建政立法思想的重要特点

陈奇文^[1]1

董必武同志是中国共产党的创始人，中华人民共和国的领导人之一，是伟大的马克思主义者，久经考验的无产阶级革命家，他为中国人民革命和社会主义事业付出了毕生的精力。他又是著名的法学家，曾长期领导我国的法制建设工作，为我国的立法工作，做出了巨大的贡献。在法学理论方面，他博学、精著，仅2001年法律出版社出版的《董必武法学文集》，即收入50篇左右。学习董必武同志的法学著作，我们可以看到全部建政立法思想突出了一条红线，即以马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观作为我国建政立法工作的重要指导思想。他曾明确指出，要“用革命精神来学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观，学习新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议，来搜集与研究人民自己的统治经验，制作出新的较完备的法律来。”^[2]又指出:“人民司法的基本精神，是要把马、恩、列、斯的观点和毛泽东思想贯彻到司法工作中去。”^[3]他严肃地批评那些认为引用“马、恩、列、斯、毛的文句”就是教条主义的观点。他说:“教条主义是不根据具体情况而单纯从理论概念和主观愿望出发”，现在，我们是从“目前司法工作的具体情况出发，根据革命发展的要求，提出了要奋斗的目标，如果认为引用了马列主义的一些教导便是教条主义的，那就大错特错了。”^[4]董必武同志就是把这条红线贯串在他的全部法学理论和建政立法的实践之中，呈现了如下明显的特点:

“破”与“立”的高度统一。此为一也。董必武同志与其他无产阶级革命家一样，有一个共同的认识，即要救中国必须推翻旧政权，粉碎旧法律，建立人民的新政权确立人民的新法律。这是他奋斗了一生的正确结论。他曾于1975年3月5日，在医院养病时，写了一首题为《九十初度》七言律诗:“九十光阴瞬息过，吾生多难感蹉跎。五朝弊政皆亲历，一代新规要渐磨。彻底革心兼革面，随人治岭与治河。遵从马列无不胜，深信前途会伐柯。”^[5]这里讲的“五朝”，经董必武同志自注，指清朝、民国初年、袁世凯篡国、北洋军阀割据、蒋介石篡政等。旧中国的历代统治者，无论政权和法律都是维护统治者的利益而欺压劳动大众的。他是有亲身体会的。早在清末有两件事对他的刺激很大:一是湖北黄州府八县会考时，一位广济县廪生因进考场时拒绝衙役侮辱性搜身检查，结果被活活打死;二是他自己到武昌应乡试，因路过衙门官府驻足看了一下，也被衙役毒打一顿。^[6]血的事实使董必武同志深深认识到铲除封建专制的必要。他积极参加辛亥革命，拥护南京临时政府颁布的一系列法令。袁世凯篡政，他又积极参加反袁斗争并加入中华革命党，然而，旧的民主革命并没有解决中国的出路，相反，封建主义与帝国主义相互勾结，把中国引向绝境，战火不断，民不聊生。从此，他接受了马列主义的影响，与其他共产主义者共同发起创建中国共产党，走上了“遵从马列无不胜”的道路，为建立人民政权，创立人民法律而奋斗。

“破”与“立”是对立的统一，旧的不去，新的不来。建立新政权，建立新法律，首先要摧毁旧政权和废除旧法律。1948年中国人民解放军以势如破竹之势，最先解放东北、华北地区。9月20日至24日，华北人民政府成立，董必武同志当选为华北人民政府主席。10月16日，他在人民政权研究会上作了《论新民主主义政权问题》的报告，强调要把旧的法律打碎，建立新的。1949年3月31日，以华北人民政府主席的名义签署发布了《废除国民党六法全书及其一切反动法律》的训令。严肃宣布“国民党的法律，是为了保护封建地主、买办、官僚资产阶级的统治与镇压广大人民的反抗”，必须彻底废除。他进一步指出:“旧的必须彻底粉碎，新的才能顺利成长。各级人民政府，特别是司法工作者，要和对国民党的统治阶级的痛恨一样，而以蔑视与批判态度对待国民党六法全书及欧美、日本等资本主义国家一切反人民的法律……”^[7]

破了反动统治者的法律，就要尽快立起人民的法律，以维护人民的利益，制止反动统治者的反抗，使惩治反动、保护人民于法有据。他强调:“国民党反动统治阶级的法律，是广大劳动人民的枷锁。现在我们已经把这枷锁打碎了，枷锁的持有者——国民党的反动政权也即将完全打垮了，难道我们又要从地上拾起已毁的枷锁，来套在自己的颈上吗?”他又说:“人民的法律已有了解放区人民相当长期的统治经验，有的已经研究好，写在人民政府、人民解放军发布的各种纲领、法律、条例、命令、决议等规定里;有的正在拟造。”^[8]在法制工作中，董必武同志在各个革命时期付出了极大的心血，取得了极大的成就。例如，武汉政府时期，由董必武同志亲自主持制定、审议的政纲、重要法律条文，包括政纲、组织、军事、刑事、劳动、行政、外事、教育、民事、经济、诉讼等，多达几十件;在土地革命时期，他担任中央苏区政府临时最高法庭主席、最高法院院长、中央工农检察委员会副主席期间为根据地法制建设做了大量的工作;新中国建立前夕，他任华北人民政府主席期间，经他主持制定、签发的条例、政令达50余种之多;^[9]新中国建立之后，他长期主持政法部门的工作，制定了《共同纲领》、《宪法》及各种法律，把破旧立新的工作完满地有机结合在一起，为完善中华人民共和国的法制建设做出了重大的贡献。

议与行的高度统一。此为二也。中国革命胜利后，我们采取什么样的政治制度呢?毛泽东同志总结了近、现代以来中国的革命斗争经验，联系世界主要国家的已有作法，于1948年9月在中央政治局会议上指出:“建立我们政权的制度是采取议会制呢?还是采取民主集中制?过去我们叫苏维埃，……这是死搬外国名词，现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹琨都已搞过，已臭了。在中国采取民主集中制很合适的。”“不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”^[10]董必武同志受命参与主持制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、《中华人民共和国宪法》以及许多重要法律、条例过程中，始终遵循毛泽东同志的重要指示。他的最基本的观点是要实行议、行合一的人民政权，即“是立法机关同时也是工作机关”。这是因为:一是我们政权的性质决定的。“我们是四个民主阶级联合起来，对反革命阶级实行专政。”“我们的人民民主专政政权，它的特征是以工人阶级为领导，工农联盟为基础，团结各民主阶级的政权。这就是多数人统治少数人。”这是“属于社会主义类型的”政权。二是我们政权具有极大的优越性，“它直接与亿万人民相联系，集中人民群众无限的力量和智慧，以进行革命的和建国的工作。”三是“我们的政权机关是各级人民代表会议或人民代表大会及各级人民政府。这样的政权组织形式，是最好的基本的组织形式”，“是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的”。四是我们的政权形式“与号称‘民主’的资产阶级‘代议制’有原则上的不同。资产阶级代议制的民主是很狭窄的，资产阶级定出许多有形的或无形的限制，使劳动人民不能竞选或当选为议员;资本主义国家的议会，也不过是资产阶级喧嚣吵闹的场所。”“资产阶级国会议员候选人一经骗取当选，就与选民脱离关系;我们的选民对于不称职的代表，则可以随时把他撤换。”^[11]换句话说，我们的政治制度是议与行高度统一的制度，而资产阶级的“代议制”则是议与行完全脱离的制度。董必武同志的议行统一的思想成了他建政、立法思想的重要特点之一。

在党的第一代领导集体的领导下建立起来的人民代表大会制度，董必武同志称之为根本政治制度，是我国人民民主专政国体的集中体现，是我国的根本政体。董必武指出:“我们国家有很多制度，如婚姻制度、税收制度、军制、学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉。”“我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的，不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”^[12]

人民代表大会一经召开即选举产生人民政府，这是人民政权的执行机关，贯彻、落实人民代表大会的各项决议、决定。它与人民代表大会构成相辅相成的统一关系，是为人民服务的工作机构。我们国家的宪法叫做根本大法，其他法律都从属于根本法。宪法和法律都是由人民代表大会制订的，而人民政府的各个机构的职能即为执法。人民代表大会为立法机关，解决有法可依的问题;各级人民政府为执行机关，解决有法必依的问题。两者的高度统一，构成人民权力的合理运转，发挥其巨大的作用。

党与政的高度统一。此为三也。董必武同志在长期革命与建设工作中，一直担任党、政重要领导职务。新中国一成立即任中央人民政府政务院副总理和政治法律委员会主任，尔后又担任政法部门党、政主要负责人，两肩担负着党与政的重任，后又任中华人民共和国副主席。他对于党与政的关系有深入的研究，积累了丰富的经验，理论上也有卓著的建树。他在1940年8月20日陕甘宁边区中共县委书记联席会议上的讲话和1951年9月23日中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话中非常精辟地论述了党与政的关系问题。他明确指出，党是政的领导者，“党领导着国家政权”;“没有共产党的领导，人民革命就不可能胜利，人民民主专政的政权就不可能建立;建立了，也不可能维持和巩固起来。”那么，党与政的正确关系应该是什么呢?“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”为了加强党的领导，除了大政方针的指示而外，“在政权机关中党员三人以上就组成为党组，”以加强领导。董必武同志认为，党与政权的正确关系应当从三方面来处理:一是党对政权机关工作的性质和方向给予确定的指示;二是通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;三是挑选与提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。他进一步指出:“政府与党领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。”

他要求各级党政领导同志都要认真学习党中央与中央人民政府处理重大问题中所取得的好经验。他说，党中央从来没有直接向中央人民政府下过命令。中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿(不经过党的准备、考虑是没有的)，然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会政务院讨论通过，才发布执行的。董必武同志要求各地要把这样的运作方法运用于解决各级党与政的日常工作关系中去。

董必武同志为使党与政的关系在实际工作中正确处理好，严肃批评了以党代政的现象，而且从根本上阐述了党为什么不能干涉政权机关的道理:一是“党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分子——党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员中的一员。党和政府这样就发生了有机的联系”。二是从列宁、斯大林、毛主席关于党政关系的论述看，“党是政权的核心，但它和国家政权不是而且不能是一个东西”，“我们党领导政府工作时必须遵守这个原则”。三是党与政职能不同，“党无论在什么情况下，不应该把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”四是“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”^[13]

董必武同志上述关于党与政高度统一的观点，在实际工作，发挥了党与政府步伐一致，形成合力的重要作用。

政与群的高度统一。此为四也。政府与人民群众的关系在董必武同志建政立法的思想和实践中占有极其重要的地位。他的一生都是为人民革命事业奋斗的一生，鞠躬尽瘁，死而后已。他虽然长期在党政工作中身居高位，肩负要责，但始终把自己当作人民的公仆，“甘为民仆，耻为官，”常常把自己比作“一块补补丁用的布头”，戏台上的“配角”和吃“青草”奉献“乳汁”的“老牛”;他是清正廉洁的模范，生活简朴的模范。“北京解放后，董老住在东城锡拉胡同，房子不大，办公室只有十四五平方米，会客室多来几个客人就不能回旋，……管理机关事务的同志要董老搬进中南海，他总是一再婉言辞谢。”他完全是为了便于做党外人士的工作，为总理“分担一些劳累”。几次因公出国，跟在国内一样，处处为国为民精打细算，把节省下来的外汇一律交公。他深入基层调查研究、视察工作，每每都严格要求，反对浪费。有次他视察旅顺海军基地，看到桌上摆满酒菜，他拒绝就餐。让秘书通知:“中央有明文规定，待客不能摆宴，为什么还准备这么多酒菜?”他说:“不把酒和名菜撤掉，今天午饭他不吃?!”最后，他硬是在撤了酒和名菜后才吃了这顿午饭。董老不仅自己以身作则，对身边工作人员也很严格，全国解放以后他与自己身边工作人员约法三章:不许向地方要东西;不许以他的名义在任何部门搞特殊化活动;不许接受礼物。无论谁调到他身边，他都首先申明这三条规矩，谁也不能违反。^[14]董必武同志在自己的革命实践中总结了一套正确处理政权机关与人民群众之间的密切而协调关系的经验。主要有:(1)我们的政权“源出于群众”，是中国共产党领导人民群众，推翻了反动统治而建立起来的，它是“由广大人民群众的代表人物组成的，这些代表人物受人民群众的委托，能够高度发挥他们的积极性和创造力，能够领导人民群众把国防、经济、政治、文化诸方面的建设工作作好”。政权与群众的关系是领导者与群众基础的关系。(2)政权的服务对象是人民群众。“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众，压迫群众。”他批评我们政权中有些工作人员脱离群众的现象。(3)政府的威信是群众拥护起来的。“政府的权威，不是建筑在群众的畏惧上，而是建筑在群众的信任上。群众一经信任政府是他们自己政府的时候，政府在当地就有无上的权威。”(4)政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。(5)政府工作人员是“人民的公仆”，不是骑在人民头上的“老爷”，要清正廉洁，杜绝腐败，要带头遵守法律，对违法的人员要严于惩处，“王子犯法，与庶民同罪”，决不能有任何特权，决不能超于法律之外。^[15]这五条，正确反映了人民政权与人民群众的本质联系，也是我们人民政权发挥职能的规律反映。

执政与参政的高度统一。此为五也。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。这是我国仅次于人民代表大会根本政治制度的基本政治制度。这一制度，党的十三大到十五大写进了政治报告;1993年正式载入我国的宪法。完善这一政治制度有一个很长的过程。其实它在1949年中国人民政治协商会议的召开时已初步形成。这次会议宣布代行人民代表大会职权，选举产生了中央人民政府。这是中国共产党领导的，各民主党派及一切爱国民主人士一道参加的民主联合政府。在中央人民政府组成中，毛泽东同志任主席;6位副主席中，共产党员3人，党外人士3人。在政务院组成人员中，周恩来同志任总理;4位副总理中共产党员2人，党外人士2人;15名政务委员中，共产党员6人，党外人士9人。政务院所辖34个部、委、院、署中，担任正职的，共产党员18人，党外人士15人，还有一大批党外人士担任部、院副职。^[16]董必武同志在参与创建新中国人民政权、组织中央人民政府、制定起临时宪法作用的《共同纲领》中，负起了重要责任，做了重要的工作，起到了重要的作用。他对党与民主党派、无党派人士在政权中的正确关系作了一系列科学论述，对党外人士任职的安排等重要的统战工作中发挥了重要的作用。

董必武同志明确指出，加强党与党外人士在政权中的合作，是我们党的优良传统和作风。早在抗日战争时间，我们党主张抗日根据地的政权，实行“三三制”，共产党员在政权中只占三分之一。保障人民群众的人权、财权，其他如关于租佃关系、劳资关系等决议，都是为了团结全国各抗日党派、各阶层而制定的。解放战争时期党仍然实行与各民主党派人士合作的方针。整个几十年历史，是党与民主党派合作的历史。建国之后，党坚持与民主党派人士合作的方针是中国革命传统的继承与发展，也是实行社会主义革命与建设的需要。

董必武同志谈到，新中国建立了人民政权，这个政权的根本组成是统一战线的重要体现。他说:“我们中华人民共和国，是谁来当权呢?是无产阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级来当权。这四个阶级究竟怎样来搞政权呢?就是以工人阶级(通过共产党)为领导，以工农联盟为基础，团结小资产阶级、民族资产阶级，结成广大的统一战线。”因此，体现政权性质的《共同纲领》，也是“一个统一战线的纲领，是照顾到四个朋友的纲领，也就是一个划清敌友界线的纲领”。^[17]

在人民政权中，共产党是执政党，对政权机关起领导作用，这是从政治方向、方针政策上讲的。但在政权机关工作的共产党员和党外人员的关系则不是领导和被领导的关系。如何处理好这种关系?董必武同志在实践中总结了这么几点:一是要求党员干部“必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题”。在政府机构中，共产党员与非党民主人士的合作共事关系是同志式的，完全平等的关系，他们之间不是领导和被领导者关系。共产党员干部只有团结非党民主人士之责任，绝无排挤他们的权力。二是要使党外人士在政权机关中有职有权。有职，就是根据党外人士的专长，安排适当的职务，包括一些重要的、高级的领导职务;有权，就是在党外人士任职范围内，有与共产党员干部同样的职权，行政上有指挥权，处理问题有决定权，人事调动有建议权，对党外人士的建议应十分重视及时研究。三是政权机关中党员干部与非党员干部的关系，分别对待。如果党外人士是上级领导，我们在他领导下工作的同志(含党员)，就要向他请示;如果党员与非党员干部是同级的，党员干部要多与其商量问题，听取意见，包括一些反对的意见，在政治待遇、生活待遇上一定要同等对待;如果党外人士是下级，党员同志要鼓励他们大胆工作，敢于负责，要关心爱护他们。四是要尊重党外行政领导人。这方面董必武同志身体力行，遇到有重要的报告和决议，只要经过他的笔，都要送民主党派人士征求意见。他还特地向秘书们交待，如果非党人士年纪太大或工作很忙，写书面意见不方便的，我们则要主动上门分别拜谒，把他们的意见记回来供参考。解放初期，政府机关中有的同志疏于向党外领导人汇报和请示，董必武同志知道后，亲自到彭真同志家中商量解决办法，决定召开党组会议，对干部进行教育。彭真同志亲笔指示:“我们在各部委工作同志，关于本单位政府工作问题，对党外行政首长，应协商者必须协商，应报告请示者必须报告请示，这是一条必须经常注意的原则。”董必武同志在该文上批示:“彭真同志的意见很对，我曾当面与于彤同志谈过，关于行政方面的事，都要与在行政上负责的人商量办，其意见与彭真同志的指示完全一致，希在党内把这些观点弄清楚。”事后，董必武同志与彭真同志专门为此开会，批评错误作法，教育干部，规范行政工作程序，理顺各种关系，效果很好。

上述董必武同志一条红线五大高度统一的建政立法思想，如今学习起来仍然深感亲切、新鲜，对新世纪政治体制的建设与法制建设工作仍然具有重要而深远的意义。

【注释】
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[1]湖北省委统战部研究员。

[2]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第46页。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第45－46页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第227页。

[5]转引自何定华:《略论我国社会主义两项政治制度的建设》，武汉大学出版社1997年版，第28页。

[6]王利平:《董必武的法律理论与实践》，湖北人民出版社1996年版，第217页。

[7]《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第15页。

[8]《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第99－101页。

[9]王利平:《董必武的法律理论与实践》，湖北人民出版社1996年版，第21页。

[10]《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第543页。

[11]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第2－3页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第108－110页。

[13]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第2－5页。

[14]参见胡传章、哈经雄:《董必武传记》，湖北人民出版社1985年版，第291－298页。

[15]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第66－67页。

[16]参见王国成主编:《新中国统一战线五十年》，台海出版社1999年版，第10页。

[17]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第66－67页。