学者构成阵容强大的法律顾问团。董老当年所提的“手续很要紧”、“正规的政府办事就要讲一定形式”就是我们今天推崇的“程序正义”的朴素表述。董老当年的“依法办事”思想，今天已发展成“依法治国”的基本方略，并被写进了宪法中。作为依法治国的重要组成部分的依法行政工作，也正有条不紊地开展着。董老当年极力主张从严治党、从严治政，今天我们行政机关为了防止执法犯法，从严治政已建立执法责任制、错案追究制等一系列监督制约机制，以使我们的政府能够成为廉洁、高效、务实的政府。

由此可见，董老的法学思想，不仅体现在立法、司法、法律教育、法学研究等方面，在行政法学方面，董老也有很多真知灼见。我们行政机关也应该认真学习董老的法学著作，继承和发扬董老的法学思想，促进依法行政，加快我国法治进程。

【注释】

[1]湖北省红安县政府法制办公室。

[2]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第203页。(www.xing528.com)

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第205页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第349页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第222页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第79页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第89页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第124页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第213页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第250页。

[11]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第11页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352－353页。

[13]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第6页。

[14]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第236页。

[15]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。

[16]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第353－354页。