人民法院独立审判的历程与展望

张向阳^[1]1

一

1957年3月18日，时任最高人民法院院长董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上讲话中说:“人类进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。”遵循董老的语意，应当说，独立审判原则要算现代文明的一项。独立审判原则是一项法治原则，是现代文明国家实行法治的一项重要标志。

我国1954年制定的《宪法》和《人民法院组织法》规定了“人民法院独立进行审判，只服从法律”(以下简称“法院独立审判”)的原则。可是，审判人员在执行中却屡遭批判。当时，中国共产党内存在着审批案件的制度。某些刑事案件须报党委审批后，再由人民法院判决和宣判。这项制度是在建国初期法制很不完善的历史条件下产生的。1954年国家开展法制建设以后，继续执行这项制度的弊病就逐渐暴露出来。其实，在审判人员中并没有人反对党委审批案件。只是有人指出党委审批案件制度在实践中发生的一些弊端，需要改善;还有人提出一种建议:某些刑事案件，公安机关破案以后，不要直接报送党委审批，因为公安机关侦破认定的犯罪事实有时难免还有“水分”，案件要经过法院开庭审理完全查清事实以后，再报党委审批，然后法院宣判(简称“先审后批再宣判”)。这个建议是合理的。但是，从1957年反右运动至1958年第四次全国司法工作会议，法院独立审判的原则连续被批判为“以法抗党”，上述合理的建议也成为一项“反党罪行”，有关人员被定为“反党”或“右派”，蒙冤二十多年。

董老的思想并非如此。他认为党对法院工作的领导主要是方针政策的领导。1957年3月18日，董老在军事检察长、军事法院院长会议上讲话中说:“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。党是依靠机关里的党组来领导。整个工作的原则、方针、政策，那是党委应该考虑的。法院如何把政策应用到具体工作中去，那就应该向党委请示，请党委考虑。”“作为司法工作人员，不能因独立审判对党闹独立，一切方针、政策都需要党的领导，要向党请示报告，请示党检查工作。”

经过1957年至1958年的错误批判以后，法院独立审判的原则就成为“禁区”，没人敢碰。1966年“文革”以后，江青等人煽动“彻底砸烂公检法。”全国法院实行军事管制以后，军事管制委员会就取代了各级人民法院。“皮之不存，毛将焉附?”法院独立审判的原则也被视如敝屣，扔进了“垃圾箱”。1975年1月17日，第四届全国人民代表大会第一次会议修改的宪法中，就没有“人民法院独立进行审判”的条文，这部宪法把法院独立审判的原则彻底抛弃了。

为什么1954年宪法规定的法院独立审判的原则，过了三、四年就遭到厄运直至被彻底抛弃呢?从历史上看，我国封建社会的历史很长，人治思想的影响很深。我国的新民主主义革命取得胜利，主要是依靠党、人民军队、统一战线这“三大法宝”，主要不是依靠法制斗争。在革命根据地虽然进行了法制建设，但是法制并没有作为(也不可能作为)夺取民主革命胜利的“法宝”那样得到重视。新中国建立以后，在治国理念上，人治思想居于主导地位，法治理念没有真正取得共识，重人治、轻法治的思想一直存在。建国初期，由于形势的需要，法制建设曾经取得初步成就。但是，从根本上说，人治与法治是对立的。所以，建国初期的法制建设只能是短命的。到了1958年，法治思想明确遭到了否定。于是，法制建设就撞上了“此路不通”的路标，法院独立审判的原则也随之走进了死胡同，“文革”中终于被彻底抛弃了。从现实来看，中国共产党是新中国的领导核心。人民法院必须坚持党的领导。但是，党应当如何领导法院工作，这是当时在实践中尚未解决的问题。

二

1978年12月，党的十一届三中全会确定了发展社会主义民主，加强社会主义法制的方针。会议指出:“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。检察机关和司法机关要保持应有的独立性，要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相。”1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《刑法》和《刑事诉讼法》。1979年9月9日，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(简称64号文件)。指示中说明:“中央决定取消各级党委审批案件的制度。”“党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。”这与董老的思想是完全一致的。指示中还说:“今后，加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察机关独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”党的十一届三中全会和中共中央的指示，使法院独立审判的原则死而复生了。

1980年以后，人民法院开始实施《刑法》和《刑事诉讼法》。在实施两法的过程中，原最高人民法院院长江华继承了董老的思想。他在多次讲话中，对人民法院独立审判作了正确的解释。1980年1月10日，他向新华社发表谈话说:“人民法院审判案件只服从法律，除法律之外，任何人的意志都不是判决的依据。”“刑法、刑事诉讼法是在中共中央的领导下，经过国家的立法机关和立法程序制定的。它们反映了全党和全国人民的意志，代表了人民利益，体现了党的政策，并且由国家的司法机关负责统一实施。因此，人民法院独立进行审判，只服从法律，就是服从党的领导的具体体现。没有党的领导和支持，人民法院要实行独立审判是不可能的。中国共产党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导和监督，切实保证与支持人民法院独立进行审判，行使好国家的审判权。”江华的谈话，观点鲜明，澄清了从20世纪50年代以来那种认为法院独立审判就是“以法抗党”的错误思想。在党的十一届三中全会精神的指引下，由于江华院长连续八年大力倡导实事求是，依法办事，在各地人民法院的法官中，出现了不少坚持法院独立审判，依法办案的先进集体和模范人物。这标志着法院独立审判的原则在实践中取得了进步。

1986年7月10日，中共中央发出《关于全党必须坚持维护社会主义法制的通知》。通知中说:“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。……司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。对于司法机关依法作出的裁决、决定，任何党政军领导机关和领导干部都无权改变。”从中共中央的两个文件来看，1986年的通知比1979年的64号指示的内容更加充实和明确了。

从1954年到1986年，法院独立审判的原则经历了制定、批判、消亡、复生的历程。这个历程长达32年。如果从1954年计算到1979年(中共中央的64号指示发布之年)，也有25年。这个历程反映了新中国建立以后，在治国理念上，人治与法治的探索与较量。这种较量是曲折的尖锐的甚至是残酷的。“文革”十年等于充分揭示了人治的严重危害，党的十一届三中全会标志着法治开始回归。因此，法院独立审判的原则得以复生。这个历程还反映了党对人民法院工作的领导，经过曲折的探索而得到改善，是人民法院依法独立行使审判权的根本保证。

三

从1954年《人民法院组织法》公布实施到90年代(“文革”十年除外)，人民法院内部通行的办案程序，有的环节并不符合法院独立审判的原则。例如，院长、庭长审批案件的制度。合议庭办案只管审理，无权裁决，案件如何裁判，要由院长(或主管副院长)、庭长审批决定。这种做法，是把行政机关的首长负责制运用于人民法院，是没有法律根据的。但是沿袭已久，竟被不少人认为理所当然。1980年，北京市法院的一位同志发表了两篇文章:《法院院长、庭长审批案件制度的探讨》和《法院院长、庭长审批案件制度应当取消》。两篇文章在司法界引起了大讨论，讨论的结果，主张院长、庭长审批案件的意见竟然占了上风。其实，董老在20世纪50年代就把这个问题讲明白了。1957年3月18日，董老在军事检察院、军事法院院长会议上讲话中说:“合议庭的重大、疑难案件要经过审判庭提交院长，再由院长提交审判委员会。……合议庭认为不是重大、疑难的案件，可以不提交审判委员会，自己决定了也就算了，如果有错误，院长可以提出纠正。院长的权是大的，但院长要经过审判委员会，不能单独行动。这个问题，大家应该有清楚的认识。”

1979年7月1日公布的《刑事诉讼法》第120条规定了合议庭具有审理和裁决案件的职能。1996年第八届全国人民代表大会第四次会议修改通过的《刑事诉讼法》第162条作了更加完备的规定:“在被告人最后陈述后，审判长宣布休庭，合议庭进行评议，根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，分别作出判决:(一)案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决;(二)依据法律规定认定被告人无罪的，应当作出无罪判决;(三)证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”《刑事诉讼法》的这些规定，体现了董老1957年3月18日讲话的精神。

2000年，在最高人民法院的推动下，全国法院推行审判长选任制度。这一年，全国高级、中级人民法院和50%的基层人民法院经过公平竞争和考核，选拔了一批有较高素质的优秀法官担任审判长。2001年，这项选任制度在全国法院普遍推行。选任后的审判长主持合议庭审判活动，依照法定职责对案件进行审理和裁决。这样就发挥了合议庭本来应有的法定职责，也符合法院独立审判原则的要求。

在中级和基层人民法院，为什么院长、庭长审批案件的做法延续这么久?这有多种原因。董老1957年3月18日的讲话，后来的许多审判人员并不了解;直到1966年“文革”以前，我国没有制定诉讼法以体现董老的思想。1976年“文革”结束以后，《刑事诉讼法》于1979年出台，对合议庭的职责作了规定。但是由于院长、庭长审批案件的做法沿袭已久，积习已深，影响了人们对合议庭的法定职责的正确理解。建国以后，长期以来人民法院的法官量少质弱。20世纪80年代以后，法官的数量逐渐增多，由于“文革”十年法律专业人才断档，从整体来看，法官的政治素质较好，业务素质偏低。近些年来，法官的整体素质比以往提高了，选任审判长的条件比较具备了。根据党的十五大关于推进司法改革的精神，在最高人民法院的推动下，审判长选任制度得以建立起来。这是人民法院体制改革的一项重要成果，也是人民法院向着依法独立审判的目标前进了一大步。

四

近些年来，法院独立审判的实施遇到了一些问题。例如，人民法院在履行依法独立审判的职责时，有时受到行政机关或个人的干涉;来自地方和部门保护主义的干扰也比较严重。还有个别法官贪赃枉法，背离法院独立审判的原则。这些因素都会导致司法不公。实践表明，法院独立审判是实现司法公正的保障。人民法院要坚持实现司法公正，就需要深化体制改革，建立具有中国特色的完善的法院独立审判的体制。

1997年，党的十五大确定了依法治国的基本方略。人民法院深化体制改革，是依法治国的题中应有之义。我国的法律体现了全国人民的意志，代表广大人民的利益，因而具有高度的公正性。深化司法体制改革，强化法院独立审判，把法律的公正性充分体现出来，保护国家和社会的公共利益及各个社会主体的合法权益，使法律在维护社会公正方面具有极大的权威，同时使人民法院进一步树立起维护社会公正的形象。这当然符合依法治国的要求。

党的十五大提出:“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”2002年3月21日，江泽民同志在会见我国首批大法官、大检察官时发表重要讲话，他说:“要增强创新意识，推进司法体制改革，完善司法保障机制和监督机制，从制度上保证人民法院和人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权。”这就是说，人民法院要独立公正地行使审判权，必须推进司法体制改革，建立完善的保障机制和监督机制。法院独立审判的体制就是保障人民法院独立公正地行使审判权的体制。所以，建立完善的法院独立审判的体制，符合党和国家对人民法院深化改革的要求。

董老说:“法律是一种上层建筑，这种上层建筑的形成和发展，对摧毁旧基础，巩固新基础有巨大的作用。”放眼21世纪，是先进生产力快速发展的时代，也是先进文化快速发展的时代。深化司法体制改革，强化法院独立审判，把董老所说的法律的“巨大的作用”发挥出来，调节各类经济主体的关系，促进我国的社会生产力尤其是先进生产力的发展，摧毁严重破坏市场经济触犯刑律的非法生产力;调节各类文化主体的关系，促进我国的先进文化的发展，摧毁严重危害社会的反动腐朽的文化垃圾。这当然符合先进生产力和先进文化发展的要求，符合最广大人民的根本利益。(www.xing528.com)

我国已经加入世界贸易组织，这对人民法院审判工作的公正、透明和效率提出了更高的要求。面对WTO规则中关于非歧视原则、法制统一原则和透明度原则的要求，我国人民法院需要强化法院独立审判，保证司法公正。如果法院独立审判受到干扰而导致司法不公，就会使有关案件的讼争可能演变成为国与国之间的贸易争端，损害我国的信誉。所以，深化体制改革，强化法院独立审判，也是我国参与世界经济全球化的需要。

一九九九年十月，最高人民法院制定出台《人民法院五年改革纲要》。改革的主题是公正与效率。立足现实，人民法院需要继续完成《纲要》。展望未来，改革不断深入，必然涉及体制问题。我国的人民法院是在党的领导和人大的监督下依法独立审判。许多年来，对地方法官的管理体制和对地方法院财政的保障体制与法院独立审判的要求不相适应，需要进行深层次的改革，以保障人民法院依法独立公正地行使审判权。

对于人民法院今后如何建立完善的法院独立审判的体制。笔者提出一些思路如下:

(一)改革对地方法官的管理体制，提升地方法官的任免规格

1954年11月19日，董老在司法工作座谈会和检察工作座谈会上的讲话中说:“我们想争取干部的垂直管理。”循着董老的思路，我们认为，关于法官的管理体制可以遵循以下思路进行改革:在中共中央和地方各级党委的领导下，对地方各级人民法院的法官，实行以最高人民法院和高级人民法院两级为主，地方组织部门等为辅的管理体制。

这里所说的“管理”二字，与以往不同的有以下三点:其一，提高地方法官的提名和任命的规格。高级人民法院院长，由最高人民法院院长提名，全国人大任命;高级人民法院的副院长和法官，由最高人民法院院长提名，全国人大常务委员会任命。中级和基层人民法院的院长，由高级人民法院院长提名，省(自治区、直辖市)人大任命;中级和基层人民法院的副院长和法官，由高级人民法院院长提名，省(自治区、直辖市)人大常务委员会任命。其二，依照《法官法》第13条的规定，最高人民法院和高级人民法院对下级人民法院的院长、副院长、法官，负有提请人大或其常务委员会免除职务的职责。其三，最高人民法院院长作为国家领导人之一，依然通过选举产生;高级、中级、基层人民法院院长都通过任命产生。

人民法院的院长、副院长、法官由人大及其常务委员会产生(选举或任命)，这是由我国的政治体制所决定的一项制度。上述提升地方法官的提名和任免的规格，从根本上依然遵循了这项制度。

上述的法官管理体制，必须在党的领导下建立和运作，并且有地方组织等部门参加，符合党管干部的基本原则。

为什么要建立上述的法官管理体制?为什么要提升地方法官的提名和任免的规格?因为这样有利于人民法院排除干扰，依法独立进行审判;有利于保障司法统一和司法公正。

在建立上述的法官管理体制，提升地方法官的提名和任免的规格以后，各级人民法院仍然要在同级党委的领导下进行工作并接受监督;仍然要向同级人大报告工作并接受监督。在审判工作中，上级人民法院与下级人民法院之间，依然实行法定的审级和监督的关系，不是实行垂直领导的关系。

(二)精简法官数量，提高法官素质，改善法官待遇

·法官的数量应当既符合需要又符合少而精的原则。全国人大常务委员会、省级人大常务委员会都不可能承担任命数量巨大的法官，这是不言而喻的。所以，提请任命的法官的数量应当少而精。例如，在基层人民法院，院长、副院长、庭长、审判长、独任审判员都是法官(院长、副院长、庭长可以担任审判长或独任法官主持庭审)。法官必须谙熟审判业务，能够做好案件事实的查证、质证和认证，正确地适用法律作出裁决，保证办案公正、透明、高效、讲理、服人。同时配置助理法官，协助法官做好有关的审判事项。法官是相对少数，助理法官是相对多数，各有编制限额，并且逐步淘汰不合格的法官。这样，提请任命的法官的数量就会少而精了。只有提请任命的法官的数量少而精，上述的提升地方法官的提名和任命的规格才能行得通，做得到。

法院独立审判的原则要得到完善地实施，根本的条件在于要有完善的体制，同时需要注重提高法官的素质。因为法官是代表国家行使审判权，法官的职责重于泰山。这就要求法官必须是能够承担国家重托的高素质的专业人才，法官的群体是社会的精英。国家需要大批的思想道德端正，法律功底深厚，审判业务娴熟的职业型法官和相当数量的德才兼备，专业精通，裁判高明，外语熟练的专家型法官。如果法官的素质与这种要求不相适应，即使建立了完善的法院独立审判的体制，司法公正与效率有时候也难以做到。这里还须强调:法官应该具有铮铮铁骨，不惟上，不惟私，只惟法，这是法官必须具备的道德品质，否则就不要选择以法官为职业。马克思说:“法官除了法律就没有别的上司。”独立公正地审判案件，只服从法律，应该成为法官孜孜以求和毕生信守的司法理念和人生理念。

对法官的工资福利待遇问题，应当列入今后改革的议事日程。国家在财政状况许可的条件下，应当对法官实行适度的待遇从优的方针。同时，加强监督机制，运用法律和制度(要有实施细则)严格监督法官保持廉洁。对贪赃枉法的法官实行坚决清除和依法严惩的方针。这是优俸、监督、严惩三者并举的思路。

(三)改革人民法院的财政保障体制

作为法院独立审判体制的重要组成部分——人民法院的财政保障体制，也需要相应地进行改革。笔者考虑，改革的方针是: (1)全国各级人民法院的财政逐步实行完全由中央财政统一拨付，与地方财政逐步完全脱钩。(2)全国各级人民法院的年度财政预算，由最高人民法院汇总提出。中央财政拨款以后，由最高人民法院和高级人民法院负责管理和下拨。

为什么人民法院需要实行这样的财政保障体制呢?因为这样有利于人民法院审判案件时排除干扰，保障司法统一和司法公正。

笔者上述三点，只是人民法院深化体制改革的思路，不是改革的具体方案。人民法院深化体制改革，建立完善的具有中国特色的现代司法体制，是我国的政治体制改革的重要组成部分，须在党中央的统一领导下有步骤地进行。近几年来，为了强化法院独立审判，加强对法官的管理、培训和监督，促进司法公正和效率，人民法院自身进行了许多制度建设和改革措施，成绩斐然，本文未能多予述及。

【注释】

[1]最高人民法院原研究员。