董必武宪政思想初探：民主、法治、人权透视

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董必武同志是中国共产党和新中国的创始人之一，也是中国法治的先驱和主要奠基人之一。他“五朝弊政皆亲历”，又曾留学日本和前苏联，并在相当长的时间里从事政权建设与法制建设的领导工作。对封建弊政的切身感受，对人民政权的亲身体验，对西方制度文明的广泛了解，对马列主义理论的精湛掌握，使他在实践中对有关宪政问题给予了应有的重视，并提出了许多有关宪政建设的理论和思想观点。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，认真梳理和深刻挖掘这笔宝贵的遗产，不仅是繁荣和发展我国法学研究的客观需要，更是促进我国政治体制改革，推动我国法治化进程的迫切要求。本文拟从宪政的基本要素民主、法治、人权三个方面对董必武的宪政思想进行初步的探讨。

一

近代以来，民主成了中国先进分子救国救民的一面旗帜。从孙中山到中国共产党，无不以追求民主为己任。董必武作为孙中山先生的追随者，中国共产党的创始人之一，追求民主是其终身的奋斗目标。

民主，顾名思义就是人民当家作主，即人民主权，这是民主的精髓。如果主权属于君主、国王或领袖，那么整个社会就必然形成一种“向上型”，即“隶属型”的权力结构。在这种权力结构下，人身依附普遍存在，个人缺乏独立的主体地位和自主意识。没有独立人格的个人，哪怕是形式上的独立，是不可能存在民主的。即使有，也只是一种摆设。因而，从西方启蒙时期开始，人民主权的理念就得到了广泛的传播。马克思主义经典作家也对此作过深刻的阐述。列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中明确指出，民主共和制的本质就是“全体人民享有全部权力”。^[2]以人民主权的思想为指导，董必武在1940年8月陕甘宁边区中共县委书记联席会议上所作的《更好地领导政府工作》的讲话中明确指出，政府的“权源出于群众”。^[3]当然，董必武的人民主权思想与资产阶级思想家有着本质的区别。资产阶级思想家主张国家权力属于全体公民，是用政权的普遍性掩盖政权的阶级性;而董必武则以政权的阶级性谋求政权的广泛性和人民性。1948年10月，他在人民政权研究会上所作的《论新民主主义政权问题》的重要讲话中，运用马克思主义国家观，结合我们自己的实践，明确提出:“政权是一部分人代表着特定的阶级，运用国家的权力，发号施令，叫人民做什么事情，或禁止人民不得做什么事情。”^[4]并由此指出，我们的政权是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民族资产阶级和广大民主爱国人士共同组成的人民政权。也就是说，我们的政权是以爱国为基础的最广泛的统一战线性质的政权。其权力来自中国最广大的人民群众，具有广泛的人民性。

既然权力源自广大的人民群众，那么权力的行使者——政府的产生就必须反映广大人民群众的“公意”。也就是说任何民主政府都应由人民普选产生，这是民主的首要之义。在我国，人民行使国家权力，产生政府的最主要的方式就是人民代表大会。对这一体现广大人民群众当家作主的制度的贯彻实施，董必武十分重视，不仅多次派人到各地去调查研究，总结具体经验，而且在不同的场合多次强调人民代表大会的极端重要性。他指出，人民代表大会制度是我国的基本制度。这是因为:“一、我们国家有很多制度，如婚姻制度，税收制度，司法制度，军制，学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉……。二、我国人民代表会议或人民代表大会是人民革命直接创造出来的。不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”^[5]然而，尽管人民代表大会制度是广大人民群众在实践中自己创立的，但是对中国这个经过几千年封建专制统治，缺乏民主传统的国度来说，仍然是陌生的。因此，当时普遍存在所谓“人民代表会议不起作用，可有可无”，“人民代表会议不如干部会议顶事”，“群众觉悟不够”，“干部条件不够”，“太麻烦”，或者把人民代表会议与干部会议混合起来，变成所谓“一揽子会”的错误思想和做法。针对这些错误的思想和做法，董必武在不同场合进行了严肃的批评。他多次强调指出，任何削弱人民代表大会制度的做法，都是削弱我们社会主义国家的基本制度和社会主义法治的行为，这是绝对不允许的。

普选产生的政府真正掌握人民赋予的权力是民主的应有之义。然而，在现实生活中常常存在普选产生的政府并没有把人民赋予的权力掌握在自己的手中，而是被非普选产生的个人或组织予以取代，国民党的“一党独裁”就是一个例子。亲历了五朝弊端的董必武自始至终都把党的领导与国家机关的活动区别开来，强调人民政府应该真正具有权威。他认为:“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。……党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。”^[6]“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。”^[7]他认为，党应该通过党的各级组织和党员支持各级国家政权机关的工作，使各级政府在民众中真正树立其权威，充分发挥其作用，从而使政权机关在党的支持之下更好地实现党的政策。因此，党和政府的关系应当是:对政府机关工作的性质和方向应给予确定的指示;通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。这些论述实质上提出了党政分开、树立政府权威的思想。这对今天我们在依法治国的历史条件下，正确认识和处理党和政府的关系无疑具有重要的现实指导意义。

真正的民主，不只是普选产生掌权的政府，而且要求政府尊重人民的知情权，接受人民的监督。董必武认为这是政府权威所在，是社会主义民主区别于其他民主的一个重要特征。他在《更好地领导政府工作》一文中指出:“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。”^[8]

政府的权源出于人民，政府由人民普选产生，对人民负责，受人民监督，这是董必武民主观的主体内容，也是现代民主制度的基本内涵。它不仅在当时具有重要意义，而且在今天我们建设有中国特色的社会主义民主的实践中也具有重要的意义。

二

何谓法治?古希腊著名思想家亚里士多德认为，法治应该包括两重意义:“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”亚里士多德对法治的这一原初性诠释，奠定了法治最为根本性的要义，即良法之治和普遍守法。从亚里士多德的诠释看，董必武在党的八大提出的“依法办事”的思想实质上就是法治。正如王怀安先生所言:“董老讲国家法制时，尽管用的是‘法制’，还没有用过‘法治’二字，也没有讲过‘依法治国’。但就董老所讲的‘法制’的内容和实质说，已是今天的法治思想了，并为‘依法治国’作了理论准备和思想准备。”^[9]

董必武的依法办事的思想包括两个方面的含义，一是“有法可依”;二是“有法必依”。“有法可依”，简单地说，就是政府工作要有章可循，照章办事，不能为所欲为。这是董必武一贯的工作作风。早在大革命时期，董必武在湖北领导农民运动时，就主持制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》和《审判土豪劣绅暂行条例》，将农民运动纳入法制化的轨道。1948年华北人民政府成立后，董必武提出，政府应该“由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”^[10]同年10月他在《论新民主主义政权问题》的讲话中指出:“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?”^[11]正是在董必武这种思想的指导下，建国前七年我国先后制定了共同纲领、中央人民政府组织法、选举法、土改法、工会法等基本法律和一些单行条例，并已着手起草刑法。但依法治国不只是有法可依，而且要求所依之法必须是良法。何为良法?学者们的说法各自不一。但良法的标准至少有两条:“第一，良法应该是符合客观规律的法律;第二，良法应该是促进社会进步、反映多数人意志和愿望的法律。”^[12]董必武虽然没有直接提良法治国，但我们以此标准来考察董必武的有法可依的思想，我们可以看到董必武不仅强调有法可依，而且强调良法治国。董必武在《论新民主主义政权问题》中指出，新建立的政权要按照新的法律规章制度办事，而“这样新的法令、规章、制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。”^[13]也就是说，我们政府用来治国的法律必须反映最广大人民群众的意志和根本利益，必须能促进社会进步，符合社会发展的客观规律，即良法。“任何不重视人民民主权利、违犯人民民主制度的现象都是不能允许的。”^[14]

“有法必依”就是指一切国家机关、社会组织和个人，都必须严格遵守和执行法律，在法律所许可的范围内活动，切实做到严格依法办事。这实质上就是要求普遍守法。有了法律，即使是再好再完备的法律，如果将之束之高阁，不贯彻实施，那么法律也只是一纸空文。而守法的关键是党的组织和干部守法。只有党的组织和干部守法，才能促使整个社会的普遍守法。建国初期，由于各种原因当时普遍存在对国家法律不重视或不遵守的现象，并且这一现象没有得到党的高层领导的重视。为此，董必武多次在党的会议、人大会议、政协会议等场合呼吁加强法制建设，促进普遍守法。在党的八大的发言中，他严肃地批评了各种不守法、不重视法律的现象，并对其产生的根源给予了深刻的分析。他认为，这种现象有它的历史根源。以前，我们党的“一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的”。革命胜利后，我们又废除了旧法统。“所以仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理。”解放初期，“我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长了人们轻视一切法制的心理。”此外，还有它的社会原因。“我们党的最大部分也是小资产阶级出身的人。——轻视一切法制的心理对小资产阶级是容易投合的。小资产阶级的思想也容易和无政府主义的思想相投合。我们可以这样说，一切轻视法制的思想，实质上就是小资产阶级的无政府主义思想的反映。”^[15]他在分析干部不守法时，特别强调高级干部守法对于整个法制建设的重大意义。并且明确指出，我们国家的法律是人民意志的反映，任何违法行为都是违反人民意志的。“对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[16]

董必武的以“有法可依”、“有法必依”为基础的法治观包含了丰富的内容，有一套完整的体系，涉及立法、司法、守法、法学教育和法学研究多个方面，是对中国法制实践的科学总结，是我国社会主义法制建设初期的真知灼见。遗憾的是，由于种种原因，董必武的法治观并没有在实践中得到很好的贯彻执行，董必武本人也因此受到了极大的冲击，从而给整个中国社会带来了难以估量的损失。以史为鉴，我们更应该珍惜来之不易的依法治国的方略，并在实践中不断地将之推向前进。

三

人权作为人应有的权利，是启蒙运动以来人们一直追求的目标。很长一段时间，我们对人权的认识存在着误区。其实，中国共产党自成立以来，一直在为人民追求人权。而且在抗战时期，中国共产党还曾以人权为口号推动新民主主义宪政。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定:“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、财权及言论、集会、结社、迁徙之自由权，除司法系统及公共机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体，不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用任何的方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”各根据地也相继颁布了专门的保障人权的法规。董必武作为中国共产党的创始人和共和国的缔造者之一，是党内高层领导人中少有的学过法并从事过律师工作的人。民主、法治、人权可以说是董必武一生为之奋斗的信念，也是他投身革命以后担负的主要职责。在实践中，他针对存在的问题和实际需要，提出了一系列关于人权的论述。

首先，他强调共产党领导的政权是人民的政权，人民享有广泛的权利，人民政府应以保障民众的人权为旨意。他在《中国共产党的基本政策》一文中指出，人民政府应该“保证人民有民主权利，有集会、结社、言论、出版、信仰等自由”;“保障人民有选举权和被选举权。”^[17]并且根据我国的实际情况特别强调人民政府应采取一切办法，发展生产，以保障人民的发展权;发展教育，以保障人民的受教育权。这种思想无论在当时，还是在现在都具有强烈的现实针对性。

其次，他反对特权，特别注重保障人民的平等权。人天然是平等的，追求平等是人的本性所然。一个人享有特权就意味着他人的人权受到侵害。董必武常常引用“王子犯法，与庶民同罪”的传统理念来说明反对特权，保护人民平等权的重要性。他认为，从这传统理念中可以看出人民希望法律上平等的心理。我们共产党应当比封建时代法律上的平等更进一步。因此，他在不同场合多次强调，我们的党员，特别是党员干部应该成为守法的模范;我们党决不允许在社会上有任何特权阶层的存在;并提出党员犯法应当加重处罚的著名观点。

再次，作为一个曾从事过法律工作的领导者，董必武主张以正当法律程序来保障人权。虽然他没有直接提出正当法律程序这个原则，但他在《中国共产党的基本政策》一文中提出的任何人“非依法律由合法机关依照合法手续不能任意逮捕，并且必须依照法律，以合法程序予以审判和处罚”^[18]的思想，实质上就是正当法律程序原则。以正当法律程序来保障人权，这是西方法治社会人权保障制度的基石，是人权保障的最有效的手段和方式。在一个为了维护起码的社会秩序而强化政治权威，减损民众的人权的时代，在一个谋求正义无需通过法律，法律本身也难以进入社会的国度里，强调以正当法律程序来保护人权，无疑需要莫大的理论勇气，同时也显得特别的难能可贵。

另外，董必武还注意对罪犯的人权的保障。建国初期，由于法律不完备，司法制度特别是检察制度还不健全，司法实践中存在严重的刑讯逼供，冤假错案的现象。为此，董必武在1953年第二届全国司法工作会议上严肃指出:“司法工作当前的严重问题有两个:就是错捕、错押、刑讯逼供和错判、错杀。……应当说是严重的。”^[19]并且旗帜鲜明地提出，人民的民主权利应该受到充分的保护，错捕、错押、刑讯逼供和错判、错杀是对人的民主权利的严重侵犯。在当时政法机关还被称为是“专政机关”的历史条件下，对那些被认为是罪犯的人的人权提出保护，不仅反映了董必武的理论勇气，更反映了他强烈的人权意识。联系到今天刑讯逼供依然是屡禁屡犯，致使冤假错案时有发生，董必武的忠言不能不令人深思。

综上所述，我们可以把董必武的宪政思想归纳如下:董必武的宪政思想是以马列主义、毛泽东思想为指导，以对人类文明发展的一般规律、特别是法制文明与社会进步的密切关系，以及社会主义的本质要求和时代的深刻认识为依据，以民主为形式，以法治为手段，以保障人权为目的构成的一个科学的理论体系。在建设有中国特色的社会主义法治国家的今天，认真学习、研究和深刻体会董必武关于宪政建设的思想，有助于我们从理论和实践的结合上分析和解决在改革开放中出现的各种宪法与法律问题，进一步推动依法治国的进程。(www.xing528.com)

【注释】

[1]江汉大学政法学院讲师，武汉大学法学院博士生。

[2]《列宁全集》(第8卷)，人民出版社1959年版，第524页。

[3]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[4]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第35页。

[5]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第181页。

[6]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第2－3页。

[7]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第191页。

[8]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。

[9]《董必武法学思想研究文集》人民法院出版社2001年版，第25页。

[10]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第30页。

[11]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[12]李龙:《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第99页。

[13]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[14]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第368页。

[15]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第485－486页。

[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第488页。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第14页。

[18]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第14页。

[19]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第280页。