周道鸾[1]1
近年来，司法公正成了社会上的一个热门话题，引起社会各界的广泛关注。司法公正是审判工作的生命和灵魂。2001年初，最高人民法院院长肖扬提出:“公正与效率是21世纪人民法院的工作主题。”其基本内涵是:“人民法院的全部司法活动，要做到审判公正、程序合法、审限严格、判裁公正、依法执行。”[2]问题在于，如何实现司法公正?国内外长期的司法实践证明，只有真正做到法院(或者法官)依法独立审判，才能实现司法公正。
早在1957年，董必武同志就对1954年宪法规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”这一原则进行过专门研究，写了关于“审判独立”问题的研究提纲。他认为，独立审判最基本的意义是法院专门于审判工作，不受行政机关的干涉。时隔40年后，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，并提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”[3]的任务。这标志着我国的民主与法治建设进入了一个新的阶段，也将司法改革提上了重要的议事日程。
众所周知，独立审判是我国宪法规定的一项重要原则。而独立审判的实现需要有一系列的制度来保证。这必然涉及深层次的司法改革即司法体制改革的问题。江泽民总书记在首次中国大法官会议上的讲话中强调:“要增强创新意识，推进司法体制改革，完善司法保障机制和监督机制，从制度上保证人民法院和人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权。”[4]本文拟就独立审判的概念、我国贯彻执行独立审判原则的现状，特别是如何保障法院独立审判、实现司法公正的问题，谈谈自己的粗浅认识，并求教于同仁。
一、独立审判的概念
独立审判，是指司法机关在审判各类案件时，根据自己对案件事实的判断和对法律的理解，独立自主地作出裁判，不受任何外来的影响和干涉。
(一)独立审判的特征
从这一概念可以看出，独立审判原则具有以下特征:
1.中立性。司法权是中立性的权力。这一特征要求法院(或者法官)必须独立于诉讼当事人，不偏不倚，居中裁判。1985年联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定:“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”[5]法官如果在诉讼中不能保持中立，其裁判结果的公正性必然受到怀疑。
2.专有性。司法权是国家权力的重要组成部分。审判属于国家机关的专有活动，即把法律(实体法)的一般规定应用于个案的审理和判决的活动。因此，审判以有审判权(在国外叫司法权)为前提。
3.独立性。审判的中立性必须以审判的独立性为保证。为此，《关于司法机关独立的基本原则》要求:“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机构及其他机构的职责。”[6]因此，各国(包括我国)都在宪法或者其他法律中规定了司法独立或者审判独立的原则。
4.合法性。审判必须严格依照法定程序进行。违反法定程序不具有法律效力，也不可能作出公正的裁判。“司法机关独立的原则授权并要求司法机关确保司法程序公开进行以及各当事方的权利得到尊重。”[7]这说明，程序公正与实体公正具有同样的重要性。
5.权威性。司法机关的权威性是通过司法终审权制度，并以国家的强制力作后盾来实现的。司法终审权制度使法院作出的终审判决不可更改。当事人如果对行政机关和仲裁机构作出的裁决不服，可以向法院提起诉讼。法院作出的已经发生法律效力的裁判，即为终审裁判，以维护法律的严肃性和法院的权威。这表明，司法程序是终极性程序。
(二)独立审判的内涵
独立审判原则包括外部独立和内部独立两个方面。这一原则首先要求司法权独立于国家其他权力。1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会通过的《司法独立世界宣言》规定:“司法机关应当独立于行政机关及立法机关。”在我国，则是指审判机关独立于行政机关，审判权独立于行政权[8]。
独立审判原则不仅要求司法机关对外保持独立，避免遭受国家其他权力的侵犯，而且要求在法院内部保持独立，即对案件的审理和判决，应当由审理该案的法官或者合议庭根据事实和法律独立地作出裁判，不受其他法官和法院行政工作人员的干涉。“法官在作成判决之过程中，应独立于同僚及监督者，任何司法之体系或任何不同阶层之组织均无权干涉法官自由地演示其判决。”[9]在我国，这种内部独立表现在:一是上级法院不能干预下级法院的审判。因为按照法律规定，我国四级法院在审判上都是独立的，上下级法院之间的关系是监督与被监督的关系，而非领导与被领导的关系。二是其他法官和院、庭长也不能干预具体案件的审判。因为我国审判案件实行合议制和独任制，而非行政首长负责制。
外部独立与内部独立是相辅相成的。外部独立是独立审判原则的核心内容，内部独立是独立审判原则的纵深发展。目的都是为了排除一切干扰，保证法院(或法官)独立行使审判权，使案件得到公正的处理。
(三)独立审判与司法独立的区别
应当指出，独立审判原则与西方国家“三权分立”体制下的“司法独立”是不相同的。司法独立是“三权分立”政治体制的重要组成部分，它强调的是整个司法体制和司法权对立法权和行政权的独立;而独立审判原则强调的是法院和法官在行使审判职权时的独立。
独立审判原则在理论上和司法实践中具有十分重要的意义。独立审判是现代法治国家的基本特征，是实现司法公正的根本前提。
二、保障独立审判必须推进法院体制和审判工作运行机制的改革
新中国成立后，无论是1954年的第一部宪法，还是1982年修改后的宪法均将独立审判规定为一项宪法原则。同时，在人民法院组织法和以后制定的三大诉讼法中，都规定了内容相同的条款。2001年修改的《中华人民共和国法官法》，把“保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，保障司法公正”，作为制定法官法的指导思想之一;并进一步把法官“依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，作为法官享有的重要权利之一;同时，在“申诉控告”一章中，规定了“行政机关、社会团体或者个人干涉法官依法审判案件的，应当依法追究责任”的保障条款。从而使独立审判不仅成为一项宪法原则和诉讼原则，而且成为法官的一项重要权力。
(一)推进法院体制改革，保障独立审判的必要性
我国宪法虽然规定了独立审判的原则，但在实践中并没有完全得到认真执行，无论从外部独立还是内部独立来看，都还存在不少问题。改革开放以来，通过新闻媒体不断暴露出来的一些地方法院和法官在司法工作中发生的问题，究其原因，是多方面的，除了反映一些法院没有认真执行“两手抓”的方针，政治思想工作薄弱，一些法官政治、业务素质低，职业道德差以外，现行的地方法院体制和审判工作运行机制不科学、不合理，是其中的重要原因之一。
1.从外部独立的要求看:
(1)人民法院在宪法中的法律地位长期没有落实，实际是同级地方政府下属的一个职能部门。
(2)地方各级人民法院(指普通法院，不包括海事等专门法院)按行政区域设置，使地方法院实际上依附于地方政府。
(3)地方各级法院的人、财、物大权掌握在地方党委和地方政府手中。地方各级法院的法官归同级地方党委挑选和管理，院长和审判员由同级人大及其常委会选举和任免;地方各级法院的经费按照“分级负担、分灶吃饭”的政策，由同级地方财政拨付。
在这种体制下，一些地方党政领导干预法院审判和执行工作的现象时有发生。如某县委、县政府联合下文，规定县属12家企业的经济纠纷案件，未经县政府办公室同意，法院不能立案、审判和执行;有的县市领导在大会上公开说:“你是地方法院，就要保护地方利益，不要‘主义’两个字就行了。”许多地方中、基层法院特别是老少边穷地区基层法院经费短缺，“皇粮吃不饱”，而一些地方财政属“吃饭财政”，不仅法院办案经费得不到保证，甚至连法官的工资都不能按时发放。据统计，仅2000年，全国法院欠法官和其他工作人员的工资就达4.7亿，涉及1000多个法院，13万多工作人员。有的还规定法院要“创收”若干，致使这些地区法院的司法活动受到利益驱动，带地方利益色彩。“地方和部门保护主义对人民法院正常的司法活动干扰愈来愈烈，对司法环境造成严重破坏。”[10]这种体制上的种种弊端所造成的严重后果，是使国家的法律地方化，使国家的司法活动地方化，使国家设在地方的法院成了“地方的法院”，不仅严重制约了审判工作的发展，而且破坏了国家法制的统一，直接影响国家法律的权威。
2.从内部独立的要求看:
(1)审判工作管理行政化倾向十分严重。审判工作不同于行政工作，有它自身的特点和规律。但长期以来，对审判工作一直按行政工作进行管理。突出表现在:法院只有行政编制没有法官编制，从最高法院到基层法院，乃至海事等专门法院，只知道有多少行政工作人员，不知道其中有多少法官，造成法官人数无限膨胀，不少法官在行政岗位，从不办案，法官成了一种“待遇”;院长、庭长是一种行政职务，但有权审批案件，独任法官和合议庭对案件只有审理的权力，没有判决的权力，形成法官“只对案件事实负责，适用法律是领导的事”;下级法院向上级法院请示案件，使二审、再审形同虚设，审级独立受到影响。
(2)对法官长期按国家行政工作人员(即国家公务员)进行管理。法官是依照法律规定的程序产生，依法行使国家审判权的审判人员，而不是在政府机关行使国家行政权、执行国家公务的人员。但建国以来，一直将审判人员按照国家行政工作人员进行管理。这是高度集中统一的计划经济体制下的产物。这种管理体制在历史上特别是建国初期对保证法院审判工作的顺利进行和审判任务的完成发挥过重要作用。但是随着市场经济和法制建设的发展，这种管理体制已日益不适应形势发展的需要。其弊端主要是:不利于人民法院依法独立行使审判权，严肃执法;管人与管事脱节，不利于选拔优秀人才充实法官队伍，保证法官的素质;法官依法行使职权，缺乏必要的法律保障;法官的地位和工资待遇等问题长期得不到合理解决。凡此种种，已影响到法官队伍的建设、稳定和发展。为此，1995年全国人大常委会通过了《中华人民共和国法官法》。《法官法》根据审判工作的特点，明确规定了法官的职责、担任法官的条件、法官的义务权利、法官任免程序，并建立了法官考试、法官等级、法官工资福利待遇、法官退休等一系列制度，意图把法官从“大统一”的干部队伍中分离出来，把法官与国家行政工作人员区别开来，建立自己单独的法官序列。但时隔7年，法官等级的评定完全按行政级别套，法官工资、退休等重要条款没有得到落实，对法官基本上仍按国家行政工作人员进行管理。
以上情况充分说明，现在已经得到了对现行法院体制和审判工作运行机制非进行改革不可的时候了。不深化法院改革，法院独立审判的原则得不到有力保障，司法公正也难以真正实现。
为了推进法院体制改革，1999年，最高人民法院经过广泛调查研究，制定并对外发布了《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》在规定了近期(即1999－2003年)改革的主要目标的同时，提出了“积极探索人民法院深层次的改革”，即体制改革的任务。《纲要》第43条、第44条和第45条分别规定:
“从维护国家法制统一，实现司法公正的要求出发，积极探索人民法院组织体系改革。2001年向全国人大常委会提出修改人民法院组织法的提案，逐步建立起符合我国政体，确保法院依法独立公正地行使审判权的人民法院组织体系。
——对设立海事高级法院进行研究;
——对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管理范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。
根据维护法律权威和司法统一的要求，积极探索人民法院干部管理体制改革，更好地实现党的领导和人大的监督。
在全面落实收支两条线，规定的基础上，探索建立法院经费保障体系，保证履行审判职能所必须的经费。”[11]
中国加入WTO为深化法院改革、实现体制创新提供了新的机遇。WTO规则确立的法律透明度原则、法制统一原则、非歧视原则(包括最惠国待遇和国民待遇两个方面)、司法程序的独立和公正原则等，为所有成员国必须遵守的一般义务。这对我国法院改革提出了严峻的挑战。在我国现实的司法环境和司法秩序中适用这些基本原则，难免会遇到地方和部门保护主义的严重阻碍。而前述法院体制和审判工作运行机制上存在的诸多问题如果不解决，将对人民法院审理好与入世有关的案件造成很大的困难，对我国入世后的国际形象将造成不良影响，甚至引起对我国不利的贸易冲突，导致将纠纷提交到WTO争端解决机制去裁决。为此，在2001年12月召开的全国高级法院院长会议上，最高人民法院进一步提出“大胆探索人民法院深层次的改革”，指出，加入世贸组织后，人民法院现有体制和机制与一些世贸组织规则不适应的矛盾将逐渐显现出来，这为进一步深化人民法院改革、实现体制创新提供了良好的机遇。强调要按照世贸组织规则关于法制统一性和司法独立性的要求，进一步强化审判独立。要建立能够保证合议庭和独任法官依法独立公正行使审判权的审判制度，坚决排除行政机关、社会团体和个人的干涉，坚决排除地方和部门保护主义的干扰。要研究法院设置及其管辖权等司法体制深层次存在的问题，为司法体制改革和制度创新作舆论准备、理论准备、实践经验准备。要实行涉外商事案件集中管辖制度，为克服地方保护主义和部门保护主义提供制度上的保障。要继续进行法院组织法修改的准备工作，努力建立和完善符合中国国情的、适应建设社会主义法治国家需要的、能够确保人民法院依法独立公正行使审判权的现代司法组织制度。
(二)推进法院体制改革应当坚持的原则
人民法院的司法改革是我国政治体制改革的重要组成部分，必须掌握改革的政治方向。笔者认为，司法改革应当坚持以下原则:
1.坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。这是司法改革沿着正确政治方向健康发展的根本保证。坚持解放思想，实事求是的思想路线，大胆创新，勇于开拓，与时俱进。
3.坚持国家法制统一的原则。中国自古以来都是单一制的国家。法制统一是单一制国家结构形式的基本特征。
4.坚持从中国的国情出发。我国是一个发展中的、拥有近13亿人口的大国。最大的国情是我国将长期处于社会主义初级阶段。司法改革必须符合中国的国情，切忌照抄、照搬外国的经验和做法。作为人类法制文明的共同成果，我们可以“借鉴国外在法院和法官管理方面的有益经验。”[12]
三、转变观念，树立现代司法理念是贯彻执行独立审判原则在思想上的重要保证
笔者认为，贯彻执行独立审判原则，首先要从不合时宜的观念中解放出来，树立现代司法理念。
(一)摒弃人治思想，树立法治观念
法治是相对人治来说的。实行和坚持依法治国，贯彻独立审判，只服从法律的原则，就意味着对“人治”的否定。人治与法治的根本区别，在于治理国家的方式不同:前者是按照最高领导者的个人意志治理国家;后者则是依照体现统治阶级意志的法律治理国家。因此，推行依法治国首先必须由习惯于树立领导者个人的权威转变为树立法律的权威。
中国是一个有几千年封建历史的国家。早在战国时期，李悝就编《法经》，成为中国第一部封建法典。后历经《秦律》、《唐律》直至《大清律》，可以说虽有法律，有法制，但在君主专制的体制下，并没有真正的法治，只有完全的人治。中国封建王朝虽早已被推翻，但人治的影响却长期存在。“旧社会死亡的时候，它的尸体是不能装进棺材，埋入坟墓的。它在我们中间腐烂发臭，并且毒害我们。”[13]正如邓小平同志所说的:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完善，也很不受重视。”[14]早在1956年，董必武同志在八大所作的重要发言中，就明确指出，当时法制工作中存在的问题，除缺乏一些急需的较完整的基本法规外，“还有一个严重的问题，就是我们有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也还没有引起各级党委足够的注意”，“甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外”。[15]他认为，这两种现象中，有法不守的现象比较严重，“有法不依，就等于无法”。董老还深刻分析了不重视和不遵守法制的历史根源和社会根源。
现在，我们国家已进入依法治国的时代。法治归根到底是宪治。宪法是国家的根本大法，是社会主义法律体系的核心和基础。宪法规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业和社会组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”因此，依法治国，说到底是“依宪治国”。这里需要特别指出的是，中国共产党是执政党。党的领导是建设社会主义法治国家的根本保证。党不仅领导人民制定宪法和法律，而且必须首先严格执行宪法和法律。《中国共产党章程》在“总纲”中强调:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这是宪法确定的法律面前人人平等的原则在政党活动中的体现，是现代法治的内在要求。但是在现实生活中，少数地方党政领导“以言代法”、“以权压法”的现象时有发生;有的把本地区、本部门的利益放在国家利益之上，致使地方和部门保护主义屡禁不止，由隐蔽走向公开，成为统一、开放市场和严格执法的一大“公害”。因此，依法治国，贯彻独立审判的原则，必须“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等的原则，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”[16]这就首先要求各级党组织和党的领导人要进一步增强宪法意识，模范地遵守宪法和法律，自觉维护法律的权威，彻底改变“一言堂”、“家长制”的作风，把过去习惯于主要依靠政策开展工作转变到主要依靠法律上来。实践证明，只要有超越法律的特权存在，法律就无权威可言，独立审判原则就无法贯彻，社会主义法治也就无从谈起。
(二)破除集权思想，树立国家职能分工观念
分权理论是17、18世纪新兴资产阶级在反对封建社会“君权神授”、“王权至上”，封建君主独揽立法、行政、司法大权的封建专制斗争中建立起来的。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在亚里斯多德、布丹、洛克分权学说的基础上，创立了完整的“三权分立”学说。该学说成为近、现代资本主义国家的政治制度的基石。由分权理论建立起来的“三权分立”的政治制度，是对中央集权的封建专制制度的否定，是历史的一个巨大进步。
我国不是实行“三权分立”而是实行“议行合一”的人民代表大会制度的国家，我国的独立审判也不是西方国家“三权分立”体制下的司法独立。但在人民代表大会制度下，“一府两院”仍有一个权力分工和制衡的问题，以有利于提高工作质量和工作效率，有利于防止权力的滥用和腐败。在我国现行政治体制下，行政权、审判权、检察权分别由行政机关(即人民政府)、审判机关和检察机关行使，对权力机关(人大及其常委会)负责，受它监督。从我国政治体制看，这些国家机关之间不是权力分立的关系，而是国家职能分工的关系。[17]
按照国家职能分工，审判机关独立于行政机关。人民法院对行政机关的具体行政行为拥有司法审查权。但为什么在实际工作中往往把人民法院当作人民政府下属的一个职能部门看待，审判机关往往依附于行政机关呢?除了体制上的问题外，思想观念上没有区分审判机关与行政机关、审判权与行政权也是重要原因之一。人民法院作为国家的审判机关，与国家行政机关有重要的区别:
一是性质不同。各级国家行政机关即各级人民政府是国家的行政管理机关，行使行政权;而人民法院是国家的审判机关，行使审判权。
二是上下级关系和活动原则不同。行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，上级行政机关领导和指挥下级行政机关的工作，下级行政机关服从和听命于上级行政机关;而人民法院上下级之间的关系，就审判工作而言是监督与被监督的关系，即审级监督关系，上级人民法院只能通过法律规定的上诉程序和审判监督程序，对下级法院审判的案件实行监督。这是因为，各级人民法院都有依法独立行使审判的权力，不仅其他国家机关、社会团体不能干涉，上级法院也无权干预下级法院的审判工作。
三是行使职权的方式不同。行政机关行使职权，可以制定行政法规，规定行政措施，发布行政命令和指示，它实行的是行政首长负责制，发布文件由行政首长署名;而人民法院行使职权，采取对所审理的案件实行裁判的方式，它实行的是合议制，少数服从多数，简单的案件实行独任制，判决和裁定由负责审判案件的审判人员署名。
人民法院与行政机关的这种区别，表明了审判机关的特性，这种特性决定了人民法院所进行的诉讼活动必须遵循一系列的诉讼原则和制度。了解人民法院的性质，有助于我们不把人民法院当作行政机关来看待，并防止用行政工作方式来领导人民法院的审判工作。
根据宪法规定，各级人大及其常委会与各级人民法院之间的关系是监督与被监督的关系。即使这样，在行使职权时，也要正确认识并处理好监督权与审判权的关系问题。
近年来，全国人大和地方各级人大及其常委会加强了对审判工作的监督，这是十分必要的。但在一些地方也出现了一些不正确的“监督”的现象。据一个省的材料，这种现象具体表现在:对具体案件作出直接具体的处理决定;对终审案件提出具体的建议或要求;对法院正在审理的案件提出具体的处理意见;对尚未生效的判决要求按照审判监督程序进行处理;对生效判决要求暂缓执行;还有的人大常委会委员以个人名义写条子、打电话，要求法院对某具体案件进行复查，有的甚至要求进行再审，中止案件的执行，等等。[18]在实践中还发现极个别的人大常委会作出撤销人民法院已生效的判决的事件。这些做法就混淆了监督权与审判权的界限，实际是用监督权代替审判权。
(三)破除“重实体、轻程序”的思想，树立程序正义的观念
审判事业是正义的事业。司法改革的最高价值取向是司法公正。司法公正包括实体公正和程序公正两个方面，缺一不可，而且在审理案件中首先要做到程序公正。对程序正义的肯定与追求是现代法治理论成熟的标志。但长期以来，“重实体、轻程序”，在法院系统可以说是一种“顽症”。程序法与实体法之间究竟是一种什么关系呢?马克思曾经有过著名的论断。他说:“审判程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”[19]马克思在这里强调的是程序和法律(实体法)具有同样的精神，程序法不仅是法律的生命形式，也是法律的内部生命的表现。可见，程序和实体是密不可分的，具有同样的重要性。
董必武同志十分重视程序正义。他认为，人民法院依法审判案件，既要依实体法，又要依程序法。他强调:“要防止错判、减少错判，就必须建立各种审判制度来保证”，“宪法和人民法院组织法所规定的各项制度，其共同的目的是保证案件的正确审判。”“审判程序的规定是要体现人民法院组织法的各项制度，调节审判过程中的各种活动，以保证判决正确，而同时尽可能地迅速。”他指出，“有些法院没有认识程序的意义，把它看作是形式问题而不予重视。这种看法同不重视法院组织法的各项制度一样，必须迅速纠正。”他还从辩证唯物主义的高度，阐述了形式与内容的关系，他说:“司法活动要具备一定的形式。世界上任何实质的东西，没有不以一定的形式表现出来的。大至山和海，山有山的形式，海有海的形式;小至原子、电子，都有它一定的形式。”[20]
对于程序法与实体法之间的关系，西方国家的法学家有工具主义论和程序本体主义论两大学派。前者认为“程序法惟一正当的目的是最大限度地实现实体法”[21]。后者认为，程序的价值不在于实现实体法的作用，而存在于程序本身的独立价值。只要程序是正义的，无论是什么结果都是正义的。[22]笔者认为，这两种观点似乎都有些偏颇。毫无疑问，程序法的作用，首先在于保证实体法的正确实施，我国三大诉讼法关于刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的任务和目的对此作了明确规定。但同时又不能忽略程序法自身所具有的独立价值。我国刑事诉讼法所确立的依法独立审判、对一切公民在适用法律上一律平等、公开审判、辩护、未经法院依法判决不得确定有罪等一系列原则，和合议、陪审、上诉等制度，以及一审、二审、审判监督等程序，就充分体现了我国民主与法治的精神，是司法公正的重要标志。如果人民法院在审理案件过程中，不遵守这些诉讼原则和制度，不严格依照法定程序办案，不仅实体公正得不到保证，即使实体处理正确，也会使当事人和社会公众对实体处理是否公正产生怀疑，对程序公正甚至我国的民主、法治失去信心。因此，过去我们只提程序保证实体，而不提程序本身所具有的独立价值，在认识上是片面的，导致不少法官包括我自己曾错误地认为，所谓依照程序，只是单纯办理法律手续，走走形式、过场而已。
因此，实现司法公正，必须树立程序正义，实体与程序并重的观念。
四、推进法院体制改革，保障法院独立审判的几点建议
(一)恢复1954年《宪法》关于独立审判原则的表述
1954年《宪法》第78条规定:“人民法院独立审判，只服从法律。”1982年《宪法》第126条将独立审判原则的表述修改为:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
将上述两种独立审判原则的表述相比较，笔者认为，1954年宪法的表述更科学、更简明。
第一，能够更好地体现党的十五大提出的依法治国的基本方略。依法治国是邓小平理论的重要组成部分。所谓依法治国，是指广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。因此，依法治国的核心内容，是国家工作人员(权力、行政、司法机关和军队中依法从事公务的人员)在工作中要严格执行宪法和法律，公民要依法行使好自己的民主权利，参与国家各项事业的管理，保证国家各项工作沿着法治的轨道前进。因此，实行和坚持依法治国，必须树立法律的绝对权威。“只服从法律”的提法，就突出了法律和法院的权威，表明了审判机关与法律的依从关系。
第二，内涵更丰富、更明确。“只服从法律”的提法，表明法院审判案件除了服从宪法和法律的规定外，不受来自任何方面的影响和干涉。而1982年《宪法》关于“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，虽然比较具体，但反而受到限制，因为在现实生活中，对审判工作的干涉并不止列举的这几种。“除列举的这几种干涉以外，对别的干涉又当如何对待呢?所以，反而不及‘只服从法律’五个字的内涵丰富而明确。”[23]
第三，宪法和法律是在党的领导下，全国人民通过全国人民代表大会及其常委会制定的。人民法院独立审判，只服从法律，就是服从党的领导，不产生恢复1954年《宪法》的表述会使人民法院摆脱党的领导的问题。
第四，1982年《宪法》的表述，不及“只服从法律”5个字言简意赅。
(二)地方各级人民法院按司法区设置
从国外看，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，也不论是单一制的国家还是联邦制的国家，法院大都按司法区设置。如美国联邦法院由联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院组成。全国50个州分为11个司法巡回区，每区设置一个上诉法院;每个巡回区又分为若干地区，每个地区设置一个联邦地区法院，全国共有94个地区法院。有的州人口较少，只设一个地区法院;有的州人口较多，如纽约、加利福尼亚、得克萨斯州，设有4个地区法院。所有联邦法院的法官都由总统任命，参议院批准。日本在全国47个省级行政区(包括43个县、一都一府二道)内设立高等法院8个，地方法院50个。由于每个法院管辖区域相当广泛，高等法院和地方法院在其管辖区域内又设立分院(高等法院设有6个分院，地方法院设有242个分院)。全国法官均由最高裁判所提名，内阁任命。同时，法院的经费，单一制的国家，由国会提出预算;联邦制的国家，联邦法院的经费由国会提出预算，州法院由州议会提出预算，予以保障。法院按司法区设立有利于防止地方行政机关对司法的干预，保证司法独立和公正。
针对我国普通法院按行政区划设置，由同级行政区的人民代表大会产生的情况，有的提出，可以考虑在全国各省、自治区、直辖市划定若干独立司法区，改变现在的司法区域与行政区域重合的人民法院组织体制，在司法区重新设置相应的高级法院、中级法院和基层法院;有的则提出，可以考虑四级法院都设立分院;还有的提出，可以考虑设立国家法院和地方法院两套法院系统，以有利于克服地方保护主义，有利于维护国家法制的统一。
笔者认为，最佳方案是按司法区设置地方法院，这样可以摆脱地方法院对地方行政客观上存在的依附关系，消除影响司法公正的弊端。最高人民法院可以按大区设立分院，人、财、物由中央管理，受理死刑复核案件(将部分死刑案件的核准权全部收回最高人民法院)。为了配合“严打”，最高人民法院根据1983年9月2日修改的《人民法院组织法》第13条中关于“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的标准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”的规定，于同年9月7日下发了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》，至今已经19年了。笔者认为，现在到了将部分死刑案件的核准权收回最高人民法院行使的时候了。主要理由是:第一，死刑核准权统一由国家最高审判机关——最高人民法院行使，有利于在全国范围内严格统一掌握适用和执行死刑的标准，确保死刑案件的质量。第二，可以克服目前在审判实践中普遍存在的审理这类死刑案件将第二审程序和死刑复核程序“合二为一”的弊端，维护法律的严肃性，真正发挥死刑复核这一特别程序应有的作用。第三，可以消除刑事立法与法院组织法存在的明显矛盾。八届全国人大四次和五次会议于1996年和1997年先后修改的《刑事诉讼法》和《刑法》，对死刑核准权并未作任何修改，分别规定:“死刑由最高人民法院核准”(《刑事诉讼法》第1999条);“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准”(《刑法》第48条第2款)。但《人民法院组织法》第13条关于由最高人民法院授权高级人民法院核准部分死刑案件的规定未作修改。《刑法》、《刑事诉讼法》是国家的基本法，《人民法院组织法》也是国家的基本法，立法上长期处于矛盾、对立状态，违反了国家法制统一的原则，有损法律的权威和法律的严肃性。通过修改《人民法院组织法》，将部分死刑案件的核准权收回最高人民法院，可以妥善解决立法上的这一矛盾。第四，古今中外，死刑核准权都掌握在中央的手里。将部分死刑案件的核准权收回最高人民法院，将在国际上产生良好的影响，并有利于在对外交往中开展人权领域的斗争。第五，最高人民法院在大区设立分院，将受理死刑复核案件作为其职责之一，不会影响“严打”斗争和依法从重从快方针的贯彻。)和跨省区的民商事等案件。但是设立国家和地方两套法院系统的意见不可取，因为我国自古以来是非联邦制国家，这种法院设置方式不利于国家法制的统一。
(三)法官逐步实行垂直管理
为了保障法官独立审判，维护国家法制的统一，综观世界各国法官管理体制，各级、各类(专门)法院的法官，单一制国家，一般都由中央(总统、国王、天皇、总督)任命;联邦制国家，联邦法院法官由中央任命，州法院法官由州议会选举、州直接选举或者州长任命。
在我国，地方各级人民法院的法官(院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员)，在党内实行“双重领导，以地方党委管理为主”的体制，即以地方各级党委管理为主，上级人民法院党组协助地方党委进行管理(即二类管理)。对法官的任命，先由地方各级党委提出意见，征求上一级法院党组意见，然后由地方各级党委向地方各级人大推荐。这是从制度上产生地方保护主义的根源，对维护国家法制的统一不利。法官是依法行使国家审判权的审判人员，必须对国家的法律负责，而不能对地方的党政领导负责。因此，要从根本上解决审判权行使地方化的问题，最佳的方案，是法官应当由中央实行垂直管理。为了保证国家金融、税收等政策的贯彻实施，现在金融、国税、工商、海关等干部管理体制，已由原来的“块块为主，条条为辅”，改为“条条为主，块块为辅”，即由地方管理改为由中央垂直管理。作为国家重要司法机关的人民法院的法官更可以而且应当实行垂直管理。有一种观点认为，金融、税务、工商、海关等机构是为国家创收的单位，而法院是“吃皇粮”的单位，因此，法官不能实行垂直管理。这种观点是不能成立的。人民法院虽然不是“创收”的单位，但它是司法的机关，是代表国家行使审判权的审判机关，它的功能是调整法律关系，维护法律秩序;而司法权是国家权力的重要组成部分，是国家主权的象征，是不能分割的。为了维护法律的权威性和司法的统一性，避免地方对司法活动的干扰，早在1954年11月，董必武同志在认真贯彻执行法院组织法的座谈会上就曾考虑过这个问题，他说:“我们想争取干部(指法院干部—作者注)的垂直管理。”[24]因而有的建议可以参考中央(1998)9号文件关于金融系统体制改革的做法，中央成立中央司法工委，各级法院成立党委(不是党组)，下级法院党委服从上级法院党委，直至服从中央。这不是削弱党的领导而是真正地加强党对审判工作的领导。但四级法院在审级之间仍然是监督与被监督的关系，而决不能变成领导与被领导的关系。
在全国法院体制归中央垂直管理暂时难以做到的情况下，鉴于地方保护主义主要发生在基层人民法院和中级人民法院的实际情况，可以考虑把地方法院法官的人事管理权提到省一级。在法律程序上，最高法院和高级法院的法官可以由全国人大常委会任命，高级法院、中级法院和基层法院的法官可以由省、自治区、直辖市人大常委会任命。
(四)法院经费逐步列入国家预算
充分的经费是实行法院独立审判的重要保障条件之一，世界各国都给予高度重视。“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”。“国家应以最高的优先提供允许适当司法行政之适当资源，包括适当的硬体设备，以维护司法独立、尊严、效率、法官及司法行政之人事及执行预算”;“法院之预算应由有资格机关与司法机关合并编列，司法机关应向该适当机关提出预算要求之草案。”[25]在国外，法院经费，联邦制的国家分别由国会和州议会提出预算;单一制国家则由国会提出预算，予以保障。例如，在美国，按需编制并提出联邦三级法院年度经费预算计划(草案)是美国联邦最高法院下设的联邦法院司法行政管理局的重要职责之一。经费预算编制好后，先送副总统下设的主管预算的办公室审查，再送往国会，经参、众两院拨款委员会讨论同意后，预算即具有法律效力。州法院的经费预算则由州最高法院行政办公室会同州政府制定好预算草案，送州议会批准后，发生法律效力。但行政机关不能修改法院提出的经费预算草案。在韩国，法院司法行政工作也由法院自行管理。韩国普通法院体系由大法院(即最高法院)、高等法院和地区法院构成，还设有宪法裁判所。法院经费(包括宪法裁判所)由大法院编制财政预算草案，经国会审议批准后，由大法院统一管理全国法院的经费工作。[26]
在我国，法院经费不足是长期困扰法院工作的重要问题之一。对法院经费实行“收支两条线”的政策是完全正确的，问题在于:在现行的由中央和地方财政“分级管理，分灶吃饭”的体制下，实行“收支两条线”并不能从根本上解决人民法院特别是贫困地区法院的经费保障问题。为了从体制上解决人民法院皇粮“吃不饱”的问题，并使审判工作摆脱地方保护主义的影响，人们提出了种种建议:
(1)采用金融系统改革的办法，法院经费改由中央财政统一管理，即由中央统一编制和管理全国法院的经费预算，经全国人大批准后，由中央财政拨付，最高人民法院统一管理。
(2)业务费和行政费、基建费分别由中央和地方财政负担。法院经费分为三块:行政费(又称“人头费”)、业务费(包括办案费和装备等费用)和基建费(包括审判法庭和人民法庭建设费)。如果法院的全部经费都由中央财政负担，目前恐难以承受。可以先做到业务经费由中央财政负担，即地方法院的业务经费由中央财政统一负担，在每年的国民经济和社会发展计划之中单独列项，予以保证。地方法院的行政费、基建费仍由地方财政负担，在每年的地方国民经济和社会发展计划之中单独列项，予以保证。
(3)经费管理可分两步走。长远目标应当是:法院业务经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，中央财政部门统一拨款，由最高法院统一支配和管理。目前可考虑中央财政管最高法院和高级法院的业务经费;各省、自治区、直辖市财政管中级法院和基层法院的业务经费;行政费和基建费则由地方财政管。这样，既可相对解决中级法院和基层法院办案经费紧缺问题，又可适当解决由于沿海和内地经济发展不平衡而产生的工资福利待遇和住房条件等方面差别过大的矛盾。对国家和省级的贫困县，需要中央财政加大补助的力度，重点予以安排。[27]
笔者认为，中国是一个发展中的大国，人口众多，经济相对落后，如何从体制上解决法院经费保障问题，可以根据中央财力状况分三步走:
第一步，中央财政管最高法院的经费;各省、自治区、直辖市财政管高级法院、中级法院和基层法院的业务经费;行政费和基建费则由地方三级财政管理。这是考虑到由省级财政负担三级法院的全部经费目前在经济相对落后的地区难以承受。
第二步，省级财政充裕后，地方三级法院的经费统一由省级财政负担。
第三步，待条件成熟、中央财政充裕后，最高法院和地方三级法院的经费全部由中央财政负担。这样才能从根本上解决地方各级法院在经济上依赖地方政府，从而克服地方保护主义对审判工作的干扰问题。
(五)建立和完善法官保障制度
《关于司法机关独立的基本原则》规定:“法官的任期、法官的独立性、保障、充分的报酬、服务条件、退休金和退休年龄应当受到法律保障。”[28]
为了保障司法独立，各国普遍建立了法官保障制度。一是多数国家实行法官终身制，即法官一经任用，便不得随意更换，不得被免职、转换或调换工作。只有依照法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或者令其提前退休。如美国联邦宪法第2条和第3条规定，联邦最高法院与下级法院的法官忠于职守，得终身任职;联邦法院的法官只有根据弹劾程序，才能撤销其法官职务。二是实行法官高薪制。英美法系国家法官的工资高于一般公务员。如美国联邦最高法院首席大法官的年薪与副总统相等，其他法官的年薪高于部长。大陆法系的国家，如日本最高裁判所所长的薪金与内阁总理大臣、参议院议长相等。优厚的待遇无疑是法官不为物欲所动、不为金钱所惑，进而在职务上保持独立的必要条件。三是法官享有免责权。这主要是指法官在诉讼活动中的一切行为(包括作为和不作为)不受法律责任的追究;也是指法官在公开诉讼程序之外履行职责时所获得的机密材料有义务保守职业秘密，并享有不得要求法官就此类事项作证的权利。其根本目的在于使法官能无畏惧地独立行使审判权力。
为了贯彻独立审判原则，我国《法官法》规定:“法官依法履行职责，受法律保护”(第4条)，并根据我国的实际情况，从以下四个方面规定了保障措施:一是司法保障，规定法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”(第8条第(2)项);二是职务保障，规定法官“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”(第8条第(3)项);三是人身保障，规定法官的“人身、财产和住所安全受法律保护”(第8条第(5)项);四是经济保障，规定法官有“获得劳动报酬，享受保险、福利待遇”的权利，享受国家规定的“审判津贴”(第8条第(4)项、第38条)。这显然是我国法官制度的进步。但现在看来，现行的法官保障制度还需要进一步完善，已建立的制度还需要认真落实。
1.实行法官不可更换制，没有法定事由不得免职或者随意调动
国际会议有关文件规定:“无论是任命的还是选出的法官，其任期都应得到保证，直到法官退休年龄或者在有任期情况下直至任期届满。”[29]“除正常之轮调制度外，法官不得未经同意，将其转调至其他之管辖权或职务。”[30]因为这种调动可能被用来处罚有独立和有勇气的法官。但这项原则并不旨在干涉法官由初任逐渐转任以增进其司法经验。还规定“法官免职之原因，应以法律明文详细规定。”[31]
我国《法官法》第13条对免除法官职务的条件作了具体规定:“法官有下列情形之一的，应当依法免除其职务:(一)丧失中华人民共和国国籍的;(二)调出本法院的;(三)职务变动不需要保留原职务的;(四)经考核确定为不称职的;(五)因健康原因长期不能履行职务的;(六)退休的;(七)辞职或者被辞退的;(八)因违纪、违法犯罪不能继续任职的。”针对司法实践中存在的一些案件的判决如果不符合或者不同意当地党政领导的意见，办案法官有时就会被调离、免职甚至撤职的情况，最高人民法院强调，“要加强对法官职务的保障。法官一经任用，除正常工作调动之外，没有法定的失职和违法犯罪行为，任何人非依法定程序，不得免除其职务。各级人民法院特别是上级人民法院要敢于支持法官严格依法办事，依法独立审判，敢于给受到刁难和不公正对待的法官撑腰。”[32]
2.落实法官工资制度，对法官工资待遇应当贯彻适当从优的精神
长期以来，法官实行的是国家行政工作人员的工资制度。为了把法官的工资从行政工作人员的工资序列中分离出来，建立法官独立的工资序列，法官法第十二章对法官的“工资保险福利”作了规定。《法官法》第36条规定:“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”这是考虑到:第一，法官是依法行使国家审判权的审判人员。对法官实行“官本位”制，套用国家行政机关的行政职务，执行统一的国家行政工作人员的工资标准，不符合法官和审判工作的特点，应当有法官自己的工资制度和工资标准;第二，法官责任重大，工作繁重。而待遇不高，生活清苦，致使近几年来全国法院每年流失人员数千人。改革现行法官工资制度，适当提高法官的工资标准和生活待遇，有利于吸引社会上优秀的法律人才到法院工作，有利于法官队伍的稳定和发展，也有利于“以俸养廉”，条件成熟后逐步做到“高薪养廉”;第三，历史上有先例。1956年，我国第一次重大工资改革中，根据1954年《宪法》规定的精神，对审判工作人员专门制定了工资序列，[33]只是由于种种原因没有贯彻下去。1987年工资改革中，对法官适用的工资标准和比例，也作了专门规定;[34]第四，如上所述，法官工资一般高于国家行政人员的工资是国际通例。[35]
遗憾的是，《法官法》颁布已经7年了，法官法规定的法官工资制度和工资标准仍未落实，至今执行的仍然是国家行政工作人员的工资制度。据了解，《法官法》修正案通过后，“国家劳动人事部将根据本法的规定精神，经过充分调查研究和科学论证，详细制定出适合我国法院系统审判工作特点的，科学、合理的，充满激励机制的工资制度和工资标准”。[36]笔者希望这一计划能早日实现。
3.落实法官退休制度，对法官终身制进行可行性研究
法官退休制度是法官保障的重要内容。建立法官退休制度，对于保障老年和丧失工作能力的法官的生活，保障法官队伍的生机和活力，提高工作效率，有积极的意义。
为了保障法官公正司法，多数国家宪法和法律在规定法官终身制的同时，还规定了法官退休制度。其特点有二:一是法官退休年龄一般比其他公职人员要高;二是退休后的待遇比较优厚，一般可以拿全薪退休，如美国、巴西、墨西哥、德国、比利时、日本、印度等国[37]。长期以来，我国法院的审判人员一直适用国家行政工作人员的退休制度，除高级法院院长年满65岁退休外，其余法官为男满60周岁、女年满55周岁退休。1995年全国人大常委会在审议法官法(草案)时，一致认为，根据法官的职业和审判工作的特点，法官退休年龄可以适当定得高一些。因为一名好的合格的法官既需有一定的法律专业知识，更需有丰富的审判实践经验和广博的社会阅历。但是，由于这个问题涉及的面较广，不宜在法官法中对法官退休的具体年龄作出规定，可以在法官法通过后，由最高人民法院商国家人事部等有关部门确定。所以法官法第42条只作了原则性的规定:“法官的退休制度，根据审判工作特点，由国家另行规定。”
但是，法官的退休制度至今国家并未作出“另行规定”，现在执行的仍然是国家行政工作人员的退休制度。据了解，目前有的地方法院在机构改革、精简人员中，将一些长期从事审判工作、有丰富审判实践经验、年龄为40多岁、50岁左右的法官，包括院、庭长在内，以“提前退休”、“退养”的形式，采取“一刀切”的办法，离开了人民法院。笔者认为，这是值得探讨的。提倡干部队伍的年轻化、知识化，这无疑是正确的。但要考虑审判工作和法官的特点，不能简单地照抄照搬行政机关机构改革的做法，要辩证地看待和处理好年龄、学历和能力三者之间的关系。考察一个法官能否胜任审判工作，既要重视学历、文凭，又不能唯学历、唯文凭;既要重视知识结构，更要重视能力结构;既要重视年轻化、知识化，又要重视审判实践经验和审判工作能力(包括驾驭庭审的能力，理解能力、推理能力和对案件进行独立分析、判断的能力)。让这些法官过早地退休，实际是人才资源的一种浪费，也是审判工作的损失。
笔者希望，中央有关部门能尽快就法官退休的条件、退休后的待遇、退休金的发放以及退休法官的安置等内容，根据审判工作特点，作出具体规定，使法官法关于法官退休制度的规定得到落实。同时，“为了保障法官行使审判职权，应当对法官终身制问题进行科学的可行性研究。”[38]待条件成熟后通过立法，正式确立法官终身制，以更好地保障法官独立公正地行使审判权。
4.继续对建立法官免责制度进行研究
法官免责是法官保障的重要内容。“法官因执行职务之作为或不作为，应享有不受诉讼或骚扰之免责权”，“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家上诉或要求国家补偿的权利的情况下，法官个人应免于因其在履行司法职责时的不当行为或不行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”[39]确立法官免责制度的根本目的，在于消除法官独立审判的后顾之忧，使法官能无畏惧地独立行使审判权，实现司法公正。作者在参加第一部法官法起草过程中，鉴于20世纪50年代反右和60年代“文化大革命”的教训，曾在最高法院提请全国人大常委会审议的法官法(草案)“义务和权利”一章中，把法官“依法审判案件和履行其他职责所进行的活动、发表的意见，不受追究”，[40]作为法官享有的重要权利之一。后经全国人大常委会审议，改为法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。作者认为，在把依法治国作为治国的基本方略的今天，对法官免责问题更可进行研究、探讨。法官免责，应当是指法官在依法履行审判职务时所进行的诉讼活动和发表的言论，不受法律责任的追究，即享有不受民事起诉的豁免权;法官在公开审判之外履行职责时所获取的机密资料负有职业保密的义务，享有不予作证的权利。但法官的免责权只限于法官在执行审判职务时的言行，不包括职务以外的言行;免责权限于不负民事责任，不包括刑事责任在内。
五、建立符合审判工作特点和规律的法院管理模式
为了克服审判工作管理行政化倾向，建立科学的合理的审判工作运行机制，应当采取以下措施:
(一)建立法官负责制，确立法官在法院的中心地位
人民法院是国家的审判机关。法官是法院的主体。法官的职责是审判案件。法官理应在法院中处于中心地位，就如同医生在医院、教师在学校中处于中心地位一样。
为此，首先要废除院、庭长审批案件的制度。人民法院审理案件的审判组织形式是合议制和独任制。由于审判工作的特殊性，院、庭长是行政职务(院长有权依法批准对妨害诉讼的人采取拘留、罚款等强制措施，依法批准搜查、查封、扣押、拍卖被执行人的财产除外)而非审判职务。只有当院、庭长参加合议庭担任审判长或者独任审判员审理案件的时候，才拥有审判职权。院、庭长在管理本院和本庭审判工作的组织原则和工作方法上不同于国家行政机关，实行的是集体领导制。院、庭长与法官之间在审判工作上不具有领导与被领导的关系，院、庭长对合议庭、独任庭作出的裁判如有不同意见，只能通过院长提交审判委员会讨论决定，院长个人无权改变合议庭、独任庭的决定。院长虽然主持审判委员会的工作，但他在审判委员会中只有一票表决权，审委会按照少数服从多数的原则作出决定。[41]
但如上所述，长期以来，由院、庭长审批案件，已成为一种习惯，形成法官只对审理案件的事实负责，如何判决(即如何适用法律)则由院、庭长“把关”，实际实行的是首长负责制。这样，审与判脱离，很难保证案件质量，同时，也使法官产生一种依赖心理，法官的业务素质和审理案件的水平很难提高。马克思在《第六届莱茵省议会的辩论(第一篇论文)》中谈到书报检察官和法官的区别时，有一段精彩的著名的论断，他说:“检察官除了上司就没有别的法律。法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释”。“独立的法官既不属于我，也不属于政府。”[42]因此，应当通过深化审判方式改革和执行《人民法院五年改革纲要》，强化合议庭和法官的职责，在全面推行审判长和独任审判员选任制的基础上，废除院、庭长审批案件的制度，除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论、决定的重大、疑难案件外，“其他案件一律由合议庭和独任审判员审理并作出决定，院、庭长个人不得改变合议庭和独任审判员作出的决定”。[43]
(二)逐步弱化以至取消审判委员会讨论案件的制度
应当承认，审委会作为法院内部最高审判组织在历史上特别是建国初期，对发挥集体智慧，保证案件质量方面起了一定作用。但这种审判组织形式违背了国际公认的诉讼的直接原则、言词原则和不间断原则，应当在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”。[44]所以要“逐步”，是考虑到我国地域辽阔，经济、文化发展水平不一，在老、少、边、穷地区法院法官的素质相对较低，为了保证审判工作质量，目前在这些地方法院保留审判委员会还是必要的。待条件成熟后，再通过立法，取消审判委员会讨论案件的制度。
(三)确定法官员额比例进而确定法官编制
世界各国都以宪法或者其他法律规定了各级和各类法院法官的职数。以最高法院为例，美国联邦最高法院大法官为9名;巴西联邦最高法院大法官为11名;印度联邦最高法院大法官根据印度宪法规定为8名，但议会可以法律规定增加其他大法官的人数;[45]日本最高裁判所大法官根据《日本裁判所组织法》规定为15名，法官人数不能增减;韩国大法院大法官为11名。[46]《司法独立最低标准》规定:“最高法院法官之名额应严加限制，除立法机关外不得变更。”[47]
但我国自建国以来，从普通法院到海事等专门法院，从最高法院到基层法院，都只有行政编制，没有法官编制。这是审判工作管理行政化的重要表现之一。我国现有法官队伍整体素质不高，除了担任法官的条件掌握不严、培训不够、没有实行法官负责制等原因外，没有法官职数、法官队伍过于庞大(至2001年底，现有法官20万人，其中审判员15万人，助理审判员5万人)，缺乏必要的编制约束，是其中的重要原因之一。因此，从立法上，对各级人民法院和专门人民法院的法官编制作出规定是十分必要的。为此，最高法院于2000年7月3日向全国人大常委会提请审议的《中华人民共和国法官法修正案(草案)》中，建议在《法官法》中增加一条:最高人民法院根据审判工作需要，确定各级人民法院的法官编制。在此之前，最高法院在《人民法院五年改革纲要》第34条规定:“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制。”[48]全国人大常委会经过审议认为，为了建立科学的法官制度，实现法官队伍的专业化，适当增减法官人员是必要的。2001年6月30日，九届全国人大常委会第二十二次会议通过的《关于修改法官法的决定》规定:“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法”。[49]尽管法律规定的是由最高人民法院会同中央编委、组织人事等相关职能部门制定各级人民法院法官在人员编制内的员额比例，而不是由国家制定各级法院的法官编制，但毕竟迈出了重要的一步。确定法官员额比例是人民法院一项具有重大而深远意义的改革，对于建设一支高素质的法官队伍具有十分重要的意义，应当进行深入的调查研究和充分论证，综合考虑中国国情、法院审判工作量、辖区面积和人口、经济发展状况、法院现有编制人员分布情况、合议庭和审判长数量等各种因素，循序渐进、积极稳妥地逐步推进。
(四)废除下级法院向上级法院请示案件的制度
这一制度违反了审级独立的原则，使二审、再审形同虚设;这一制度背离了审判工作的特点和规律，使上下级法院之间审判工作上的监督与被监督的关系变成领导与被领导的关系;这一制度是在长期的司法实践中习惯形成的，毫无法律依据，理应予以废除。
六、建设一支高素质的职业化的法官队伍是贯彻独立审判原则的关键
从中国的实际情况看，保障法院独立审判，实现司法公正，仅仅解决法院体制和审判工作运行机制上的问题是不够的，还必须下大力气解决由于历史等原因形成的我国法官队伍整体素质不高的问题。
法官是一项专业性很强的职业，而不是大众化职业，必须走“法官精英”之路。一支高素质的职业化的法官队伍，是实施依法治国基本方略的需要，是贯彻独立审判原则，实现司法公正的关键。2002年1月1日，修订的《中华人民共和国法官法》已生效施行。修订后的《法官法》提高了法官的任职条件;确立了国家司法考试制度;确定了法院院长人选的条件;建立了对法官任免的监督机制，是对现行法官管理制度的重大改革。这标志着我国法官队伍的职业化建设进入了一个新的发展阶段，对提高法官队伍的整体素质有十分重要的意义。
(一)严格把好“进人关”，确保进人的质量
1.坚持担任法官必须具备的条件特别是学历条件
修订后的《法官法》将担任法官的学历条件，由高等院校法律专科毕业改为法律本科毕业，适应了依法治国和我国加入世贸组织对审判工作和法官素质提出的要求。同时，考虑各地经济发展不平衡，法官法规定，适用上述学历条件“确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”据此，最高法院经过审核，确定自2002年1月1日起至2006年12月31日止，下列地方人民法院担任法官的学历条件，可以放宽为高等院校法律专业专科毕业:(1)各省、自治区、直辖市所辖的自治县、自治旗、各自治区所辖县、旗，各自治州所辖县;(2)国务院审批确定的国家扶贫开发工作重点县;(3)西藏自治区所辖地区、市、县、县级市、市辖区[50]。
2.坚持实行“两考、一培训”的制度
一考，是指国家司法考试。根据法官法关于“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度”的规定，从2002年1月1日起，任命法官必须从通过国家司法考试并取得《法律职业资格证书》的人员中择优选拔法官人选。修订的《法官法》将过去《法官法》、《检察官法》和《律师法》规定的分别由最高人民法院、最高人民检察院和司法部举行的法官考试、检察官考试和律师资格考试，改为国家统一的司法考试，是我国司法改革的一项重要举措，是法律职业的统一准入制度，关系到法律专门人才的培养和选拔方式的改变，关系到法律从业人员的职业化、同业化和精英化，有利于全面提高法官的素质，为建立高素质的职业化的法官队伍提供了制度上的保障。但通过全国司法考试只是取得了法官的任职资格，还要符合法官法规定的其他条件，如从事法律工作的年限、道德行为品质等。二考，是指法官遴选过程中的审判实务“入门”考试和考核。地方法院法官人选必须经过高级法院组织的“入门”考试，并经高级法院审核。一培训，是指法官任职前的培训，即预备法官培训制度。今后，经过“两考”进入法院的法官人选，还必须经过国家法官学院的法官任职培训。培训的内容，是根据法官在审判工作中的实际需要，侧重于审判实务，包括从立案到结案特别是开庭审理程序等整个诉讼程序的培训。
从国外看，为了保证法官的素质，各国都十分重视对法官(司法官)的考试和考核。如德国法律规定，法官资格须经两次考试及格而取得。第一次考试为大学毕业考试。考试合格者，要在普通法院的民事庭、刑事庭或者检察机关或者律师事务所等机构实习二年。然后再参加由司法考试委员会组织的第二次考试。第二次考试成绩是挑选法官的主要依据，考试合格率仅为10%。两次考试合格后，各州根据法官缺额和求职情况，由州法官挑选委员会挑选，主要审查求职者的品行(对国家的忠诚和自身的道德品质)、身体和专业情况。审查同意后才能任命为法官。新任命的法官还有三至五年的试用期。试用期间，如果表现不好，可以解聘、开除;试用期满，转为正式法官。一旦被转为正式法官，则为终身制，不能随意解聘。[51]又如，根据《日本考试法》的规定，要取得法官资格，首先必须通过由法务省司法考试管理委员会组织的极为严格的司法考试。考试分两轮进行。第一轮考大学头两年的课程，以了解考生的基础知识;第二轮侧重考应试者的理解能力、推理能力和判断能力。考试的合格率仅为2%。考试合格者，送最高裁判所下属的司法进修所(又译司法研习所)培训二年，包括职业道德、能力和一般社会知识培训，到裁判所、检察厅、律师事务所实习。最后进行毕业考试，只有毕业考试合格者，才能取得作为“法曹”的资格，才有可能被任命为助理法官、助理检察官或者从事律师职业。[52]美国虽然没有法官考试制度，但有严格的律师资格考试制度，且法官一般从出庭的优秀律师中选拔，从而保证了初任法官的素质。
3.改革法官遴选办法
长期以来，我国法官的来源主要是法院的书记员。法官考试，按照修订前的《法官法》的规定应当是面向社会的全国统一考试，但实际执行的是内部考试，应考者主要是书记员和法院其他司法辅助人员。这种遴选法官的方法，一方面，不利于保证法官应有的素质;另一方面，也不利于建设一支稳定的专业化的书记员队伍，造成今天四级法院书记员均奇缺，法官和书记员的比例不合理。为了解决这个问题，最高人民法院决定根据《法官法》关于“人民法院的书记员的管理办法，由最高人民法院制定”的规定，决定对书记员实行单独职务序列管理。最高人民法院在试点的基础上，正在制定《关于人民法院书记员实行单独序列管理的若干规定(试行)》，使书记员在编制上单列，在职务序列上单列，如同医院的护士单列一样。这样，就从根本上改变以往的书记员——助审员——审判员的法官遴选模式，拓宽了遴选法官的渠道，有利于提高初任法官的素质。
4.建立严格的任免法官的监督制约机制
根据法官法的规定，初任法官采用严格考核的方法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。但据最高人民法院调查，自1995年7月1日《法官法》生效以来，各地违反《法官法》规定的担任法官的条件和程序任命的法官约2000人。针对这种情况，修订的《法官法》规定:“对于违反本法规定的条件任命法官的，一经发现，做出该项任命的机关应当撤销该项任命;上级人民法院发现下级人民法院法官的任命有违反本法规定的条件的，应当建议撤销该项任命，或者建议下级人民法院依法提请同级人民代表大会常务委员会撤销该项任命。”这一规定，各级国家权力机关和审判机关都应当严格执行。(www.xing528.com)
(二)完善院长、副院长的选任制度
按照修订的《法官法》的规定，“人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”因此，担任院长、副院长有两个途径:一是从现职法官队伍中择优提出人选;二是考虑到人事制度改革或者机构调整的需要，从法院系统以外调来担任院长或者副院长。有关人事组织部门和国家权力机关在执行这一条款时，应当首先从现任的优秀法官中提出人选。对于从第二种途径调来的，虽然可以不参加国家司法统一考试，但也必须具备《法官法》第9条担任法官的条件，重点是第(六)项规定的学历条件和从事法律工作年限的条件，决不能降低这个条件。
同修订前的《法官法》的有关规定相比较，将“担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选”，修改为“人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选”，在立法上是一种进步。即删去了“审判委员会委员、庭长、副庭长”的规定，明确了从法院系统外还未取得法官资格的人调入法院担任审批委员会委员、庭长、副庭长职务的，必须参加国家司法考试;对于院长、副院长的人选，原《法官法》规定为“应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选”，致使一些不具有法律工作经验的人员进入法院领导岗位，用行政工作领导的方法领导法院的审判工作，加重了审判工作管理行政化的倾向，现行的规定使不具有法律工作经验的人不能进入法院领导班子。但何谓“具有法律工作经验”，我理解应当是指具有从事法学研究、法律教学、律师、检察、公安、安全、法律顾问等经验，不宜作任意扩大的解释。
笔者认为，对《法官法》关于担任各级法院院长需要具备法官法规定的担任法官的条件，但不需经过国家司法考试，取得法官资格，是可以理解的。因为根据现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条第2款的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会代表30人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表20人以上书面联名，县级的人民代表大会代表10人以上的书面联名，可以提出人民法院院长的候选人，而法律并未限定联名提出的人民法院院长的候选人必须具有法官资格。但是，《法官法》同时规定人民法院的副院长也可以不从通过国家司法考试，取得法官资格的人员中择优提出人选，就难以理解了。因为:第一，这不符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求;第二，不符合建设一支高素质的职业化的法官队伍的要求;第三，各级人民法院的副院长是审判机关的领导人员，更需具有较高的政治素质特别是业务素质;第四，不符合法律面前人人平等的原则;第五，给一些地方以“交流干部”为名，实为“安置干部”的不合格的领导人员进入法院领导班子留了下活口。从过去的教训看，可以说后患无穷。建议将来修改法官法时，将第12条第2款中的“副院长”三个字删去;在修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，将第22条第2款修改为:“……可以提出取得《法律职业资格证书》的人民法院院长的候选人”。
(三)逐步实行法官逐级选任制度
新中国成立以来，对法官的管理“死水一潭”，可以说是“一锤定终身”，上下级法院之间法官不能进行流动，导致现在许多搞二审的没有一审的经验，搞再审的没有二审的经验。这不利于保证上级法院法官的素质和二审、再审案件的质量，应当打通四级法院的选拔渠道，下一级法院的优秀法官经法定程序可以到上一级法院担任法官职位。在现行法官管理体制下做到这一点有相当难度。但这是我国法官制度改革的必然趋势。
第一，我国四级法院各自担负着不同的审判任务。上级人民法院要受理不服下级法院裁判的第二审案件和在本辖区内有重大影响的第一审案件，并对下级法院的审判工作进行指导和监督。这说明，对上级人民法院法官的素质应当有更高的要求。
第二，作为上一级法院的法官，既有下一级职位任职的经验，搞二审的有一审的经验，又有担任本级法官职务的政治素质和业务能力，“这对于保证裁判意识的同一性、裁判结果的公正性、提高司法机关的权威性大有好处。同时，也为各级各类专家型法官的成长架起了奋发向上的通天云梯”。[53]
第三，符合国际通行做法。各国都十分重视上级法院的法官要有丰富的司法实践经验，并用法律规定了到上级法院任法官在资历上的要求。例如，在英国，法官必须从出庭律师中挑选、任命。担任地方法院法官(不含治安法官)须有不少于7年的出庭律师资历;担任高等法院法官须有10年以上出庭律师资历，且年龄在50岁以上;担任上诉法院法官须有15年以上出庭律师或者2年以上高等法院法官的资历。在泰国，经过司法考试、培训和实习，到各府(相当于省)初审法院任法官10年以上，才有可能根据其品德、业绩，报全国法官委员会讨论决定是否晋升到大曼谷法院(即首都的初审法院，包括两个民事法院、两个刑事法院和中央劳动法院、中央税务法院、中央儿童法院)任法官;在曼谷初审法院担任四五年法官后，如果高等法院(即上诉法院)法官有空缺，才有可能晋升到高等法院任法官;如果大理院法官有空缺，必须在高等法院或者民事法院、刑事法院任过10年以上法官、法官组长、庭长或者院长，并且必须具有25年法官工作经历，才有可能晋升到大理院当大法官。
第四，实行法官编制管理为实行法官逐级选任制度提供了可能。最高人民法院正在按照法官法的规定，对法官员额比例进行试点，待总结经验后，会同国家有关部门，根据中国国情和审判工作需要，科学、合理地确定法官的员额比例，人民法院应当在员额比例内提请人大常委会任命法官，不得超比例任命。在这种情况下，最高人民法院提出“试行法官逐级选任制度。在确定法官员额比例的前提下，上级人民法院的法官职位出现空缺，可以从下级人民法院的法官中择优选任。从通过国家司法考试取得任职资格的人员中新录用的法官，逐步实行先到基层法院工作，根据自身素质和工作业绩，层层选拔，建立起良性运行机制。”[54]因此，笔者建议，在将来再次修改《法官法》时，应当增加一条:“上级人民法院的法官一般应当从下级人民法院的法官中择优选用。”
(四)逐步废除助理审判员制度，实行法官助理制度
早在1988年，笔者在考察美国的司法制度后就提出:“为了提高法官素质，应当积极创造条件，逐步废除助理审判员可以代理审判员职务的规定，将助理审判员改为法官助理(类似美国的法律助理)，主要责任是协助法官进行工作，但不能审理案件。”[55]1999年，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中明确规定:“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”[56]
为什么要逐步废除助理审判员制度，实行法官助理制度呢?
一是走“法官精英”之路的需要。助理审判员制度是20世纪50年代第一部法院组织法规定的，延续至今。按规定，“助理审判员由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。”可实际上，助理审判员一经任命，就不是可以“临时代行”，而是“永远代行”审判员职务，除了任命程序不同外，在审判工作上与审判员没有任何区别。1995年起草《法官法》时，就曾研究过法官是否包括助理审判员在内的问题。后考虑到助理审判员是一支年青的、文化业务素质相对较高，数量不小的队伍，所以《法官法》第2条将助理审判员包括在法官之内。加上长期没有法官编制，对法官进口把得不严，造成了法官队伍整体素质不高，且越来越庞大。当前，各级法院审判任务繁重与审判员力量之间的矛盾相当突出。如何解决这一矛盾?有的主张继续扩大法院的编制，增加法官的人数;有的则认为，现在法官不是少了，而是多了。最高人民法院认为，解决任务与力量矛盾的出路，主要在于提高法官队伍的整体素质，走精英之路。因此，决定推行审判长和独任审判员选任制度，在《人民法院五年改革纲要》中规定:“实行合议庭负责制，强化合议庭和法官职责，推行法官担任审判长和独任审判员选任制度。”[57]要通过这一选任制度，结合对法官员额比例的确定，将具有较高素质、真正符合条件的审判人员(包括助理审判员)确定为法官;将不符合条件的人员(包括现职的审判员和助理审判员)，改做法官助理，协助法官进行工作，或者做法院的其他工作。
二是构建审判长核心机制，提高审判工作质量和效率的需要。据报道，北京市丰台区法院于2001年3月在经济庭试行了“1211”审判工作运行的新机制，由1名审判长、两名法官助理、1名书记员和1名速录员构建。以审判长的裁判工作为中心，分工协作，各司其职，高效协调。审判员专司各类案件的审理和裁判，对案件的裁判质量负责;法官助理主要是完成庭前准备工作，主持审前会议，组织证据交换，了解双方当事人争议的焦点，为法官收集资料，参与研究案情，在审判员的授意下起草裁判文书等;书记员担任记录工作并办理送达、归档等有关审判工作的其他事项;速录员负责庭审记录、整理、装订卷宗。经过10个月的试运行，取得了明显的效果，审判员的事务性负担大大减轻，开庭、裁判的精力更加集中，庭审功能得到了充分发挥，审判员人均年结案达到267.7件，二审发回重审率和申诉再审率均为零，上诉改判率为1%，案件质量和效率都有显著提高。[58]
三是提升法官地位和法官任免程序，提高法官待遇的需要。办案质量和办案效率的提高，有利于提高法院裁判的公信力和法院的权威，提升法官的社会地位。同时，也为提升法官任免程序，提高法官工资和生活福利待遇创造了条件。法官数量庞大，受国家财力限制，法官的工资和生活福利待遇也不可能得到较大的改善。按照前述将四级法院法官改由全国和省级人大常委会任命，法官数量过多，也不可能实现。
因此，实行审判长选任制和法官助理制度，是十分必要的。将来通过修改法院组织法，再正式宣布取消助理审判员制度，确立法官助理制度。
从试点的情况看，这里有几个问题要解决:
1.职责
要明确法官助理和书记员的职责。根据试点经验，法官助理是审判业务辅助人员，协助法官进行审判工作。其具体职责是: (1)完成包括送达、调查、鉴定、勘验、联系开庭等在内的开庭前的一切准备工作;(2)主持庭前会议，对当事人的应诉手续进行审查，组织证据的交换与收集;(3)法律资料的查阅与收集;(4)主持调解;(5)对案件的处理提出参考意见;(6)在法官的授意下起草判决书、裁定书、调解书和其他司法文书; (7)法官安排的其他事项。
书记员是审判事务性辅助人员，负责审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。其具体职责是:(1)担任庭审记录; (2)公布开庭审理公告;(3)检查开庭时诉讼参与人出庭情况，宣布法庭纪律;(4)打印、送印、校对裁判文书和其他诉讼文书;(5)对案件材料进行整理、装订、归档;(6)完成其他审判事务性工作。
2.任免程序
法官助理和书记员均由各级人民法院院长任免。
3.编制和管理
法官助理和书记员均属国家公务员(包括聘用制和录用制公务员)，应在人民法院现有人员编制内科学确定审判员、助理法官和书记员的合理的员额比例，按公务员进行管理。
4.不能将速录员代替书记员
书记员是人民法院法定的辅助人员，是审判工作不可缺少的重要组成部分。速录员不是法定的审判事务性辅助人员，不能按公务员进行管理。
(五)大力加强对法官的职业化培训，强化对法官的职业道德教育
1.我国法官培训所取得的成就
法官培训，是指对在职法官补充、更新法律专业知识和相关知识，不断提高法官的理论水平、道德修养和审判工作能力所进行的培养和训练。教育和培训既有联系又有区别。从一般意义上讲，培训是教育的一种形式。教育的目的是提高人们的一般文化水平和专业知识水平;培训则更加突出了其职业目的。但是，随着社会的发展，教育的概念也产生了很大变化。特别是随着终身教育、职业教育的兴起，教育的概念吸收了不少培训的内容，培训的概念也溶进了许多教育的内容。这说明，教育和培训两者是互相联系、互相补充的。特别是我国目前情况下，法官培训的概念实际上包融了教育的含义。所以，从一定意义上讲，本文所指的法官培训就是法官的教育培训。[59]
由于历史等方面的原因，我国原有审判人员的文化水平和业务素质较低，建国初期更显突出。董必武同志十分重视我国的法学教育和对政法干部的培训。1954年，在司法工作座谈会和检察工作座谈会上，在谈到如何贯彻执行法院组织法和检察院组织法时，他指出，“我们过去判错案件还不完全因为没有法律依据。其中原因之一是遇到具体案件，不能恰当地运用法律。所以说有了法，还必须有具备起码的法律科学知识的人员运用，否则就不可能不判错案。这是比立法更不易解决的问题。”他还指出了培训政法干部的长期性。他说，目前司法队伍很缺乏，“各级法院真正受过大学法律教育的为数不多。因此，要解决人的问题须靠各方面的努力。国家要办政法学校，办训练班，将来还要逐步地创办中级政法学校……所以干部问题要在相当长的时期才能解决。”[60]董老上述在建国初期有关政法干部培训的论述，今天对我们仍有重要的指导意义。
改革开放以来，最高人民法院总结了以往的经验，为了提高法官素质，坚持“一手抓审判，一手抓教育”的方针，先后于1985年创办了全国法院干部业余法律大学，与国家教委联合建立了中国高级法官培训中心。在此基础上，于1997年成立了国家法官学院，各省、自治区、直辖市相继成立了法官进修学院等法官培训机构，形成了高级法官由国家法官学院负责培训，其他法官由省一级法官培训机构负责培训的两级法官培训体系。1995年通过的法官法，设专章对法官培训的内容、原则、机构和培训结果的应用作了规定，使法官培训走上了法制化、规范化的轨道。经过16年的努力，对法官的教育培训取得了很大成绩，仅法律业余大学培养的大专生就达17万多人。在全国法院工作人员中，具有大专以上学历的人数已由16年前的7.2%上升到80%，审判人员中具有大专以上文化程度的接近100%，文化专业知识结构发生了根本性的变化。
2.要始终把对法官的教育培训作为人民法院的一项战略任务抓紧抓好
我国对法官的教育培训虽然取得了很大成绩，但是我们要清醒地看到，法官队伍的整体素质还有待于进一步提高。特别是随着我国民主法治建设和社会主义市场经济的发展、对外开放的进一步扩大，人民法院受理的各类案件大量增加，金融、证券、知识产权、海事海商、涉港、澳、台和涉外案件等类型案件日益增多。要使审判工作能够适应社会发展提出的越来越高的要求，惟有通过对法官的教育培训，不断提高法官的政治素质、业务素质和职业道德水平。正如尉健行同志在2000年召开的全国法院教育培训工作会议上指出的:“抓好教育培训，大力提高法官队伍的素质，就抓住了司法公正的关键。”
3.要建立起法官终身教育培训的新体系和制度
法官培训是保持法官的知识、能力与社会发展同步化的重要手段。工欲善其事，必先砺其器。法官要出色地完成审判任务，就要首先提高自己的职业素质，即理论水平(包括政治理论、法学理论、经济理论和科学知识)和业务能力。我们正处于知识经济和高科技的时代，处于社会迅速发展、新事物层出不穷的时代。法官要跟上依法治国时代的要求，就必须不断补充、更新自己的知识，提高自己的司法水平，否则就可能被新的时代所淘汰、所抛弃。而补充、更新知识，除了法官自学外，参加培训是重要的途径。按照《法官法》规定的精神，“参加培训”不仅是法官的一项权利，也是法官的一项义务。
因此，面临新世纪，我们要站在历史的高度、全局的高度，树立法官终身教育培训的观念，切实抓好预备法官培训、岗位培训和专业培训，建立法官终身学习的新的教育培训体系和制度，并“逐步实现从知识型培训向能力型培训的转变，从普通的岗位培训向专业化培训转变”，“尽快培养一批法学理论功底深厚，相关学科知识丰富，司法业务纯熟、司法技能高超的专家型法官”。
4.抓好“专升本”的学历教育
修订的法官法将具有法律专业本科毕业以上学历作为担任法官必须具备的条件之一。但目前法院系统还有相当一部分的法官不具有大学法律专业本科水平。为此，《法官法》规定:“本法实施前的审判人员不具备前款第六项规定的条件的，应当接受培训，具体办法由最高人民法院制定。”根据这一规定，最高人民法院政治部于2001年10月11日提出了《关于不具备大学本科学历审判人员的培训意见》，规定要在5年内将在职法官的学历从专科提升到本科。要求在2002年以前不满40周岁、不具备本科学历的法官，应当通过多种形式(包括最高人民法院与北京大学联合举办的“专升本”远程教育)完成“专升本”教育，取得法律专业本科学历。40周岁以上的法官，凡具备“专升本”能力的，应当鼓励其取得法律本科学历;通过“专升本”取得法律本科学历确有困难的，应当按照最高人民法院下达的专项培训计划接受培训，取得继续任职资格。在2002年至2006年规定的限期内未能取得本科学历或者专项培训不合格的，必须调离审判岗位。
5.抓好专业培训特别是对新的法律法规和WTO规则的培训
审判工作是一项专业性很强的工作。随着立法的完善，新的法律法规(大量的是民商事方面的)不断颁布，为使法官掌握立法精神，正确理解和适用法律，就必须进行培训。经过15年漫长而艰辛的谈判，我国已加入了世界贸易组织，这标志着我国对外开放进入了一个新的阶段，也对审判工作提出了新的挑战。人民法院作为国家的审判机关，应当采取各种措施，做好充分的司法准备工作，为入世后我国的经济发展和社会进步，提供司法保障。加强对WTO规则的学习和培训，是其中的重要措施之一。WTO规则是以国际经济贸易关系为主要调整对象的庞大的法律体系，调整范围涉及货物贸易、服务贸易、知识产权贸易等。尽管各成员国的经济发展和历史、文化传统各异，但WTO规则作为所有成员国都必须遵守的一般义务而具有法律的约束力。因此，加强对WTO规则的学习和培训，提高法官审理涉外案件的能力，成为当前迫切的任务之一。国家法官学院和许多法院采取举办WTO规则培训班、讲座等形式，聘请国内知名专家、学者以及国外熟悉WTO规则和司法实务方面的专家、法官前来授课，收到了很好的效果。与此同时，抓紧选送一批优秀的中青年法官到国外、境外进修、深造。据了解，最高人民法院和北京、上海、广东等高级人民法院已选送一批高级法官赴美、英、德、法等国和香港特别行政区法院、法学院进修，现在已有100多名高级法官学成回国，成为涉外审判工作的主力军。今年将继续从最高人民法院和若干高、中级法院选派7批约70余名法官出国学习。通过学习、培训，培养一批懂法律、懂外语、懂经济的复合型人才，以适应加入WTO，参与经济全球化审判工作的需要。
6.强化对法官的职业道德教育，确保司法廉洁
法官是一种神圣的职业，涉及社会生活的各个角落。法官良好的职业道德，是提高司法公信度，树立司法权威，维护司法形象的一个重要条件。因此，世界各国都很重视对法官进行职业道德教育和纪律教育，以规范法官的行为。例如，加拿大制定有《法官职业道德准则》。美国早在1924年，美国律师协会就提出了《法官行为规范》(又译《法官行为规则》)。经过多年的调查研究，1972年，美国众议院增订和通过了《美国法官行为规范》[61]。这个行为规范包括了法官在法庭外的活动和在法庭上的行为责任，并采取各种手段来执行行为规范。如“法官在他从事的所有活动中应避免出现不公正的迹象”(准则二);“法官应尽量限制自己法律以外的活动，以使可能出现的与司法职责的冲突减至最低程度”(准则五);“法官得定期申报从事准司法活动和司法外活动所得的收入”(准则六)，等等。这个行为规范在美国产生了很大影响，不仅被当时的48个州作为具有法律效力的规则广泛运用，而且也被联邦法院所采用。因此，美国法官要受行为规范的严格的纪律约束。
我国的司法实践证明，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、品德高尚的法官队伍，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要条件，是人民法院履行宪法和法律职责的重要保障。在我们的法官队伍中，有极少数人经不住改革开放和金钱的考验，不讲法官的职业道德，接受当事人的请客送礼，以权谋私，办“关系案”、“人情案”，甚至“金钱案”，裁判不公，严重败坏了法院和法官的声誉，损害了人民法院的社会公信度。针对这种情况，1994年至1995年全国人大常委会审议法官法(草案)时，将草案提出的“有良好的政治素质和业务素质”，修改为“有良好的政治、业务素质和良好的品行”，作为担任法官的重要条件之一;2001年修订《法官法》时，又在法官应当履行的义务中，在第(五)项“清正廉明，忠于职守，遵守纪律”之后，增加了“恪守职业道德”的要求。这说明，法官的品行和职业道德受到人民群众和国家权力机关的高度关注。
2001年，国家公布了《公民道德建设实施纲要》。“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”，是对中华人民共和国每一个公民提出的要求。而法官是行使国家审判权的特殊群体，仅仅遵守公民道德规范是不够的，还必须恪守特定的职业道德。2001年10月18日，最高人民法院发布了《法官职业道德基本准则》，[62]要求每一个法官必须做到保障司法公正，提高司法效率，保持清正廉洁，遵守司法礼仪，加强自身修养，约束业外活动，充分体现了法官职业道德的特点，可以说是公民道德的升华。
我国立法和司法上有关法官职业道德的规定，对于加强新世纪人民法院法官队伍建设，提高法官的职业道德水平，实现司法公正，增强司法公信度，具有十分重要的意义。人民法院应当以贯彻落实修订的法官法和《法官职业道德基本准则》为契机，将法官职业道德列入政治理论课和岗位培训的重要内容，结合法官职业道德的现状和正反两方面的典型事例，向广大法官进行深刻的法官职业道德教育，强化自尊自律意识，正确对待权力观、地位观和利益观，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，做到一身正气，一尘不染，以优秀的品格、高尚的情操、良好的形象，赢得人民的信任，实现“德化于自身，德化于本职，德化于社会”的目标。
七、加强、改善党的领导和人大的监督是法院独立审判的根本保证
(一)坚持在党的领导下依法独立审判
中国共产党是执政党，是领导我国社会主义事业的核心力量。党的领导地位是在长期的革命斗争和社会主义建设事业中形成的，是在宪法中作了明确规定的。
党要领导国家机关包括审判机关的工作。那么，党组织如何实现对国家机关的领导呢?董必武同志有许多精辟的论述。1954年，他在党的第二次全国宣传工作会议上指出:“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则;党组织不能代替国家机关，这也是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一。”[63]1956年，他在党的“八大”的发言中，再次强调:“党是国家的领导核心。但是，我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的，党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作，这是我们一贯坚持的原则。”并告诫:党政不分，党委直接发号施令，“会减弱党对国家机关应有的政治领导”。[64]
人民法院是国家的审判机关。加强党对法院工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民法院独立行使审判权，使之不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里涉及党委与法院的职责问题。“党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。”[65]关于党委审批案件的问题，早在1957年，董老就明确指出:“党的领导不是每个具体案件都要党委管”，并反问:“如果这样，那还设法院这些机构干什么?”[66]根据中央的批示，现在许多党委取消了审批案件的制度。但至今有些地方党委仍在讨论具体案件，这是“以党代政”、“以言代法”的具体表现。
应当指出，党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。党委应当着重从经常了解、研究司法工作情况，指导司法机关的党组织分析一定时期的国家安全、社会治安、经济秩序情况和其他情况，确定工作重点，解决实际困难;检查、监督司法机关贯彻执行党的方针、政策和国家法律的情况，帮助他们总结经验，改进作风，发扬成绩，纠正错误，坚决同违法犯罪行为作斗争;认真挑选、配备司法干部，尤其是“一把手”;加强对司法机关中党员干部的管理教育，用马列主义、毛泽东思想武装法官队伍，不断提高他们的思想、政策和业务水平。[67]在当前要加强司法机关的反腐败斗争，坚决清除腐败分子，确保司法廉洁。
就人民法院来说，接受党的领导，就要把党的路线、方针、政策贯彻到审判工作和其他工作中去;要主动向党委请示汇报工作，并充分发挥工作中的主动性、积极性和创造性。正如董老所指出的:“党是依靠机关的党组织来领导。整个工作的原则、方针、政策，那是党委应当考虑的，法院如何把政策应用到具体工作中去，那就应该向党委请示，请党委考虑。对党的领导有丝毫动摇都是不好的。”并教育大家:“不要因独立审判向党闹独立，一切方针、政策都需要党的领导，要向党请示汇报，请示党检查工作。”[68]
因此，人民法院应当自觉接受党的领导，在党的领导下，坚持依法独立公正地行使审判权。各级法院党组织应当将执行党的路线、方针、政策和执行法律的情况以及工作中的重大问题，向党委汇报，以取得支持;党委虽然不过问具体案件，但对那些涉及面广、影响大、社会关注的案件，应当主动向党委汇报，勾通情况;对于非法干涉审判活动的行为，应该坚持原则，敢于斗争，并且要善于依靠党委领导，排除干扰。但对于有的地方党政领导“以权代法”、“以言代法”等行为，则不能听从，这不是违反了党的领导，而是维护和坚持了党的领导。
以上情况充分说明，党的领导与独立审判是辩证统一的，依法独立审判就是服从党的领导。那种把党的领导与独立审判对立起来，认为服从党的领导就不能依法独立审判;坚持依法独立审判就可以不服从党的领导的观点，是片面的、错误的。
(二)加强和改善人大的监督
我国宪法规定，人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表大会及其常务委员会对人民法院的工作实施监督。所谓对人民法院的工作实施监督，主要是对人民法院执行宪法和法律的情况进行监督，包括听取人民法院的工作报告、对重要问题的专题汇报、接受人大代表对人民法院工作的质询、听取人大代表对法院工作的批评和建议、办理人大代表的提案和人大常委会交办、催办的有关工作，等等。人大常委会对人民法院工作实施法律监督和工作监督，是人民群众监督人民法院工作的具体形式，是人民法院严格执行宪法和法律，依法独立公正地行使审判权的重要保证。
审判权是国家权力的重要组成部分。拥有权力就必须建立对权力进行监督和制约的机制。没有监督和制约的权力必然产生腐败，产生对权力的滥用。因此，各级人民法院应当自觉地把法院工作置于人民代表大会及其常务委员会的监督之下，坚决执行人民代表大会及其常务委员会的决议和决定，认真负责地向人大及其常委会报告、汇报工作，虚心听取人大代表的批评、意见和建议，及时办理人大代表的质询和提案，不断改进自己的工作。建议人大及其常委会不断总结经验，强化和完善监督职能。有的学者认为，“强化人大的监督的确有必要，但人大的监督应是整体、抽象一般的监督，即透过一个时期、一个案件所暴露出来的现象，发现问题，进行调查，以利决策;而主要不应是对个案的监督。在具体操作上，人大不应该过多地针对某个具体案件要求听汇报、调案卷，甚至提出处理意见。即使是对个案的监督，也主要应是事后的。”[69]笔者认为，“个案监督”不符合法律规定的诉讼程序;在实践中容易混淆监督权与审判权;且把国家权力机关推向办案第一线，不利于维护权力机关的威信，建议取消目前一些地方仍在实行的“个案监督”制度。希望尽快出台监督法，严格划清监督权与审判权的界限，使人大及其常委会对人民法院的工作监督走上法制化、规范化和制度化的轨道。
八、建议中央成立司法改革小组，统一领导、协调、推动全国的司法改革工作
(一)司法改革是我国政治改革的重要组成部分。司法公正与效率是21世纪人民法院的工作主题。司法体制改革的目标是建立保障司法公正、提高司法效率的科学的现代司法体制。因此，“应当把司法体制改革纳入国家发展战略的高度，作为事关国家发展大计的重大事项统一领导，统一计划，有组织有步骤的进行。”[70]
(二)国家的司法体制改革是一项庞大的系统工程，不仅涉及法院、检察院，而且涉及国家计委、编委、组织人事、财政、公安、司法行政等部门，需要全面考虑，统一协调，仅靠司法部门自身努力是不能完成的。
(三)司法体制改革可能涉及对现行法律(如法院组织法、法官法等)甚至宪法的修改，需要吸收从事宪法、行政法、诉讼法等法学和政治学的专家、学者参加，以集思广义，构建现代司法体制。
笔者欣喜地看到，现在最高人民法院已将《关于实施人民法院第一个五年改革纲要情况和起草第二个五年改革纲要的调查》和《关于人民法院组织法修改中的几个重大问题的调查》[71]，确定为2002年重点调研的课题。如果这次调研能就一些重大的司法理论与实践问题，包括如何保障法院独立审判实现司法公正问题，取得丰硕的成果，将有利于推进司法改革的进程。
【注释】
[1]最高人民法院咨询委员会委员兼秘书长、司法改革小组顾问，国家法官学院教授。
[2]载《人民法院报》，2002年1月4日第1版。
[3]载《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第31－32页、第34页。
[4]载《人民日报》，2002年3月22日第1版。
[5]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第583页。
[6]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第582－583页。
[7]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第587页。
[8]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第587页。
[9]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第587页。
[10]肖扬:《努力推进改革确保司法公正以崭新姿态跨入新世纪》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》，2000年第1期，第18页。
[11]《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第189－190页。
[12]《人民法院五年改革纲要》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年第6期，第186页。
[13]《列宁全集》，第27卷，人民出版社，第407页。
[14]《邓小平文选》(1975－1982)，人民出版社，第292页。
[15]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第482－483页，第485－488页。
[16]江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载《中国共产党第十五次代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第34页。
[17]张鳭、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第196页。
[18]郑天翔:《论依法治国》，人民法院出版社1999年版，第116－120页。
[19]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1961年版，第178页。
[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第487、488、374、540、452－453页。
[21]转引自陈光中、王万华:《论诉讼法与实体法的关系》，载《诉讼法论丛》(第1卷)，法律出版社1998年版，第4页。
[22]转引自陈光中、徐静林主编:《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第15页;原载约翰·罗尔斯:《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第82页。
[23]张鳭、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第150页。
[24]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第376页。
[25]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第583页，第592－593页。
[26]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第39页，第296页。
[27]郑天翔:《论依法治国》，人民法院出版社1999年版，第132页。
[28]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第585页。
[29]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版第584页。
[30]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版第589页。
[31]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社，2000年版，第598页。
[32]最高人民法院常务副院长祝铭山2001年12月17日在全国高级法院院长会议上的讲话。
[33]周道鸾主编:《学习中华人民共和国法官法资料汇编》，人民法院出版社1995年版，第301、306－308页。
[34]周道鸾主编:《学习中华人民共和国法官法资料汇编》，人民法院出版社1995年版，第309－312页。
[35]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第343－348页。
[36]胡康生主编:《中华人民共和国法官法释义》，法律出版社2001年版，第73页。
[37]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第364－367页。
[38]周道鸾、王泽农、谷春德、赵震江:《美国的法官制度》，载《法学杂志》，1989年第4期。
[39]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第590页，第584－585页。
[40]任建新:《关于〈中华人民共和国法官法(草案)〉的说明》，载《学习中华人民共和国法官法资料汇编》，人民法院出版社1995年版，第19页。
[41]周道鸾主编:《法官法讲义》，人民法院出版社1995年6月第1版，第53页。
[42]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1961年版，第76－77页。
[43]《人民法院五年改革纲要》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第187页。
[44]《人民法院五年改革纲要》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第187页。
[45]笔者1989年访问印度联邦最高法院时，大法官已增至26人。
[46]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5页，第58页，第266页，第291页。
[47]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第597页。
[48]载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第188页。
[49]《全国人大常委会关于修改法官法的决定》，载《人民法院报》2001年7月1日第1版。
[50]最高人民法院、最高人检察院《关于部分地方放宽担任法官、检察官学历条件的通知》(2002年1月18日)。
[51]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》人民法院出版社2000年版，第75页，第302页，第273－274页，第14－15页。
[52]同上注。
[53]文敬:《着力推出一批专家型法官》，载《人民法院报》2001年12月24日B3版。
[54]祝铭山:在全国高级法院院长会议上的讲话(2001年12月7日)。
[55]周道鸾等:《美国的法官制度》，载《法学杂志》1989年，第4期。
[56]载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第188页。
[57]载《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年合订本，第191－192页。
[58]《两名法官助理分工协作书记员速录员各司其职》，载《人民法院报》2002年1月9日第1版。
[59]周道鸾主编:《法官法讲义》。人民法院出版社1995年版，第154－155页。
[60]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第284页，第375页。
[61]载周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第404－420页。
[62]《中华人民共和国法官职业道德基本准则》，人民法院出版社2001年版。
[63]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第334页。
[64]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第482－483，第527页。
[65]《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的批示》，载张鳭、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第336－337页。
[66]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第482－483，第527页。
[67]《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的批示》，载张鳭、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第336－337页。
[68]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第527页，第529－530页。
[69]王利明、姚辉:《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究》(下)，载《中国法学》1998年第3期第1页。
[70]全国人大代表吴振汉建议成立国家司法改革委员会，载《人民法院报》2002年3月8日第4版。
[71]《最高人民法院2002年调研课题题目》，载《人民法院报》2002年4月13日第1版。
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