政府和官员尊法守法：法制建设成果浅析

周叶中^[1]1　司久贵^[2]2

董必武同志不但是一位伟大的无产阶级革命家，而且是一位杰出的马克思主义法学家。他早年负笈东瀛，主攻法科，奠定了扎实的法学理论基础;建国前后，他长期担负党和国家在政法方面的领导工作，积累了丰富的法制建设经验。在长期的革命及建设实践中，董必武同志运用马克思主义的国家观、法律观，从我国的具体情况出发，对人民民主专政的政权建设、法制建设、政法干部的培养、法律科学的研究等各方面都有精辟独到的见解和论述。董必武法制思想极大地丰富了毛泽东思想关于法制理论的内容，是留给我们的一份极为宝贵的精神财富。

董必武法制思想涉猎广泛，博大精深，其中有不少内容今天看来仍具有很强的现实意义，需要我们认真学习和领会。限于篇幅，本文拟就董必武同志有关法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，联系当前的实际，谈一谈我们粗浅的学习体会。

一、法制建设重在政府和官员尊法守法，是董必武法制思想的核心内容之一

董必武同志是一位法治论者。不论是在革命根据地时期还是在建国之后，他都十分强调加强法制、厉行法治的重要性。在他来看，法律是人民通过严格的程序制定出来的，从根本上体现着人民的意志和利益。法律一经生效，必须具有极大的权威。任何人都必须以法律作为自己行动的基本准则。他认为，加强法制、厉行法治，其中心环节是依法办事。而依法办事具有两层含义:即有法可依，有法必依。其中，有法可依是前提，有法必依是关键。^[3]所谓有法必依当然包含一般群众遵守法律之意，但是纵观董必武同志有关法制建设的系列论述，我们发现，他具有这样一种十分明确的观念，即:有法必依最大的阻碍在于少数政府机关和党员干部依法办事的意识淡薄，有法必依的关键在于使所有政府机关及其工作人员自觉尊重法律、遵守法律。可以说，强调政府和官员尊法守法是董必武法制思想的核心内容之一，是贯穿董必武法制思想体系的一根红线。

早在延安革命根据地时期，董必武同志就曾尖锐地批评边区有些犯了法的党员干部企图不受政府的审判和处罚的思想。1940年8月20日，他在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上指出，政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。“国民党在全中国范围内因为它的党员不遵守它领导的政府所颁布的法令而遭受到国人的痛恶，这是我们应当拿来作为鉴戒的。党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。”^[4]为了充分体现法律面前人人平等的原则和从严治党的方针，董必武同志郑重请求边区党通过一个决议，警告党员必须遵守边区政府的法令。他说:“党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。”^[5]

1948年9月26日，董必武同志在华北人民政府成立大会上发表就职讲话，给刚刚上任的政府机关干部及时地打“预防针”，提醒他们在以后的工作中要注意照章办事。他说:“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”^[6]他告诫各位政府干部说:“我们是人民选举出来的，我们要向人民负责，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度、无纪律一定办不好事情。政府规定的制度一定要遵守，不遵守就是违犯纪律。”^[7]

1948年10月16日，董必武同志在人民政权研究会上发表讲话，强调新政权要注意依法办事。他说:“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。”^[8]这些话显然是说给各级党员干部们听的，其用意在于提醒他们在新型政权创建伊始即树立起依法办事的观念，不要把革命中的“打碎一切”转变为建设中的“无法无天”。也正是基于这种考虑，在建国前后的一段时间里，董必武同志甚至多次引用“恶法胜于无法”这句西方法谚，以防止在旧法被废止、新法跟不上的特殊时期在广大党员干部中滋生漠视法律和秩序的思想和情绪。

建国后直到1959年因健康原因退出一线工作，董必武同志一直是党和国家在政法战线上的主要领导人，先后担任政务院副总理兼政治法律委员会主任及最高人民法院院长等重要领导职务。这期间，他像一头“负重的老牛”，为新中国的法制建设呕心沥血，忘我工作。废除国民党旧法统，制订新中国之初一系列重要法律、法令;建立中央及地方各级的政法机关;司法队伍的整顿与建设;司法改革运动;培养政法工作干部;启动法学研究等，都是在董必武同志的直接参与或具体领导下完成的。^[9]在创建新法制的过程中，董必武同志始终重视树立法律权威这一关键问题，一直强调政府和党员干部尊法守法的重要性。

1953年4月11日，董必武同志在第二届全国司法会议上发表讲话，针对法院、公安及下级行政机关严重存在的刑讯逼供等违法现象，严正地指出:“刑讯应当是严禁的，在司法机关中尤其应当严重注意这一点。我们司法机关是教育人民守法的，如果自己违法，那就很成问题。”“除开人民法庭和治安机关外，其他的人民团体和机关不得拘留、审判和处理罪犯。乱捕和刑讯要禁，而且不只一次禁，要三令五申地去禁;禁到三令五申以后，还有再犯乱捕和刑讯逼供的人，那就应当受法律制裁。”^[10]

主要由当时的客观形势所决定，建国初期各种政治运动接连不断。在接二连三的政治运动中，广大人民群众尤其是各级干部的政治意识提高了，但法律意识却不然。甚至出现了这样的情况，即伴随着政治热情的高涨，在不少干部的心里滋生出一种法律虚无主义的情绪。董必武同志敏锐地意识到这一问题的严重性。1954年5月18日在中国共产党第二次全国宣传工作会议上，他发表了题为《关于党在政治法律方面的思想工作》的讲话，着重论述了教育国家机关工作人员树立尊法守法观念的重要性。在这篇重要的法制文献中，董必武同志首先严肃地指出了党员干部不尊重不遵守法律是一个严重的现实问题。他说:“工人阶级是不是每一个人都能够遵守我们的革命法律呢?不是的。甚至一些党员和党的高级干部，对法律也是不够尊重的。”“在党员、干部中，甚至在高级干部中，还有不少人守法的观点不是那样强的。在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”^[11]其次，董必武同志明确提出这样一个观点，即:教育人民守法，首先就要国家机关工作人员守法。他语重心长地对各级领导干部们说:“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”^[12]他认为，当时不少地方出现农民闹事，在很大程度上是由于干部在工作中违反法律的做法而引起的。“因此对守法这个问题，目前应该很严重地提起国家工作人员的注意”。^[13]再次，董必武同志分析了国家机关工作人员不守法的原因和表现。他认为，有些机关工作人员之所以不能自觉守法，是因为他们对国家法律的严肃性没有充分的理解，没有认识到“法律和法令是一种庄严慎重的东西”。^[14]这主要有几方面的表现:一是有关机关和人民团体置法律、法令于不顾自行立法、随意立法及朝令夕改;二是根本不知道运用法律这个武器;三是不懂得如何正确运用法律，等等。^[15]

1954年6月20日，董必武同志在中央政法干部学校作报告时又着重讲了干部的守法教育问题。他重申:“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”^[16]他说，过去我们在这方面是有缺点的，主要是对法律的严肃性认识不够，表现为在制定法律、法令时，有不少未能完全按照法定程序，表现为不知道运用法律武器，或运用得不好。在揭示干部不能自觉守法的思想根源时，董必武同志严肃地指出:“有的国家机关工作人员由于认为自己对革命有贡献，滋长了一种极端危险的骄傲自满情绪，不把法律、法令放在自己的眼里，以为这些只是用来管人民群众的，而自己可以不守法，或不守法也不要紧，这都是极端错误的。”^[17]

三个月后，也就是在1954年9月24日第一届全国人民代表大会第一次会议上，董必武同志再一次讲到干部的守法教育问题，对个别干部漠视法律的行为和思想提出严厉的批评。他说，有些干部对法律的严肃性认识不足，不按法律办事，不懂得如何运用法律武器和违法犯罪现象作斗争;还有些干部居功自傲，不把国家的法律、法令放在眼里，以为法律是用来管老百姓的，似乎自己可以不遵守，违了法也不要紧。^[18]另外，董必武同志还批评了有些干部重经济轻政法的思想。他指出，在社会主义经济建设时期，重视经济建设工作是完全正确的，但是，没有政治法律工作的加强和发展，就不能保障我们的经济建设，保障国家的社会主义工业化。那种认为“国家只搞经济建设就行了，用不着加强政治法律工作”的思想必须加以纠正。^[19]

1956年9月19日，董必武同志在党的八大发言中，不但系统总结了建国以来人民民主法制工作的伟大成就和基本经验，而且着重分析了当时法制工作中存在的各种问题。他严肃地指出，我们有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委足够的注意。^[20]他说，在不少地方或部门的工作中，我们经常发现有违法乱纪、侵犯人民群众民主权利的现象;甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外。对于这些恶劣的现象，我们必须进行坚决的不懈的斗争。他还对有些地方对于违法犯罪的人犯，只注意他是否违法犯罪，而不注意严格履行法律手续的现象，提出批评。他认为，司法人员不按照法律规定的手续拘捕人犯，限制被告人行使辩护和上诉权;监所和劳动改造单位的管理人员违反党的政策和国家的法律，违反革命人道主义原则，虐待犯人等，都属于严重的违法行为，必须彻底加以肃清。^[21]针对当时在国家机关工作人员中颇为流行的一种漠视法制的“理由”，董必武同志指出，那些认为国家法制是形式，依法办事太麻烦、妨碍工作的观点是“牵强的，经不起一驳的”。“我们依照法制进行工作，只会把工作做得好些、顺利些，不会做得坏些、不顺利些。”^[22]在分析不重视和不遵守国家法制这一现象所产生的历史根源和社会根源的基础上，董必武同志一针见血地指出违法的实质。他说:“我们国家法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民的意志。”^[23]为了彻底转变少数党员干部漠视法律的观念，切实推动法制建设，董必武同志主张加强党对法制工作的领导，呼吁公安、检察、法院和一切国家机关及其工作人员响应党的号召，严格依法办事。针对当时不少党员干部的糊涂认识，他着重说明了党纪和国法的关系。他指出:“为了进一步加强人民民主法制，党必须注重法制思想教育，使党员同志知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的，遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。我们党员应当成为守法的模范。”^[24]

总之，透过董必武同志在不同历史时期和不同场合的言论，我们不难发现，法制建设重在政府和官员尊法守法，是他的一贯立场，也是他法制思想的核心之一。

二、董必武同志法制建设重在政府和官员尊法守法的思想符合“法律控制权力，权力服从法律”的法治精神

我们知道，任何思想都不是凭空而来的，都有它赖以产生的内在根据。那么，董必武同志法制建设重在政府和官员尊法守法的思想是如何产生的呢?根据我们的理解，董必武同志的这一思想既具有扎实的实践根据，又具有充分的理论根据。具体来说，其实践根据乃是革命根据地时期到建国初期我党和我国法制建设工作实际;其理论根据则大致具有三个方面:其一，中国传统法制思想中某些积极的有益的因素，如“法不阿贵”、“王子犯法与庶民同罪”等;其二，无产阶级经典作家革命法制理论的某些部分，如董必武同志在其著作中大量引用的列宁、毛泽东的有关论述;其三，发端于古希腊、形成于近代的西方法治原理。关于董必武法制思想与中国古代法制思想及无产阶级经典作家法制思想的关系，以往的论者已作过认真的探讨;但是，据我们所知，到目前为止似乎无人论及这位无产阶级革命家的法制思想与西方法治理论之间的联系。个中原因，我们不敢妄测。但是我们认为，董必武不但是一位伟大的无产阶级革命家，而且是一位精通中外法学理论的法学家。对于这样一个人物来说，从西方法治理论中汲取某些作为人类共同遗产的有益的东西，是完全可以理解的。就董必武同志法制建设重于政府和官员尊法守法这一思想来说，就完全符合西方传统法治的基本精神，即法律控制权力，权力服从法律。下面不妨谈一谈我们的理解。

法治作为一种与人治根本对立的治国方略，最早出现在古希腊哲学家那里。柏拉图最初是一位人治论者。他认为，治国的要务在于寻找大智大德的哲学王。但是在经历一番惨痛的挫折之后，这位哲人终于发现了人性的内在缺陷及权力的腐化潜质，从而修正了自己的观点。在其晚年著作《法律篇》中，柏拉图不无遗憾地表示:法治是一种现实可行的好的治国方略。可以说，正是基于对人性缺陷的承认和对权力的怀疑，柏拉图最终明白了法治的价值，意识到了法律高于权力、权力服从法律的必要性。在柏拉图之后，亚里士多德以法律与人性的关系作为立论基础，明确提出并系统论证了“法治优于一人之治”这一伟大命题。他认为，统治权最终存在于法律之中，执政者必须实行合法统治，乃是法治的至高精神。柏拉图和亚里士多德的法治理论是后世西方世界法治理论的起源和基础。从他们那里开始，法治一直是一个有关法律和权力关系的范畴，其基本精神是法律控制权力，权力服从法律。

在西方世界，古典法治的基本理念近代以来得以传承并发扬光大。近代法治思想最杰出的早期代表人物、英国思想家洛克认为，对个人自由和权利最大的威胁来自政治权力的滥用，因此，政治权力必须受到法律的约束。法治意味着对绝对的、专断的政治权力的排斥和否定。法国启蒙思想家孟德斯鸠为近代法治政府的制度化作出了杰出的贡献。他所提出的国家权力的分立制衡原则，外化为一种政治体制，实质上是一种法治化的权力组织及运行机制。具体来说，所谓国家权力的分立，其制度形态必然是不同类型国家权力的法定化;所谓以权力制约权力，其制度形态必然是以法律制约权力。^[25]到了19世纪，西方学者的法治学说已经不再是宏观政体理论的一部分，而是成为一种直接回答法律和权力关系的理论。譬如，英国著名法学家戴雪指出，法治的“首要之义是，与专断的权力相比，正式的法律具有绝对的至高性和主导性，排除政府中任何形式的专断的、特权的或空泛的自由裁量权的存在”。^[26]20世纪以来，西方法治理论呈现出一种学派林立、学说纷繁的局面，但认真分析起来，它们都仍然没有失去“法律控制权力，权力服从法律”这一传统基核。譬如，1959年国际法学家会议《德里宣言》强调，法治原则“要以制止行政权的滥用提供法律保障”。可以说，法治意味着对权力的怀疑和控制，意味着权力必须服从法律，这种认识已成为当今世界有关法治的基本的和主流的观念。

我们认为，董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想与前述“法律控制权力，权力服从法律”的法治精神在根本上具有一致性。具体来说，这种一致性主要表现在以下几个方面:

首先，两者的立论基础相同。为什么要用法律控制权力?为什么要让权力服从法律?法治论者认为，其根本原因在于:拥有国家权力的人与常人一样具有人性缺陷，如果任由这种具有人性缺陷的人完全凭自己的意志行使国家权力，势必会影响社会整体利益的公平分配，并进而危及特定社会共同体的稳定和发展。可见，法治论者有两块立论的基石:其一是对人性缺陷的承认。在人人皆天使的社会里，人们便没有必要以大量的社会公共资源为成本构建庞大的公共权力体系;在所有掌权者都是圣贤的国度里，人治无疑是最为理想的治国之道;在柏拉图的理想国里，实行法治真如强迫医术高明的医生照书开方。其二是对权力异化的担心和恐惧。由于对人性怀有一种“幽暗意识”，法治论者对权力有一种本能的恐惧感，不敢对公共权力的掌握者给予太多的信任，总是担心他们会滥用权力，贻害社会。在弄清了法治的立论基础之后，我们再来思考这样一个问题，董必武同志为什么要特别强调政府和官员尊法守法呢?很显然是因为他们拥有公共权力。特别强调公共权力的拥有者要尊重和服从法律，其中就暗含着对权力异化的警惕和对官员滥用权力的担心。为什么会担心不受法律约束的权力会成为一种危险呢?这其中就暗含着对官员人性缺陷的承认。人性这个词是西方政治哲学的基本概念，相对来说，在无产阶级革命学者那里使用得较少。马克思主义的人性论和西方主流政治哲学中的人性论虽然具有重大的区别，但是，在承认人性缺陷及人性并不以是否掌握公共权力而改变这两点应该说并没有原则的分歧。据此分析，我们可以说，董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，与“法律控制权力，权力服从法律”的法治精神，在立论基础上具有一致性。

其次，从实质内容上来看，两者也具有一致性。如何实现“法律控制权力，权力服从法律”的法治状态?概括来说，主要包括两个方面:其一，制定必要的法律，健全法律体系，使公共权力在权限范围、行使程序、监督机制等方面具有明确的法律依据。其二，官员在行使公共权力时严格依照法律的规范、原则以及精神，并逐渐在政治共同体内部形成“法高于权”、“法律至上”的共同信仰。董必武同志特别强调政府和官员尊法守法，那么如何使政府和官员尊法守法呢?分析起来也无外乎这么两条:其一，制定符合广大人民群众根本利益的法律，形成一整套科学严密的法律体系。有法是守法的前提。只有存在一整套科学严密的法律体系，才谈得上政府和官员的依法办事。正当是取得尊重的基础。只有反映和体现广大人民群众根本利益的法律，才能赢得真正的尊重。其二，政府及其官员在行使公共权力时，必须以法律为根本的行为准则，严格依照法定的权限和程序行使权力并自觉接受法定的监督;同时，在他们的内心深处逐渐确立“法大于权”、“权从于法”的信念。由此看来，董必武法制建设重于政府和官员尊法守法的思想在实质内容上与“法律高于权力，权力服从法律”的法治精神并无二致。

再次，从根本目的上来看，两者同样具有一致性。在法治论者看来，以法律控制权力，使权力服从法律本身并不是目的，其根本目的在于通过预防和减少由滥用公共权力而造成的祸害，实现社会整体利益的公正分配，保障特定政治共同体的正常秩序和健康发展，从而维护组成特定政治共同体的人们的根本利益。而董必武同志之所以特别强调政府和官员尊法守法的重要性，其根本目的同样是为了尽量避免国家权力的异化和滥用，以最大限度地实现广大人民群众的根本利益。由此可见，强调政府和官员尊法守法的思想，与“法律控制权力，权力服从法律”的法治观念，在其根本目的上是一致的。

需要特别说明的是，董必武同志法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，虽然在立论基础、实质内容、根本目的诸方面与“法律控制权力，权力服从法律”的法治原理相符合，但是绝不能把两者相混同。无论是在生成的背景及渊源、理论的深度及广度，还是在适用范围及现实功用上，两者都具有明显的差异。对此，我们就不再具体论述了。

三、学习和贯彻董必武法制建设重在政府和官员尊法守法思想具有重大的现实意义

董必武同志有关法制建设的论述主要集中在20世纪40年代初至50年代末这段时间。也就是说，其法制思想起始于延安革命根据地时期，最终形成于50年代后期。作为全党法制思想的集中代表之一，董必武同志的法制思想不论对根据地时期革命法制的建设，还是对建国后人民民主法制的创立，都曾发挥过重大的指导作用。大概在董必武同志退出党和国家政法领域的重要领导岗位的前后，我国的法制建设开始了长达20年的曲折历程。在董必武同志的晚年，我国法制领域呈现一派万木凋零的凄凉景象。我们猜想，我国法制建设没能按照正确的轨道向前发展，一定是这位谙熟法理、渴望法治的无产阶级革命家一生最大的遗憾。在董必武同志逝世3年半之后，我国社会主义法制建设终于迎来了万象更新的春天。党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国的社会主义法制建设日新月异。经过20多年的努力，我国在法制领域取得了令世人瞩目的巨大成绩。特别是，依法治国、建设社会主义法治国家作为一项治国方略的最终确立和正式入宪，使我们看到了我国法制建设更为光明的前景。

在新的历史背景下，我们学习董必武同志在几十年前有关法制建设重在政府和官员尊法守法的重要论述是否具有现实意义呢?答案无疑是肯定的。

首先，学习董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，有利于我们树立正确的法治观。

长期以来，不论是在官方文件还是在理论著述中，一直使用“法制”这一含义相对宽泛和模糊的词语，而尽量回避“法治”这一科学而准确的概念。这种状况到20世纪90年代中后期终于得到改变。1996年党的最高领导人在正式讲话中改变原来“建设社会主义法制国家”的表述，提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的论断。1997年党的十五大报告从一项根本治国方略的高度论述了“依法治国，建设社会主义法治国家”的科学内涵和重大意义。1999年全国人大通过宪法修正案，将这一重大理论成果正式载入国家根本法。作为这些重大事件的反映，近年来法治逐渐成为一个使用频率很高的流行词汇。大会小会各级官员动辄言法;茶余饭后，老百姓的话题也常常离不了“法”字。不过，略加品味，我们不难发现，目前国人对“法治”最具代表性的理解便是:官员依照或运用法律管理百姓。很显然，这种认识与董必武同志50年代所批评的思想并没有本质上的区别，而与前述当今世界范围内的主流法治观，即以“法律法制权力，权力服从法律”作为基本精神的法治观，却相去甚远。

力图赶上世界法治文明大潮的国人，为什么一开始就在“法治究竟意味着什么”这个根本问题上来了个鲜明的“中国特色”呢?这同样有着深刻的历史原因。比古希腊人思考“法治、人治究竟孰优孰劣”这一问题稍晚，中国也产生了法家和法治概念。只不过，中国古代法家所谓的法治与古希腊哲学家所谓的法治从一开始就具有精神实质上的区别。古希腊所说的法治包含着对统治者权力的怀疑和控制，而中国古代法家所说的法治只是意味着在捍卫统治者至上权威的前提下，相对重视法律治民安邦的作用。也就是说，在韩非、秦始皇的眼中，法律实质上只是统治者手中的一种统治工具。他们所谓的法治不具有与人治相对立的品性，而是仍处在人治的大框架之中。这种思想并没有使中国走向真正的法治之路，相反却对后世漫长的专制史、人治史产生了深远的影响。新中国成立后，法律工具主义实际上一直是主流意识形态的重要组成部分，文革期间法律虚无主义更是甚嚣尘上，“法治”一词长期被视为资产阶级的东西而加以批判。在如此的历史背景之下，国人在叫响“法治”口号之初出现观念上的混乱和偏差毫不为怪。

时下的中国要真正走上法治之路，必须首先实现法治理念上的变革。如何实现这种变革，笔者认为，我们不妨从真正理解董必武同志法制建设重在政府和官员尊法守法这一重要思想开始。在立法上，制定和完善有关规范权力行使方面的法律;在执法上，加强执法和司法活动的检查监督;在宣传上，强调政府和官员尊法守法的重要性。通过这些方面的努力，逐渐实现国人法治观念的根本转变，使他们认识到，法治的矛头直接指向的是执掌公共权力的官员们，而不是权力控制之下的普通百姓;从根本上说，法律并不是一种治民之具，而是一种治吏之器;对普通百姓来说，“法律不应该被看做奴役，法律毋宁是拯救”。^[27]

其次，学习董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，有利于我们清醒认识目前我国法制建设存在的突出问题。

改革开放20多年来，我国在立法领域取得令人瞩目的伟大成绩，一个适应社会主义市场经济要求的法律体系已经初见端倪。但是，广大人民群众对我们的法制建设现状仍然在一定程度上表示不满。50年代中后期董必武同志严肃批评的各种有法不依，特别是政府机关和党员干部漠视法律、执法犯法等现象，在我们现实生活中仍然屡见不鲜。这主要表现在:其一，政府机关特别是基层政府置法律权威于不顾，出台了大量与上层级法律规范及其精神相冲突的规范性文件。这些规范性文件俨然成为某些部门和某些领域的“小法”。利用这种“小法”揽权夺利成为个别政府机关推动工作的一大法宝。总的来看，这类“小法”都在一定程度上存在着“架空大法”、“互相打架”、“损民害民”等严重问题。譬如，某市政府为推动城市化建设进程，缓解建设资金不足的矛盾，下达一纸红头文件，规定全市所有机动车辆一次性交纳市内道路通行附加费4000元。通告一出，老百姓就议论说，“政府一张纸，就是几个亿”;车主们则普遍有一种被“打劫”的感觉。其二，行政机关工作人员在公务活动中违反法定的权限和程序，滥用职权，侵害相对人权益的事件时有发生;尤其令人担忧的是，在有些地方政府和行政执法部门，漠视法律的存在，违反法律的明文规定已经成为一种“集体无意识”，在这种“集体无意识”的氛围中，违法办事心情坦然，谁要求或坚持依法办事则显得“不可理喻”。譬如，《行政处罚法》明确规定，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关不得以任何形式截留、私分或者变相私分，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款。违反此规定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。^[28]但是，据笔者调查，某省会城市各街道办事处的罚款，均由所属区财政100%给予返还;其他执法部门也不同比例地接受财政返还，如文化市场管理办公室为70%，市容监察大队为60%。应该说，这都是再明显不过的违法了，但却没见一名领导人员或直接责任人员因此而受行政处分，更不消说刑罚了。在调查中，我们发现，不论是那些言必称“依法行政”的政府领导，还是那些动辄讲“老百姓素质差”的行政执法干部，无一人感到他们的违法之处。其三，司法腐败日趋严重，已经成为全社会关注的焦点问题。现在法官吃拿卡要、贪赃枉法，已常见不新，只有法官与他人串通一气假造死人作原告的官司，庭长与女当事人一夜销魂之后伪造假释裁定，以及流氓当院长、舞女作法官之类的事件，才称得上“新闻”。建国初期，董必武同志关注的主要是司法人员的业务素质和政治立场问题，而现在个别司法人员的思想素养和道德水平已到了令人担忧的地步。其四，在不少党政干部，尤其是领导干部那里，特权观念仍然根深蒂固，权大于法仍然是他们恪守的信条和行为的准则。建国之初，董必武同志曾多次严厉批评少数党员干部“法律只管百姓不管自己”的特权思想。遗憾的是，这种特权思想目前仍然大有市场。近年来，不断有涉及党政官员的恶性案件发生。公安局长为什么敢违章逆行并不顾路人的惊呼将被害人拖拉数里?银行行长为什么敢拒交过路费并殴打收费人员?不都是特权意识作祟吗?!但凡他们有一丝平民意识，何至于如此横行无忌。建国之初，董必武同志一再告诫广大党员干部要认识到法律的严肃性和权威性，但是，同样令人遗憾的是，在不少党政干部的心目中至今仍然存在着权大于法的思想，在我们的现实生活中仍然经常出现党政干部以权压法、恃权弄法等现象。县委书记为什么敢指示公安局长派人武装拦截外地法院的车辆?在行政诉讼过程中县长为什么敢指示下属部门拒绝法官的调查?其重要原因即在于，在他们的眼中，法律并不是什么神圣的东西，真正有权威的是他们手中的权力。

最后，学习董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，有助于促使我们花大力气解决行政及司法干部有法不依、执法犯法等现实问题。(www.xing528.com)

在清醒认识我国目前行政和司法领域中存在的有法不依、执法犯法等突出问题的同时，我们还要对这一问题的严重性有充分的估计。概括来说，我们认为，如果不尽快采取有效的措施，遏制国家机关和官员有法不依、执法犯法等现象的蔓延，将会极大地影响到我国的法治进程。首先，政府和官员有法不依、执法犯法，将直接影响到我国现有法律的实施，消蚀我国改革开放以来在立法方面所取得的巨大成绩。“徒法不足以自行”。法律的生命在于实施，法律的规范、原则和精神只有转变为法律主体的现实行为，立法的目的才算达到。对于绝大部分法律来说，从纸面上的东西到现实中的行为，都存在着一个中间过程，这个过程便是法律的实施和适用。从现实来看，法律实施和适用的任务主要是由行政和司法机关具体承担的。如果行政和司法机关及其工作人员不严格依法办事，甚至无视法律，执法犯法，那么立法者所期望达到的社会状态便不可能出现。其次，政府和官员有法不依、执法犯法，将会极大地损害法律的权威，严重影响法律信仰在全社会范围内形成。相对于立法所追求的社会状态来说，行政和司法机关是法律实施和适用者的角色;但是，就法律规范的直接指向来说，行政和司法机关及其工作人员又是不少法律的规范对象。因此之故，和其他法律主体一样，行政和司法机关及其工作人员也存在一个遵守法律的问题。不过需要说明的是，如果从作为法律实施和适用者的角度来看，行政和司法机关的守法问题实际上就是一个严格执法问题。在公务过程和身份之外，行政和司法机关及其工作人员的守法问题与其他法律主体在本质上无异。也正因为如此，对于行政和司法机关及其工作人员来说，守法与否一则关系到法律的实施和适用效果;二则影响到其他法律主体对法律权威的感知。如果行政和司法机关及其工作人员严格尊法守法，其他法律主体即可以由此看到法律的权威。相反，如果行政和司法机关及其工作人员有法不依，甚至执法犯法，便很难指望其他法律主体相信法律的权威。由此可见，政府和官员守法与否直接影响着民众对法律的态度，直接牵涉着在全社会范围内能否形成一种共同的法律信仰。而这种法律信仰，对于一个法治社会是必不可少的。因为“法律必须被信仰，否则便形同虚设”。^[29]

在当前的形势下，贯彻董必武法制建设重在政府和官员尊法守法的思想，我们认为，应该主要做好以下几个方面的工作:首先，要转变“老百姓法律意识不强”、“重点是教育老百姓遵法守法”等观念，真正认识到政府和官员漠视法律、破坏法律是当前的突出问题，从而切实把普法教育的重点放在政府和官员身上。具体来说，加强对官员的法制教育，不能只停留在领导讲话和红头文件上，表现为时不时来一次照抄式的法律知识测验或者法制报告，而是要真正从实质处抓起，把法律意识、法治观念当作衡量党政官员基本政治和业务素质的一项重要指标，选拔任用那些法律意识好、法治观念强的人从事党政领导及执法司法工作。其次，加强立法，完善党政官员，尤其是行政执法人员和司法工作人员的法律约束机制。从整体上看，目前我国涉及官员行为规范的法律主要存在着如下问题:一是有关权限的规定模糊或空泛，导致执法过程中官员的自由裁量权过大;二是有关程序的规定简单或粗疏，从而客观上为官员滥用权力创造了条件;三是有关责任的规定笼统或失却，从而导致对官员的“违法必究”在很大程度上成为一句空话。在这种情况下，加强和完善对官员的法律约束机制首先就要求立法机关在规定官员的行为规范时尽量做到权限清晰、程序明确、责任具体。同时，还应当加强和完善我国的法律规范监督机制，保证下层级法律规范不得于上层级法律规范相抵触，同层级法律规范相协调，从而避免有关机关利用手中的“次级立法权”和法律解释权，“越权立法”、“以法谋私”、“自我授权”等现象。最后，加大对行政执法和司法工作的监督力度，努力扭转官员有法不依、执法犯法等不正常现状。我们认为，当前应着重做好以下几个方面的工作:一是尽快出台《监督法》，加强人大对行政执法和司法工作的监督;二是酝酿草拟《新闻监督法》，加强和完善新闻舆论机构对行政执法和司法工作的监督;三是在总结行政执法责任制、法官错案追究制等有关制度实践经验的基础上，进一步完善官员违法的监督约束机制;四是加大对行政执法机关和司法机关及其工作人员违法行为的处理力度，抓住典型案件，一查到底，严肃处理，并将处理结果公开曝光。只有这样，才能对潜在的违法者起到教育和震慑的作用;只有这样，才能使广大民众看到党和国家厉行法治的决心与信心。

【注释】

[1]武汉大学法学院教授、博士生导师。郑州市人大常委会法工委副主任、法学博士。

[2]武汉大学法学院教授、博士生导师。郑州市人大常委会法工委副主任、法学博士。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第418－420页。

[4]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第58页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第59页。

[6]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第207页。

[7]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第208页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第218页。

[9]郭德宏、汤应武主编:《中共党史高层人物评传》(下卷)，吉林文史出版社2000年版，第1193页以下。

[10]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第280、281页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第341－342页。

[12]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344页。

[13]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第345页。

[14]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第347页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346－354页。

[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第359页。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第359页。

[18]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第372页。

[19]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第372页。

[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第413页。

[21]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第414－415页。

[22]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第415页。

[23]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第418页。

[24]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第420页。

[25]王博、程燎原:《法治论》，山东人民出版社1998年版，第40页。

[26]A.V.Dicey，An Introduction to the Study of the Law of the Constitution，Macmillian and Co．，1985，lst ed．，p198．

[27]亚里士多德:《政治学》，商务印书馆1996年版，第276页。

[28]《中华人民共和国行政处罚法》第53条第2款、第58条。

[29]哈罗德·J·伯尔曼:《法律与宗教》，三联书店1991年版，第28页。