董必武法学思想研究文集—实现入世法制建设

琚运富^[1]1

董必武是中国共产党内著名的法学家，他在长期的法学理论研究和法制建设实践中，形成了一套比较完整的法学思想理论体系。董必武法学思想对我们今天依法治国，建设社会主义法制国家仍然具有重要的现实意义。2002年，中国加入了世界贸易组织，这是中国对外开放历史上又一个重要的里程碑，同时，也对中国的法制建设提出了新的要求。

一、董必武关于有法可依和法律必须完备的重要思想，对我们做好入世后中国法制建设工作具有重要指导意义

董必武是中国共产党内著名的法学理论家，他早年专修法学，后又长期从事政法工作。深厚的法律修养，丰富的司法实践，使董必武对法的重要性的认识达到了他那个时代所能达到的最高度。他在建国后的多次讲话、报告中反复阐述国家与法的辩证统一关系，着重论述法制是人类文明的主要标志、国家没有法制就不能成为国家的重要思想。1957年3月，他在军事检察院检察长、军事法院院长会议上指出:“什么叫做法制?……我们望文生义，国家的法律和制度，就是法制。”“法制有什么作用?没有它行不行?上面说过没有它是不行的。……‘不以规矩，不能成方圆’。这个道理对不对?我看很有道理。……简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”“人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是惟一的一项，但也是主要的一项。”^[2]他还针对那种“司法工作没有意义，没有前途”的说法，强调指出:“司法工作的前途与国家的前途是一致的，人民司法工作的前途是很好的，如果司法工作没有前途，那么，国家也就没有前途了。”^[3]

董必武的上述论述，用质朴的语言，说明了马克思主义法学基本原理的一个重要内容。在人类历史上，法律和制度不是从来就有的，它是在人类物质生产发展到一定阶段和基础上(特别是国家产生)才出现的，又随着人类物质文明和精神文明的发展而发展。漫长的原始社会的各个发展阶段，有习俗和惯例，但没有我们现在所说的法律和制度。法律和与之浑然一体的制度，是人类由野蛮进入文明门槛的一个主要标志。从此，它就成为人类文明的一个主要内容，在人的社会活动中须臾不可离开，在人的无穷无尽的创造中不断发展。

从这一重要观点出发，董必武强调在国家的各项生活中，必须做到有法可依，必须建立完备的法制。他指出:“如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”^[4]这是依法办事的基本前提。早在建国前，董必武在大声疾呼“废除国民党六法全书及一切反动法律”的同时，强调要建立新中国自己的法律，使我们的各项工作做到有法可依。建国后，董必武十分重视立法工作，他多次指出:“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。”^[5]董必武特别强调法制的完备程度，他认为:“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”^[6]特别是诸如刑法、民法、诉讼法、劳动法等社会急需的基本法规，要尽快地制定出来。他认为，在重要的社会生活领域制定法律，使之上升为工人阶级领导的广大人民的国家意志，取得人人必须遵守的法律效力，以便使人们在这些领域有章可循、有法可依，是实行依法办事的前提，这样才能确认和保护有利于社会主义建设的社会关系和社会秩序。

世贸组织建立了详细的贸易规则，其运转的重要原则就是按这些规则办事。这就从贸易立法方面体现了董必武所说的“人类文明”。学习董必武的关于法制是人类文明以及必须建立完备法律的论述，对我们做好今天的入世后中国法制建设工作仍然具有重要的借鉴作用。

第一，中国法律，特别是经济法的体系必须融入世贸组织的国际法律的内容。世贸组织所涵盖的法律性质上属于国际法律，是对国家的一种义务约束。国际法是一种“软法”，一方面它是一个缺乏体系的东西，即使是世贸组织的法律文件，作为迄今为止最为庞杂的国际经济法律文件，也不是包罗万象的，它在许多方面是有欠缺的，也就是说，这个国际法律体系是不完整的。^[7]另一方面，相对于国内法来说，它是一个不完整的法律体系，即国家既是立法者，又是司法者，同时也可能是法律关系的当事人，可能是原告，也可能是被告。另外，它的救济方式相当程度上是自力性的，国家实力的因素起了很大作用。在国际法律体系中，实力的因素是不能不考虑的。这也是为什么越是触及大国，争议的解决就越困难，这是国际法的法律性不及国内法的地方。虽然国际经济法存在某些不尽人意之处，但是随着国际经济一体化的不断深化，关贸总协定长期所做的消除贸易壁垒的工作使遵守国际经济所带来的利益远远大于违反国际经济法所带来的收益。法律的遵守有了一个共同的利益基础，使世贸组织的成员国都有可能受惠。所以我国在经济法律体系的框架中将增加一个很大的经济法内容——世贸组织的国家经济法。

第二，尽快建立规范市场秩序的法律体系，形成统一开放、透明、公开、公正、竞争有序的市场环境。目前，我国有关市场秩序的法律体系是不完整的，存在某些重要法律缺位的情形，必须加紧出台，同时，已有的一部分法律与世贸组织的基本法律相抵触。现阶段，适应入世需要的中国法制建设的当务之急，一是要尽快修改和健全我国民商法律体系。要抓紧修改完善与世贸相冲突的法律，如商标法、拍卖法、担保法、证券法、破产法等。二是要建立对外贸易法律体系。如为防范金融危机，规范金融秩序，有必要制定投资基础法、风险投资法，同时还必须对其他一些不适应世贸组织体系的金融法律、法规进行及时修订;又如在消除市场竞争障碍、规范竞争行为方面，要制定反垄断法、反倾销法、商业秘密保护法等法律，以同原有的《反不正当竞争法》、《产品质量法》等一起来规范市场秩序;还比如，为了使跨国公司进一步与内资企业融合，使我国企业参与全球经济一体化的进程中去，必须制订企业并购基本法、海外投资法，为跨国并购和兼并提供法律依据。三是要制定相当领域的法律法规，如贸易壁垒条例或市场准入法、原产地条例、货物进出口管制条例、技术进出口条例、外贸发展基金和风险基金条例、加工贸易条例、商会条例、边境贸易条例、幼稚工业保护条例、国际收支例外条例以及与外贸有关的环境保护条例等。

二、董必武关于依法办事和有法必依的重要思想，给我们做好入世后中国法制建设工作的重要启迪

董必武在党的八大发言中提出，依法办事是社会主义法制建设的中心环节，而要做到这一点，就必须做到有法可依、有法必依，其中有法必依是依法办事的关键。这个发言，是新中国法制建设思想发展的一个重要里程碑，至今仍闪烁着其夺目的光彩。

董必武的上述论述深刻揭示出依法治国的重要机理，即法律的兴衰全在运用。要做到依法办事，除了有法可依外，还必须做到有法必依，即一切国家机关、公职人员、公民及社会团体都必须严格遵守社会主义国家的宪法、法律和规范性法律文件，保证宪法、法律在国家生活中的至高地位，这是依法办事的核心和关键。建国以后，法制建设中的一个突出问题就是有法不依。董必武多次强调有法必依的重要性，对一些党员干部特别是领导干部有法不依的情况进行严厉批评，他指出:“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事，……对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[8]董必武针对诸如“依法办事麻烦”等种种为有法不依开脱的理由指出:“工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利。一切国家机关和公民从法制中才能知道做什么和怎样做是国家允许的或不允许的。因此，我们依照法制进行工作，只会把工作做得好些、顺利些，不会做得坏些、不顺利些。”^[9]董必武这一思想不仅对当时的政法工作产生了重大的积极影响，而且奠定了法制建设的理论基石，它抓住了法治理念的核心。

学习董必武关于依法办事、有法必依的重要论述，给入世法律工作的重要启迪是，认真学习世贸组织规则，并严格按照这些规则办事。

首先，要加强对世贸组织基本知识的学习。我国加入世贸组织，是党中央、国务院面向新世纪作出的一项重大抉择，是扩大开放、深化改革和推进现代化建设事业的需要。加入世贸组织后，我国在享受权利的同时，也要恪守世贸组织的基本规则和各项协定、协议，切实履行对外承诺，承担相应义务。江泽民同志明确指出:“要向大型企业，要向各行各业解释清楚什么是世界贸易组织，入世到底有什么利弊，以便在全国上下对这样一个重大外交政治问题统一认识。”因此，加强对世界贸易组织基本知识的学习，是十分紧迫和必要的，特别是要学习世贸组织的基本原则(最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则、自由贸易原则、公平竞争原则)、运行机制(加入和退出机制、决策机制、争端解决机制、贸易政策审议机制)，还要学习世贸组织的重要协议，如农业协议和纺织品与服装协议、非关税措施协议、贸易救济措施协议、服务贸易总协定、知识产权协定等等。

其次，要努力按照世贸组织规则办事，特别是要妥善处理遵守通行的国际规则和发展国内产业的关系，把扩大开放和自身发展有机结合起来，逐步增加我国经济参与国际竞争的能力。应当指出的是，长期以来，我国缺乏依法办事的传统，在国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面都严重存在着有法不依的情况，特别是有些领导干部有法不依。为了适应加入世贸组织后中国经济发展的需要，首先是必须树立法律权威的理念，树立严格依法、依世贸组织规章办事的理念，彻底摒弃那种有法不依的思想。同时，要严格按照世贸组织的基本要求进行经营管理活动，杜绝各种形式的不依世贸规章办事的现象。过去我们在出口贸易方面有着很多不依规章办事造成惨痛损失的事例，这种事例不应在中国加入世贸组织后频繁出现。为此，国家和企业要成立专门的办事机构，注意培育利用中介机构，如“行办”、“行会”、“商会”等，为企业的经营活动提供服务和法律帮助，外经贸部业已成立了世贸司，这为依世贸组织规则办事开了一个好头，问题是各方面都应这样做。

三、董必武关于党政分开的重要思想，给我们做好入世法制建设工作的重要启迪

董必武法律思想体系中，有一个重要的方面，就是要严格依法办事，还必须正确处理党政关系、政企关系，党应当支持政府行使自己的职能，决不能以党代政。

董必武在这方面留下了大量深刻论述，他认为，一方面要明确党对政权机关的领导是政治领导和思想领导。董必武指出:“党是通过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导的。”〔1〕党对国家政权机关的正确关系应当是:对政权工作性质和方向应给予确定的指示;通过政权机关及其工部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;挑选和提拔忠诚而有能力的干部到政权机关中去工作。1951年12月3日，董必武写了《关于县乡政权建设问题给中共中央毛泽东主席的信》，毛泽东不久复信说:“信的内容是正确的。”董必武信的内容主要是就华东局县乡建政的典型试验所提的三点意见:一是下级政权机关的建立，党应经过上级政权机关领导着去作较好些，就是

〔1〕《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第109页。

党委对政权的领导应该经过在政权机关中党员或党组织来实现，党直接做政府机关的工作是不好的;二是县、乡两级建政工作，目前县级建政是关键;三是在组织上和思想上，都要有充分的准备。^[10]这些意见不仅在当时是完全正确的，在今天也还基本上是正确的。另一方面不能党政不分，甚至以党代政。早在1940年，董必武就明确地提出“要使政府真正有权”，批评了“以党代政”、“党政不分”的做法，指出:“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”^[11]建国后，他又多次强调:“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。……党不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”^[12]他进一步提出，把党组织和国家机关严格划分清楚，党通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代表国家机关的工作，这应该成为“我们一贯坚持的原则”。^[13]

党的十一届三中全会以来，随着改革的不断深入发展，我国党政不分、政企不分的状况有了很大的改变。但应当指出的是，在适应发展社会主义市场经济的需要方面，政府职能的转换还有相当多的工作要做。特别是政府职能的有些方面是在计划经济条件下产生的，与世贸组织的精神是背道而驰的。我国加入世贸组织，既对企业提出了严峻挑战，但更重要是对政府的挑战。因为世贸组织是以市场经济为基础，世贸组织协议对各成员方政府的职能和行为方式进行了较为严格的约束，不仅要求政府的政策透明、公平、公正，而且禁止政府直接干预企业，这就在客观上要求政府的行政职能和行政方式必须彻底抛弃传统的计划经济管理模式和运作方式。适应入世需要，转变政府职能和行政方式主要体现在以下几个方面:(www.xing528.com)

第一，转变政府职能，建立适应市场经济发展要求的政府行政模式。在市场经济条件下，政府的主要职能是:制定经济战略和规划，以及实施发展战略和规划的产业政策;在职权范围内执行和制定相应的法律法规，依法确保社会主义市场经济秩序;监控宏观经济发展走势，采取相应的政策措施，确保国民经济正常运行;强化政府服务职能，加强信息引导，促进企业生产活动正常进行，维护企业国际经营中的合法权益。政府职能的转变，最主要是转变政府管理职能，由强制性过多的行政干预转向服务监控，解决职能上的“错位”、“越位”问题。具体地说，应实现三大转变:一是由主要依靠行政管理、直接调控为主向主要依靠市场、间接调控转变，强化政府的服务职能、协调功能和对外谈判能力，运用法律法规实施管理，提高行政效率和服务水平。要放松行政性管制，减少行政性审批，打破行政垄断。二是由部门管理向行业管理转变，帮助企业创立品牌、通过论证、获得信息、维护权益。要强化政府的服务职能，建立政府市场信息服务体系、国际贸易谈判服务体系、国际贸易争端调查和援助服务体系、国际法律咨询体系以及人才培训和技术服务体系等，努力提供强有力的服务。三是由微观管理向宏观管理转变，政府应主要调查研究、发展预测、制定规划、政府协调、人才培训、环境治理。要逐步放弃微观经济管理职能，政府不再直接经营管理企业，把权力交给市场和企业。要着力解决政府和市场的关系，建立“小政府、大社会”的管理体系。

第二，转变行政方式，建立与世贸组织规则接轨的行政管理体制。主要是三个方面:一是增加政策透明度和管理透明度，保证经济和贸易政策的统一实施，政府所有政策都必须及时对外公布，除定期向世贸组织通报本国外资政策变动情况外，还需建立政策发布机制，并保证外商投资企业随时可以获得政策法规方面的信息。二是要下放政府权力，改革行政审批制度，更新法制理念和政府理念。政府主要职能应当为创新营造环境、创造条件，并平衡各方面利益，防止企业和个人损害他人利益，阻碍社会和经济进步。三是改革外贸管理体制，国营贸易不再作为国家控制进出口的主要措施，由国有独资外贸公司占主导的外贸经济体制逐步向包括国有、合资、外资、股份制、集体、私营多种形式的经营体制过渡。

第三，加大扶持力度，尽快建立符合世贸组织规则的国内政策体系。随着国际上新贸易保护主义的抬头和各国对出口贸易支持有增无减，几乎所有国家都制定了保护国内产业、鼓励出口的贸易政策和具体措施，为本国产品进入国际市场提供了强有力的国内支持。我们必须从保护国家利益和企业利益出发，建立和完善符合市场经济发展规律和WTO规则，制定相应的产业政策和产品出口鼓励、援助和保障体系，强化政府的支持。建立有效的政策支持体系，主要实现四个转变，即产业扶持要实现从进口替代型向进口替代与出口导向相结合的转变，扶持方式要实现从直接支持向营造良好环境为主的转变，扶持对象要实现从国有企业为主向国内所有符合条件的企业的转变，扶持环节实现从再生产的下游环节为主向上游环节为主的转变。

第四，发展中介组织，增强服务功能，为企业提供优质的社会服务。首先，要建立政府信息服务体系。我国加入WTO以后，企业进入国际市场的最大障碍是技术壁垒和对国际标准的陌生，企业不仅需要市场信息，而且更需要标准情报、技术法规、法令、专刊、文献等，这就要求建立纵横结合的标准、技术法规、合格评定情况收集网，扩大收集情报资料来源。其次，要大力培育和发展商业性中介服务机构，如投资咨询公司、项目评估公司等，以便对中外合资能起到牵线搭桥和中介服务的作用，从而减少利用外资的盲目性、偶然性，提高利用外资的针对性和成功率。再次，还要大力发展行业协会和商会，加强行业保护和行业自律。

董必武所处的时代虽然与现在迥然不同，董必武法制思想所要解决的对象也与现在有很大区别，但董必武法学思想理论的精神实质与今天时代精神是相通的。认真学习董必武的法学思想，对于我们搞好依法治国，无疑具有重要意义。

【注释】

[1]中共湖北省委党史研究室副主任。

[2]《董必武选集》，人民出版社1985年，第450－451页。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第47页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第166页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第205页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第346页。

[7]Lgnaz Seidl－Hohenveldem，International Economic Law，Martinus Naihoff Publishers，1992，p3．

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第419－420页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第349页。

[10]《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第423－424页。

[11]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第3页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第109－110页。

[13]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第347页。