如何培养有效的公民法律意识

方向^[1]1

培养公民法律意识是董必武法学思想的一个重要主张。公民的法律意识并不是不可捉摸的抽象概念，而是公民自觉运用法律理念去观察、思考、判断、认识法律现象和从事各种法律行为的心理特征的生动写照。法律作为外在行为规范的运行活动，为公民的心理所认同，从而形成公民崇尚法律，自觉地按照法律的要求进行活动的心理定势。这种心理定势构成了法治的心理支持力量和法治的社会心理环境。卢梭说过，一切法律之中最重要的法律，“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里;它形成了国家的真正宪法;它每天都在获得新的力量;当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。”^[2]毫无疑问，公民的法律意识是法律力量的源泉，是国家法治的基石。法律只有存在于公民内心之中，才会源远流长，充满活力;法律也只有存在于公民内心之中，通过公民心理上的互相沟通和共鸣，才能够显示出强大的威力，显现出无可置疑的权威性。实践的经验说明，法律不健全，制度有漏洞，坏人就会乘机横行，好人也就无法充分做好事。实践的经验也说明，有了比较完善的法律制度，如果人们的法律意识淡薄，再好的法律制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。应当说，培养公民的法律意识，是实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的一项根本性任务。

一、培养公民法律意识的困难

早在1954年，董必武同志在党的第二次全国宣传工作会议上的讲话中谈到“应当注重培养人民群众的守法思想”时强调:“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。过去我们在这一方面做了许多工作，但是做得还很不够，今后还需要在长时期里来解决这个问题。”^[3]近半个世纪过去了，毫不怀疑，我们在这一方面作了更多卓有成效的工作，也取得了更多举世瞩目的成就;也毋庸讳言，我们并没有达到预期的目的，我们做得“还很不够”，“今后还需要在长时期里来解决这个问题。”困难在哪里?

1956年在党的八大上的发言中，董必武同志分析上述“困难”时说，目前法制工作中存在的一个严重问题，“就是我们有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委足够的注意。”^[4]他深刻剖析了“不重视和不遵守法制的现象经常发生”的历史根源和社会根源。关于历史根源，他指出:“在我们党领导人民没有夺得全国的政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的;夺得全国的政权以后，我们又彻底地摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的。正如列宁所说:‘千百年来，国家都是压迫人民和掠夺人民的机关，它给我们的遗产，是群众对于一切国家事务的极端仇视和不信任的心理。克服这种心理，是个非常困难的任务，这一任务只有苏维埃政权才能胜任，然而就是苏维埃政权也须要经过长时间的和坚韧不拔的努力才能完成。’国家法制自然就是最显著地同人民切身利害有关的国政。人民群众对于一切国政极端仇视和不任信的心理，既是千百年来国家给我们留下的遗产，那么，人民群众对于一切法制的轻视心理，同样不也是千百年来国家给我们留下的遗产么?”他还指出:“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难。”关于社会根源，他指出:“我国社会各阶级中，小资产阶级占绝对多数。我们党的成员中最大一部分也是小资产阶级出身的人。当然，小资产阶级中各阶层的革命觉悟程度是有差别的。照列宁的说法，小资产阶级在一定的情况下常常表现极端的革命狂热，但不能表现出坚韧性、有组织、有纪律和坚定精神。轻视一切法制的心理对小资产阶级是容易投合的。小资产阶级的思想也容易和无政府主义的思想相投合。我们可以这样说，一切轻视法制的思想，实质上就是小资产阶级的无政府主义思想的反映。”他提出，必须努力设法清除不重视和不遵守国家法制的现象，并指出:“也许清除这种现象需要较长久的时间，但是现在如果不采取有效的方法着手清除，而等待以后去清除，那就给予我们建设社会主义的损害将会更大。”^[5]

困难还在于，我们在解决这些困难时又遇到了新的困难，这就是当前严重的有法不依和腐败问题对公民法律意识的培养造成了新的障碍。党和国家机关中存在的腐败现象尚未得到全面有效的遏制，有些地方、有些问题还在发展。在这些腐败现象中，没有比司法腐败对法律的权威、对公民法律意识的培养更为有害的了。正如培根所说:“一次不公的［司法］判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”^[6]国家工作人员有法不依、司法腐败现象蔓延，人们会对国家机关失去信任，对法律、法治失去信心。《工人日报》1997年12月1日在题为《“执行难”动摇百姓对法律的信心》的报道说:湖南全省有10万件以上案件没有执行。由于案件得不到执行，已连续发生多起债务人以游行、静坐、请愿等方式冲击法院的事件，甚至对法院执行人员围攻、殴打、非法拘禁。一些债权人在合法利益得不到有效保护的情况下，擅自邀请亲友或黑社会人员，搞法外执行，非法扣押车辆、绑架人质、威胁、恐吓、伤害被执行人的事件屡屡发生。湖南省高级人民法院院长指出，这种有法难执行的状况，动摇了人民群众对法律的信心，成为危及社会稳定的隐患。这将使公民由企求法治转变为怀疑法治，进而导致唾弃法治。

我国正处于新旧更迭的社会转型时期，新旧体制相互碰撞、排斥，新的社会变革迅猛地弱化着旧体制，但新生事物还不够强大和完善，而陈旧落后的体制却在凭借先占的优势负隅顽抗。新旧体制、新旧社会结构之间的矛盾和对抗，新旧潮流的冲突激荡，势必引起社会环境的剧烈变动。市场经济所具有的物质利益性、自主性、平等性、竞争性、开放性等属性，是市场经济活力的体现，同时其固有的功利性等弱点，也为违法犯罪提供了内在驱动力。违法犯罪增多、腐败现象增多也就不足为奇了。然而，新制度终究要战胜旧制度，上述现象得不出改革前途渺茫的结论。从根本上说，我们的前景是光明的。十一届三中全会以来我国经济建设的辉煌成就和法制建设的显著业绩证明，我们建立社会主义市场经济，走向法治之路，是顺乎民心、合乎潮流的历史选择。我们完全能够稳步完成社会转型，走向法治的目标。对此我们既要有坚定的信心、坚强的决心，还要有切实可行的措施和落实措施的切实努力。

应当看到，关于法律意识真正的危机并不是公民法律意识的缺失，而是对这种危机的麻木和执迷不悟。意识到问题的严重性，对培养公民法律意识产生强烈的危机感，这才是培养公民法律意识的希望所在。

二、培养公民法律意识的思路

毫无疑问，面对旧困难和新障碍，在培养公民法律意识的努力中，我们应当重新审视过去的努力，应当在挑战中去寻求培养公民法律意识的新的思维模式，或者说应当找回本来的思路。要坚决摒除一提到培养公民法律意识首先就想起如何教育群众的陋习，要认识到“严重的问题在于教育干部”，当务之急是提高“公仆”的法律意识，进而带动“主人”法律意识的提高;要彻底抛弃重视宣传义务、轻视宣传权利的旧观念，公民法律意识的养成要从培养公民的权利意识做起，要从培养国家工作人员的责任意识做起。公民法律意识需要呵护，可以培养。而“培”，需要作为基础的土壤;“养”，则需要的是养料、水分、空气、阳光等等广义的环境。

(一)在立法中培养公民法律意识

公民法律意识不光是靠法制教育、法制宣传来培养，更要以公民切身体会到自己“当家作主”作为法律的主人的自豪感来造就。董必武同志曾指出:“我们人民民主法制所以有力量，是由于它实事求是地总结了人民斗争的经验和贯彻了群众路线。我们许多重要法律、法令，都是我们党在实际工作中经过调查研究，提出初稿，同民主党派商谈，逐渐形成草案，经过国家机关讨论修改以后，有的仍以草案形式发交地方国家机关、人民团体一直到县乡，发动广泛的群众讨论;有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律、法令。正由于我们的法制是这样地贯彻‘从群众中来，到群众中去’的原则，所以它也就无隔阂地反映了人民的意见。”^[7]毫无疑问，坚持这样的民主立法原则，才能科学立法，制定出良法，即体现人民意志的、符合人民需要的、反映社会发展规律的、体现社会主义本质要求的法律。坚持这样的民主立法原则，无隔阂地反映民意，立法走进民心，法律才能植根于民心。1953年1月23日开始进行我国第一部宪法草案的起草工作，经过宪法起草委员会缜密的研究讨论，又将宪法草案初稿下发各大行政区、各省、市、自治区和50万人口以上的省辖市，经过全国各方面的代表人物八千余人进行了广泛的民主讨论，提出修改意见5900多条。在进一步修改后，于1954年6月15日在全国范围内公布，在全体人民中进行了3个月的大讨论，参与人数多达1.5亿。于1954年9月20日全国人大审议通过。在宪法草案公布后不久，董必武同志指出:“此次在全民中广泛展开宪法草案的讨论，对于提高人民群众的社会主义觉悟和守法思想，将会有很大的作用。”^[8]正是这部建立在民主立法基石上的共和国第一部宪法，在我国公民心中留下了不可磨灭的社会主义法律意识的早期痕迹。

不可否认，我们的立法取得了举世瞩目的成绩，也无须忌讳现在立法中还存在不可忽视的重视实体、轻视程序和重视义务规定、忽视权利规定的问题，更应该重视消除由此产生的立法本位主义造成的法律与公民的隔阂。针对立法中存在的本位主义和长官意志色彩，一位法律工作者曾一针见血地提出批评:立法如同生产产品，法律由有关政府部门组织起草，绝大多数未经社会酝酿和民众的参与，而是按部门的模型“浇铸”出坯件，然后由国务院常务会议“检验合格”，最后由全国人大“批发出厂”。立法机关与人民缺乏沟通。这就会不可避免地出现两个问题:一是人民的立法机关的立法过程人民毫无了解;二是法律成了有关部门根据自己的部门利益，通过立法程序强加给人民的“紧箍咒”。这种产品不是根据人民的需要制造的，人民就难以接受，只能积压到最终“报废”。^[9]可见，立法缺乏公民的参与，有隔阂地反映民意，法律就难以得到公民的认同和支持。而公民参与立法，本身就是对法律的学习、了解、理解的认识过程，就是培养法律意识的过程。在这个过程中，对于法律意识的养成，则是公民的主动认可，而不是被动的灌输。主动往往容易接近，被动则可能意味着疏远。

公民参与立法，有助于将优良的习惯权利接纳为法定权利，消除法律与公民的心理距离。人们在政治、经济、文化等领域的长期社会活动中所得出的约定俗成的习惯与惯例，是人们长期形成的一种完全出于自觉、自愿遵守的社会行为规范，不是也不需要国家通过强制手段来组织实施。由于它是以人们的道德观念和价值观念为基础的，对于任何社会成员来说，都是公开、公平、公正和可以接受的行为规则。因此，对于任何一个国家来说，其社会秩序的稳定与否，不仅取决于法律的权威性和强制力，更为重要的还在于法律是否接纳了人们在长期社会活动中形成的优良习惯权利，如果是这样，法律就能够成为大多数人在社会活动中自觉行为的行为准则，而正是由于这个原因，社会秩序的稳定与运行才会有一个强有力的社会心理保障。

(二)在普法中培养公民的法律意识

“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。”而“国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”^[10]因此普法既要面向公民，又要以国家工作人员为重点。而对公民普法，应围绕宣传权利来展开，对国家工作人员普法，应强调宣传责任来进行。

普法，是从宣传义务出发还是从宣传权利出发，既能显示出如何对待公民认识上的差异，也会导致客观上的不同效果。马克思主义法学理论和社会主义法治实践告诉我们，普法，要让公民亲近法律，让公民在心中接纳法律，首先应当宣传权利，要让公民熟悉自己的权利，学会行使和维护自己的权利。什么是权利?实质上权利就是利益，就是法律确定并保护的利益。“当我们说某个人享有权利时，是说他拥有某种资格(entitlement)、利益(interest)、力量(power)或主张(claim)，别人负有不得侵夺、不得妨碍的义务。若无人承担和履行相应的义务，权利便没有意义了。所以，一项权利的存在，意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在，意味着一种文明秩序的存在。”^[11]公民权利是一个国家里人权的法律化。人权，是人依据人的尊严和做人的资格所理应享有的，以人的自然属性和社会本质所应当享有和实际享有的权利。公民权利，主要包括人身权利，经济、社会、文化权利，政治权利与自由。我们成立国家、制定法律的惟一目的是为人民谋利益，是创造条件和采取措施来实现公民的权利，并且发展公民的权利。

宣传权利，就是宣传了法律的本质，就是从法律的本质去宣传。我国是人民当家作主的社会主义国家，法律是“人民自由的圣经”。^[12]“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在;在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在。”^[13]我们的法律，体现着社会主义、人民民主这两个相互结合而不可分割的原则，主要不是强迫、禁止和制裁人们做什么、不做什么，而是指导人们进行合理和有效活动的准则。^[14]国家保障人民民主。保障人民民主，实质上就是保障公民的权利。权力来源于权利，权利要由权力予以保障。我国宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定，就包括了权利主导权力的全部含义。我国宪法关于“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，就包括了保障公民权利的全部含义。作为最广大人民根本利益的忠实代表的共产党，执政的出发点和归宿，就是确认公民权利，实现公民权利，并且发展公民权利。权利的发展，“意味着权利主体资格的提升、利益的安全、能力的增长或主张的强化，并因此意味着人的地位的提高，人格尊严的强化和个人自由的增进。”权利背后是“支持着它的观念规范和体制，是由这种观念、规范和体制所体现的社会正义。因此，我们可以说，权利发展更实质的意义在于，它意味着支持那些资格、利益、力量或主张并因此使他们成为权利的道德、法律和社会体制的进步，并因此意味着权利的社会配置方式的改善，意味着社会正义的增进。这样一来，享有一项权利就是享有一种正义，就是被赋予一种表达个人主张的力量。这样一种正义也可以被说成是一种‘王牌的’权益，是社会的政策和行为的道德与政治的基础。”^[15]从这个意义上说，培养公民的法律意识就是培养公民的权利意识，培养公民法律意识就要从培养公民权利意识做起。

权利和义务是构成法律规范的两大基本要素。只有真正懂得权利的人，才会是自觉履行义务的人，才会更加尊重他人的权利。一个人人真正懂得权利的社会，才是一个人人享受高度自由、文明的社会，我们建设有中国特色社会主义，就是创造这样的社会。“权利和义务是统一的，但是权利总是基本的。老百姓没有权利或者权利被任意侵犯，要他们自觉履行义务，是不可能的。中华人民共和国是社会主义国家，社会主义是最讲公平、最讲权利、最保护人民权利的。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗帜、尊重人的旗帜、保护权利的旗帜。这样，才能使我们的观念转过来，才能使我们国家昌盛。漠视人民的权利，乱摊派、乱收费屡禁不止，刑讯逼供屡禁不止，非法拘禁屡禁不止，无视法治现象屡禁不止，往往和我们的权利观念不强有关。”^[16]强调宣传权利并不是忽视宣传履行义务，恰恰相反，准确宣传权利本身就是准确宣传履行义务，这样才能有效地宣传履行义务，也只有这样才能为切实履行义务确立牢固的认识基础。

(三)在守法中培养公民法律意识

守法，就是遵守法律，就是依法办事。守法就是正确行使权利，就是维护权利;守法就是实现权利，就是发展权利。权利有不同的表现形式，有些权利的表现形式为免受他人干涉，有些权利的表现形式则是为了做成某事而要求他人的关怀或帮助。不同的权利都有一个共同的特征，就是从他人那里获得帮助的要求。要求帮助可能涉及积极支持，也可能仅仅是不会受到他人的阻碍。因此，公民权利的实现要有赖于他人义务的履行，反之，履行公民义务就为他人实现权利提供了条件。守法包括公民守法和国家工作人员守法两个方面，而在实践中后一个方面往往容易忽视。要摒除一提起守法就是要老百姓遵守法律的不良习惯。守法，要求公民依法行使权利，依法履行义务，但守法作为问题提出，则首先是要求国家工作人员遵守法律，依法履行职责，依法履行公务，并以此带动公民遵守法律。

董必武同志曾指出:“有的国家机关工作人员由于认为自己对革命有贡献，滋长了一种极端危险的骄傲自满情绪，不把法律、法令放在自己的眼里，以为这些只是用来管人民群众的，而自己可以不守法，或不守法也不要紧，这都是极端错误的。”^[17]他说:“列宁早就说过:‘极小的犯法行为，极小的破坏苏维埃秩序的行为，都是劳动者的敌人立刻可以利用的漏洞，都是高尔察克和邓尼金取得胜利的机会。高尔察克叛乱就是起于对捷克斯洛伐克军团稍欠谨慎，起于个别部队稍微违反命令。忘记这一点就是一种犯罪行为。’列宁这一段话，应该说对我们有极深刻的教育意义。几年以来，个别地方农民闹事的还不少，我想在这中间有许多事件是由于我们工作中稍稍违反法律而引起的。因此对守法这个问题，目前应该很严重地提起国家工作人员的注意，大家应该守法并领导人民群众来守法。”^[18]我们的廉政建设付出了巨大的努力，但尚不尽如人意。江泽民同志告诫全党:“一个执政党，如果管不住、治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想。历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治的腐败。”^[19]一些国家工作人员贪赃枉法、营私舞弊、欺压群众、任意侵犯公民的人身权利、民主权利和其他合法权益等，严重损害国家和人民的利益，也严重冲淡了公民的法律意识。事实证明，政治清明、为官清廉是培养公民法律意识必要的环境条件。创造这个条件则是国家机关及其工作人员应尽的义务。可以说，培养公民法律意识的过程，就是国家机关及其工作人员履行这个义务的过程。

司法要矫正的是权利义务关系的扭曲和混乱，是对受到侵害的公民权利给予补救的最后一关，也是保障法律得以正确实施的最后一关。因此，法官守法对公民法律意识的培养承担着不可替代的决定作用。法官守法，就是公正司法。一次公正的审判，就是一堂生动的法制教育课。在这个课堂上，法官阐释的是社会公平，是法律正义。这样的法制教育，公民能够从中体验法律权威，验证法律权威，能够体会到正义的力量。这既有助于当事人服从裁判并自觉履行义务，为裁判的履行提供良好的舆论环境，又有助于把外在的、强制性的法律约束，转化为当事人乃至广大公民内在的自律意识;有助于人们对自己的行为后果作出预测，自觉选择合法行为，进而在全社会确立法律的权威。如果裁判不公，将因当事人的抵制和公众舆论的抵触而难以执行，即使强制执行，法律的权威在当事人心目中和公众舆论中也荡然无存。事实的教育胜于真理的宣传。人们相信传播中的真理，人们更相信切身感受到的事实。对于公民法律意识的培养，如果说，一次公正判决的威力超过十次法制宣传的影响，那么一次不公的裁判则可能抵消一百次法制宣传的努力。因此，法官要成为法官，要以公正的裁判证明自己的存在。一个案子摆在面前，法官想到的应当是法律，而不是别的什么。因为我们的法律体现的是人民的意志和党的主张，对法律负责，就是对人民负责，就是对党负责。如果“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。”^[20]如果说，来自“别的观点，或者任何形式的外部权势或压力”还往往难以避免，那么是否被其“控制或影响”，关键在于法官自己。不可否认，司法公正并不完全取决于法官守法。目前司法环境的状况不能令人满意，有的法律质量存在问题，这都影响着司法公正。我们应当为实现司法公正争取一个良好的司法环境。但要看到，要想在短期内将司法环境改善到理想的程度是不现实的，要求在变革时期出台的所有法律都尽善尽美也是难以做到的。我们的法官是在深化改革、扩大开放的变革时期司法，是在社会主义市场经济体制尚未成熟的条件下，法制尚未完备的条件下司法，正因为这样，法官守法就困难得多，而对法官的监督就显得更为重要了。“无论法官怎么样，他们总是人，明智的立法者决不把法官当作抽象的或铁面无私的人物。因为法官作为私人的存在是与他们的社会存在完全混合在一起的。明智的立法者知道再没有人比法官更需要进行仔细的监督的了，因为权势的自豪是最容易触发人的弱点的东西。”^[21]监督法官，决不意味着干涉司法，而是要建立完整的切实可行的监督机制，使法官不能“被别的观点，或者任何形式的外部权势或压力所控制或影响”，从制度上保证法官对法律负责，即对人民负责，对党负责，保障法官公正司法。只有这样，公民法律意识的培养才能获得良好的基础条件和基本保障。(www.xing528.com)

【注释】

[1]中国法学会董必武法学思想研究会常务理事、副秘书长。

[2]卢梭，《社会契约论》(第二卷)，何兆武译，商务印书馆1980年版，第73页。

[3]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第331页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第346页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第349－351页。

[6]《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第345页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第219页。

[9]蔡定剑:《历史与变革——新中国法制建设历程》，中国政法大学出版社1999年版，第378页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第222页。

[11]夏勇:《走向权利的时代》，中国政法大学出版社2000年版，第1－2页。

[12]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，第71页。

[13]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，第71页。

[14]《中国大百科全书》(法学卷)，大百科全书出版社1984年版，第13页。

[15]夏勇:《走向权利的时代》，法律出版社2000年版，第9－10页。

[16]王家福:《关于依法治国建设社会主义法治国家的理论和实践问题》，载《中共中央法制讲座汇编》，法律出版社1998年版，第128页。

[17]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第223页。

[18]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第201页。

[19]江泽民:《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第229页。

[20]罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第236－237页。

[21]罗伯斯庇尔，赵涵译:《论革命法制和审判》，商务印书馆1986年版，第30－31页。