李林[1]1 肖君拥[2]2
董必武既是一位伟大的无产阶级革命家，也是一位对马克思主义政治学、法学有很深造诣的政法思想家。他的一生，运用马克思主义的国家观、法律观，科学地总结了中国共产党的革命和建设经验，在巩固人民民主专政的政权、建设社会主义民主法制等方面，不仅理论上很有建树，而且实践中身体力行，卓有成效地领导了我国社会主义民主宪政制度的初步创设。本文拟着重讨论董必武的民主宪政思想及其内在的理论逻辑。
一、董必武的民主思想
社会主义民主的本质是人民当家作主。在人民没有掌握国家政权之前，共产党领导人民进行革命的使命就是要实现《共产党宣言》所说的“争得民主，使自己上升为统治阶级”。在人民取得政权、当家作主的人民主权国家，法治是民主的保障，宪政则是民主与法治的统合。董必武从中国新民主主义革命和社会主义建设的国情出发，把共产党的历史使命与人民民主结合起来，把民主与法治、宪政结合起来，提出了具有中国特色的民主宪政思想。概括起来说，主要表现在以下几个方面:
(一)国家权力来源于人民，要服务于人民
马克思主义认为，国家的一切权力来自人民且属于人民。在董必武的政策法律文献中，“国家权力来源于人民，要服务于人民”的这种思想，似一根红线贯通始终。在领导人民从事新民主主义革命以及在新中国政权和民主法制建设中，董必武始终坚持我们的政权是人民的政权、政权属于人民的思想。他强调，在共产党领导的社会主义国家，“谁是主人、谁是长工”关乎某一政权的阶级本质。他认为，“人民是主人，人民代表和政府干部都是长工。……人民代表会议或人民代表大会是代表人民行使国家政权的机关，是代表人民做主人，这一点是必须认清的。”[3]民主是国家权力的基础，人民是国家的主人，从这种逻辑出发才能正确解释国家与人民的关系，解释公权力与执政党执政的合法性问题。正因为“主权在民”，人民是国家的主人，所以政府的权力不是天生的，而是人民通过宪法和其他法律方式赋予的。“政府的权源出于群众，政府负责人是群众代表选举出来的。”[4]
人民赋予政府权力的目的是什么?是要政府代表人民根本利益，全心全意为人民服务。这就是董必武所说的，“政府要为群众做事，为群众谋幸福。”[5]“我们从事革命的人决不是为着个人的利益，而是为着人民，主要是为着劳动人民的利益。”[6]以民主、民意和民利为基础建立的政府，就具有充分的合法性，具有人民拥戴的政治权威，因为人民“政府的权威，不是建筑在群众的畏惧上，而是建筑在群众的信任上。”[7]共产党执政的政权来自人民、属于人民，并且应当服务于人民，这是所有人民政权机关的工作人员要始终牢记的要义。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主，管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的基本制度安排。人民通过行使立法权，把自己的意志上升并且转化为国家意志，再通过依法治国、依法办事等宪政方式，来实现代议民主制下人民对于国家权力的享有和行使。在我国，法律的创制权属于人民行使权力的机构——全国人民代表大会和地方有立法权的人民代表大会。法律必须体现人民的利益和意志。我们的法律要“根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟订，”[8]“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机关表现出来的自己意志。”[9]经过近50年的实践，我们今天不仅承袭了董必武的这一思想，而且还进一步发展了它，强调社会主义法律和法制是“党的意志、人民意志和国家意志的高度统一”。
在国家权力机关中，不仅立法工作和行政工作应当体现人民主权原则，为民服务，而且司法工作也要“与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维持人民的正当利益”。[10]司法机关的工作要健康发展，必须树立起“司法为人民”的观念。司法是实现法治和社会公正的最后一道防线，司法人员的每一个行为，法院的每一个判决、裁定，审判制度的设计和运行等，都直接或者间接地关涉人民的利益。为了体现与国民党统治下的旧司法的本质区别，新中国的法院全都改称为“人民法院”。根据新中国初创时期人民法院的实际状况，董必武指出:“当前人民司法建设中的主要问题是要解决关于人民司法工作的基本认识问题。”[11]人民法院作为维持人民内部生活秩序、保障人民权益的重要政权机关，它的设置要体现人民民主原则和宪政价值，就应当“研究怎样建立便于人民的审判制度”，“要设陪审制、巡回审判制，院要设问事处、接待室等。”[12]“审判机关还是应该从便利于人民着想，尽量使手续简化。”[13]这是新中国人民司法工作的出发点，也是其归宿。
(二)民主建政，保障人权
为争取和实现人民民主，董必武把毕生奉献给了中国的新民主主义革命与社会主义建设的伟大事业。在第一次国共合作时期，为了积极开展革命运动，他作为共产党员参与国民革命;在第二次国共合作前夕曾撰《共产主义与三民主义》一文论述孙中山关于“民族、民权、民生”的三民主义思想，认为“国民党提倡这样革命的三民主义，才与中国共产党有第一次的合作”。[14]在第一次国共合作时期，他先后领导和参与制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》、《审判土豪劣绅暂行条例》等。这些条例的颁行，是董必武革命法制创制的宝贵实践。在大革命时期，他领导的湖北党组织通过一系列工作，提高了广大工农的民主意识，激发了广大群众的革命热情。在中央苏区工作期间，他于1934年担任中央苏区最高人民法庭主席。他曾亲自主审过贪污分子等罪犯，提高了人民法制的权威，维护了革命秩序。1936年，经过二万五千里长征到达陕北不久的董必武任陕甘宁边区政府代理主席。这段时期他最突出的工作是组织军民镇压了土匪叛乱和地主破坏，保护了农民的既得利益;与此同时，他竭尽全力地加强边区政府的民主设施，保障人民民主权利，巩固了人民民主政权。抗日战争爆发后，董必武受中共中央的委派，和周恩来等同志一起到国民党统治区的武汉、重庆等地，从事抗日统一战线的组织领导工作。在此过程中，他团结爱国民主人士和团体，同国民党的投降主义和个人独裁统治进行了不懈的斗争。为推动当时日益高涨的抗日爱国和民主宪政运动，董必武在1944年一次座谈会上指出:“民主是宪政的先决条件，民主更是动员人民参加抗战、加强团结的先决条件。没有民主，没有言论、出版、集会、结社自由，就不能实现人民的总动员，也不能认真地由人民研究宪草，宪政也就不可能实现”。[15]此后，他遵照党中央指示，同西南和广西等地的实力派会商，出席各种会议，提出废除国民党一党专政成立民主联合政府的主张。即使在抗战胜利后，董必武一直在不断团结各种力量，未曾放弃争取民主、建立和平宪政的努力。由于国民党再次发动内战，董必武只好撤回解放区，集中精力开展新政权的准备和建设工作。
1948年，董必武主持了成立华北人民政府的筹备工作并被选举为华北人民政府主席。他十分重视政权建设，特别是基层政权建设。他曾指示要选择几个典型并制订区乡一级人民代表大会和人民政府组织条例，各级人民代表大会要用民主的方法选举产生各级人民政府。1948年8月7日，华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府施政方针》，规定了华北解放区的民主政治制度以及经济和文化教育政策，保障了人民的各项民主权利和自由。这个代表大会是临时性的，也是华北一个地区的，但它后来成了全国人民代表大会的前奏和雏形。在中华人民共和国成立时，华北人民政府的机构成为组建中央人民政府的基础。
新中国成立后，董必武主张“中国新的政权机构中，必须包括工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级及爱国民主人士。在各级人民代表大会或代表会议及政府中，特别是在县以上的政权机构中，都应该有他们的代表参加，并且有职有权”。[16]“在逐步完备起来的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主权利应该受到充分的保护”。[17]先是由解放初期各界代表会议转变到代行人民代表大会职权的人民政治协商会议，再过渡到普选的人民代表大会。董必武当时作为中央人民政府委员、政务院副总理、政务院政法委员会主任，他十分重视这一制度的贯彻执行。他不仅派人去基层开展实地调查研究总结具体经验，而且亲自组织华北第一次县长会议的召开。这段时期，董必武就人民代表大会与民主政权建设工作发表了许多重要论述，为我国的政权建设理论与实践做出了重大贡献。
实现人民民主需要通过一定组织形式。在新民主主义革命取得胜利以前，董必武就已根据党中央有关工作方针和指导思想，具体科学地阐释了新中国国家政权建设思想。1948年他指出，“我们的政权组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都是归于它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的。它的工作要受人民代表大会的限制。”[18]他还提出:“怎样充分发扬民主，开好人民代表大会，使之成为我们政权的基本制度，真正体现广大人民群众的意志，既有民主又有集中，使人民真正感觉到自己就是国家的主人，调动其更大的积极性，是需要很好研究的问题。”[19]
董必武严厉批评了“人民代表会议不起作用，可有可无”、“人民代表会议不如干部会议顶事”、实行民主“群众觉悟不够”、“干部条件不够”、实行选举“怕坏分子当了代表”、代表会开起来“太麻烦”、“打天下的不坐，坐天下的不打”等错误观点，通俗易懂地正确地回答了“对领导机关负责抑对人民负责”、“谁是主人，谁是长工”等民主宪政的基本问题。
董必武认为，加强人民代表会议的工作，为开展一切工作的中心环节。董必武还随着实际的变化将其民主建政思想进一步深化，1951年他曾指出:“人民政府是在人民代表大会开会时选出来的办事机关。人民代表大会讨论决定要做的事情，它就要做，如果不做就是违法;同样，人民代表大会决定不做的事情，他就绝对不能做，如果做了也是违法。只有这样的人民代表大会制度才是我们国家的根本制度。”[20]
董必武认为，人民民主专政的巨大优越性在于它首次确立了多数人的统治地位，“它直接与亿万人民相联系，集中人民群众无限的力量和智慧”，“是最好的基本政权组织形式。是最民主的、能包括一切人民群众的组织。”[21]
保障和实现人权，是共产党领导人民进行革命的重要内容，也是社会主义民主的内在要求。在新民主主义革命时期，只有人民民主政权，才能在各解放区保证人民普遍享有选举和被选举等民主权利和集会、结社、言论、出版、信仰等自由，保障人权与财权，人民“非依法律由合法机关依照合法手续不能任意逮捕。……人民的私有财产，完全受到法律的保护。”[22]早在1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，就以根本法的形式肯定了人权，规定工人、农民、兵士及一切劳苦民众，在法律面前一律平等;16岁以上的公民均享有选举权和被选举权;享有言论出版集会结社信教的自由;工人享有劳动法规定的各项权利;农民有获得土地的权利;妇女享有婚姻自由及男女平等的权利;有受教育的权利;居住在苏维埃区域内从事劳动的外国人，享有苏维埃法律规定的一切政治上的权利。抗日战争全面爆发后，为了保障人权，中国共产党领导的陕甘宁边区第二届参议会第一次会议于1941年通过的《陕甘宁边区施政纲领》明确规定:“保证一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”其他各革命根据地也都制定了专门保障人权的条例。例如，《陕甘宁边区保障人权、财权条例》、《晋西北保障人权条例》、《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》、《渤海区人权条例执行细则》等等。这些条例和规定对各项人权给予了全面而具体的保障。
新中国的建立和社会主义制度的实行，从根本上保障了人民的人权和基本自由。董必武指出，在社会主义条件下，应当保障人民的民主权利和其他各方面的权利，“在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违犯人民民主制度的现象都是不能容许的”。[23]我国是人民当家作主的社会主义国家，充分保障人民权利，就要既保障公民的人身人格权、生存权，又要保障人民的选择权、被选择权、投票权、罢免权、批评权、控告权、检举权、建议权、监督权、公共事务参与权等政治权利。
二、董必武的宪政思想
民主是宪政的基础和要素。保障并实现人民民主，必须在宪法的基础上实行宪政。
(一)我国宪法的民主构架
宪法是治国安邦的总章程。为什么新中国要制定宪法?董必武指出:“我们之所以制定宪法，就是用法律手段把我国人民革命第一阶段胜利的成果巩固下来，同时表达我国人民在现在的基础上继续前进——向社会主义社会前进的根本愿望。”[24]董必武是新中国第一部宪法的起草人之一，进行了具体的组织工作。他认为，制定宪法要注意反映中国国情，强调社会生活与宪法的适用性。“宪法既要包括人民已取得的东西，同时也包含将要实现的东西，带有一定程度的纲领性。”[25]“宪法是(1949年)共同纲领的发展，是我们国家的根本法，体现了党在过渡时期的总路线的要求，明确规定了实现社会主义改造和社会主义建设的方法和步骤。”[26]毛泽东指出:“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位是不客观的。”[27]我们的1954年宪法是社会主义类型的宪法，克服了资产阶级宪法的局限性，原因之一，就是我们立足本国，以我为主，同时吸取了包括资产阶级制宪经验在内的国际经验。我们的宪法体现了两个原则:民主原则和社会主义原则。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。民主原则不仅体现在宪法对国家性质、国家权力配置、国家政治、经济、文化、社会和民族区域自治等制度之中，而且直接表现于广泛而真实的公民权利和义务中。社会主义原则，就是指明了一条明确的和正确的道路——建设一个伟大的社会主义国家。
在宪法基础上建立的具备民主、法治和人权基本要件的体制，称为民主的宪政体制，这种体制按照民主原则、民主方式和法定程序进行民主政治活动。1954年9月召开的中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了第一部《中华人民共和国宪法》。该宪法明确规定，国家的性质是，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。国家的一切权力属于人民。国家的根本政治制度是人民代表大会制度。国家的目的是通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。宪法规定公民享有广泛的民主权利和自由，以及应尽的义务。规定各民族团结平等、友爱互助的原则，保障各少数民族的自治权利。从此，这部宪法取代了起临时宪法作用的《共同纲领》。人民代表大会的召开，结束了全国政协代行全国人大职权的使命，但政协作为统一战线组织，还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。政务院发展成为国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是国家最高行政机关，原来由中央人民政府委员会执行的国家行政管理职权，归国务院行使。人民法院由原来基本上的三级改为四级(即基层法院、中级法院、高级法院和最高法院)，实行两审终审制，并设军事、铁路、海事等专门法院;人民检察机关改署为院，其设置与人民法院对等，与法院不同之处是:上下级检察院是垂直领导关系，而上下级法院是审判监督关系。普选产生的地方各级人民代表大会，取代了原有的各界人民代表会议;地方各级人民政府改为地方各级人民委员会。
实践证明，1954年宪法建构的民主政治体制，是适合我国国情的，具有充分的优越性和强大的生命力。这种按照人民主权思想所建立的民主原则和制度框架，是社会主义民主政治的又一次伟大实践和创新。它的本质，就是保障并实现人民当家作主。
实行人民民主宪政的关键之一，是要正确处理执政党与国家政权的关系。列宁指出:“我们的党是一个执政的党”，[28]在党与国家政权、党与国家机关的关系上，“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权;……党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样过分频繁的、不经常的、往往是对细节的干涉。”[29]1950年周恩来也强调:“我们已经在全国范围建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。……由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令……。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。……党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”[30]
中国共产党领导中国人民夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党。那么，共产党是怎样领导政权机关的呢?董必武指出:“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导的。”在探讨处理执政党与国家政权关系时指出:“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西，……党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关的受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”[31]党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能与国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。董必武指出了党政不分的严重危害，并在理论上提出了正确处理执政党与国家政权关系的原则，即党对国家政权机关的正确关系应当是:对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。[32]
(二)依法办事
在新民主主义革命时期，共产党作为领导人民推翻三座大山的政党，是革命党。正如董必武所说的:“中国共产党是代表工人阶级的革命党。”[33]从中国新民主主义革命的实际出发，作为革命党的中国共产党的使命，主要是采取武装斗争的革命方式，推翻国民党统治，夺取国家政权。在这个意义上，革命就是造反，就是要否定旧法律，革命党的行为不受旧法治的约束，而且还要摧毁一切旧的法治和法统。由于一切旧的法治和法统，在整体上都是维护旧的国家机器的工具，是阻碍革命的羁绊，因此革命党是不要法律、法治的。除了利用既有法治进行合法的非暴力斗争外，革命所指向的旧制度的法治是反对、取缔、甚至镇压革命的，这种法治本身在整体上也就成为革命要砸烂的对象。革命党只有砸烂旧法治，否定旧法统，才能确认自己行动的合法性并创建新的政权及其相应的法治和法统。
新中国成立后，我们应当怎样对待自己的法律和法制。宪政原则的一个重要要求，是依法办事，保证法律的切实执行。董必武认为:“建立新政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定创立新的，否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此新政权建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。”[34]
董必武法律思想中最为人民称颂的是他的法治观，即“依法办事”思想。尽管这一著名论断一直到1956年党的八大发言上才完整地正式提出，但对中国的社会主义法制建设产生了积极、深远的影响。董必武指出:“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”[35]什么是依法办事，它包括两个方面要求:一是必须有法可依，“要赶快把国家尚不完备的几种重要法律制订出来。”[36]“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。……正规的政府办事就要讲一定的形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”[37]“现在国家已进入有计划的建设时期，我们的宪法已经公布，今后不但可能而且必须逐步制定比较完备的法律，以便有效地保障国家建设和保护人民的民主权利。”[38]二是有法必依，“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事，……反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”[39]“有法不依，法就是空的东西，起不了作用”，“有法不依就等于无法。”[40]
董必武认为，我们的革命法制是人民群众自己创造的，它必须得到尊重和遵守。他曾剖析为什么党内有些同志和部分劳动群众不信任、不遵守新法律的原因，他强调，守法就是维护人民群众的长远利益，“宪法是国家的根本大法，根据宪法还将要产生若干法律。对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守法律，怎么领导人民群众来守法呢?”[41]。
为有效发挥国家职能和巩固人民民主专政，必须逐步完备和加强社会主义法制建设。新中国成立前后，董必武直接参与了《共同纲领》以及《土地改革法》、《婚姻法》、《惩治反革命条例》等各项重要法律法规的制定。随后又直接领导、参与了《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》以及其他各项重要法律的制定。
为使法律日趋完备，董必武十分注意收集和研究世界各国的刑事、民事法典，同时对我国建国以来的法制工作，也进行了大量的调研和总结。他曾指示法院等机关要为制定我国社会主义刑法、民法和诉讼法等基本法典做充分的准备。在1954年宪法颁行后，董必武一度担任最高人民法院院长职务。董必武在任最高人民法院院长期间，强调人民司法工作要依照宪法，运用宪法和法律赋予的职能，严格按照法定程序，通过具体审判工作，来达到为宪法规定的政治制度和经济制度服务的目的。董必武在领导各项工作时，时刻坚守为人民服务的立场，在领导政权建设与人民司法工作中，始终注意贯彻民主宪政的理念。
三、董必武民主宪政思想的理论逻辑
董必武的民主宪政思想是在马列主义毛泽东思想指导下，根据中国的历史条件与现实情况，结合革命与建设的实践而不断创设与完善的。他的民主宪政思想代表了党的第一代领导集体在法律与政治建设领域的成就与理论成果。党的第二代领导集体在社会主义民主与法制建设问题上的许多思想观点均秉承了董必武的民主宪政思想。以民主宪政为显著特征的董必武的政治法律思想也影响到我国现今的社会主义治法建设的理论与实践，他许多见解在今天看来仍不失科学意义。董必武的民主宪政思想之所以能被我们认同和推崇，就在于这一思想理论中蕴含了符合中国国情和民主宪政基本规律的科学逻辑。
(一)人民民主
国家的一切权力属于人民，人民享有广泛参与政治、经济、社会、文化事务管理的权力，人民是国家的主人。这是董必武民主宪政思想的逻辑起点。“我们新民主主义国家，是什么人掌握政权?”董必武指出:“我们肯定地说是以无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民主爱国人士共同组成的人民民主政权。”这个政权“对什么人专政?对反动阶级专政，对反人民的反动派专政。对什么人民主?对工人阶级、农民阶级、民主爱国人士实行民主”。这种民主，就是新型的人民当家作主的民主，是社会主义国家存在和宪政设计的本质属性和要求。
共产党革命的第一步，就是要争得民主，掌握国家政权;共产党执政的根本目的之一，就是要支持和实现人民当家作主。没有民主就没社会主义，就没有共产党的领导和执政地位。董必武所认同的民主，不是抽象的、泛泛而谈的民主，不是超社会形态、超历史存在的民主，而是具体的、特定的人民民主，是中国的工人阶级、农民阶级和民主爱国人士享有和行使的民主。这种人民民主，真正体现了民主的本质——多数人的统治。
以人民民主作为出发点和归宿，以人民当家作主作为原则和核心，董必武及其同时代的党的第一代领导人都从不同角度和方面，阐述了以社会主义制度和宪政体制保障并实现人民民主的思想。不言而喻，人民民主是董必武宪政思想的基石，也是他提出的关于建构人民代表大会制度，制定1954年宪法，实行法制，依法办事等主张的理论前提。从这个理论的逻辑前提出发，为了在中国真正实现人民对主权的享有和行使，对国家政权的掌握和支配，对国家工作人员的管理和监督，对人民权利的维护和保障，必须实行代议民主制的人民代表大会制度，而难以实行普遍的直接民主制。
人民通过全国和地方各级人民代表大会管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的重要方式之一，是宪法和法律(包括法规等具有法律效力的规范文件)。因为宪法和法律是人民意志、党的意志和国家意志的体现和统一，因此实行法制，依法办事，就是维护人民利益、尊崇人民意志、实现人民当家作主的制度化、法律化和规范化的重要形式。
在社会主义条件下，既然人民是国家和社会的主人，当家作主，那么表现为宪法和法律的人民意志就应当有主人的地位和权威，即在治理国家、管理社会过程中，应当坚持宪法和法律至上。
既然法律是人民意志和利益的体现，是人民当家作主的重要形式，那么各级国家机关和工作人员依法办事，全体公民自觉守法，就是理所当然的要求。否则，人民通过人民代表大会制度和宪法、法律方式当家作主，就会形同虚设。
董必武宪政思想的最大特点，就是从人民民主的基点和新中国成立前后的基本国情出发，构思了一幅具有中国特色的宪政蓝图。然而，新中国成立后的一段时期，由于我们还没有按照社会主义民主宪政的要求自觉地、持之以恒地建立保障人民民主权利的各项制度，忽视了社会主义民主的制度化、法律化建设，没有确立宪法和法律的应有权威，并以此来维护和保障人民当家作主的各项权利，因此付出了沉重代价。
(二)实行人民代表大会制度
董必武的民主宪政思想为我国人民代表大会制度的形成与发展发挥了重要作用。在他看来，人民代表大会制度是在中国共产党领导的革命实践中，把人民主权原则与中国实际相结合的产物，是适合我国国情的保障和实现人民当家作主的政权组织形式。现代国家由于受经济、文化、地理、人口和技术等现实条件的制约，通常只能采用间接民主的形式，由公民通过选举产生“代理人”，由“代理人”在立法机关中代表公民(选民)行使各项权力，即采用“代议民主制”的形式管理公共事务。西方民主通过舆论支配的竞选、金钱操纵的投票、立法行政司法的分权、政党政治的分肥、宪法实施的审查监督等一系列制度设计，用貌似公平公正的程序和规范，以维护资产阶级的统治。与此不同的是，我国实行的社会主义民主是具有中国特色的“代表制”民主。用董必武的话说，就是我们的“政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是我国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制”。人民按照宪法和法律的规定选举人民代表，人民代表按照宪法和法律的规定组成全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。人民代表大会是国家的权力机关，按照民主集中制的组织原则进行活动，选举或任命国家机关领导人员，决定国家或地方的重大事务。其他国家机关向人民代表大会负责并报告工作，人民代表大会则向人民负责。这种“代表制”民主是人民当家作主的实现形式，是维护人民利益、实现人民权利与国家制度相统一的政治组织形式，充分体现了中华人民共和国一切权力属于人民这一根本原则。
董必武指出，我们的政权机关是由广大人民群众的代表人物组成的，这些代表人物受人民群众的委托，能够高度发挥他们的积极性和创造力，能够领导人民群众把国防、经济、政治、文教诸方面的建设工作做好。人民群众和他们的代表人物，也只有在人民民主政权机关领导下，才能把他们蕴藏着的无限力量发挥出来，管理国家的事务和他们自己的事务。我们的政权机关是各级人民代表会议或人民代表大会。这样的政权组织形式是能包括一切人民群众的、最民主的基本的组织形式。为什么说人民代表会议或人民代表大会的制度是国家的基本制度?董必武解释说，“这是因为:一、我们国家有很多制度，如婚姻制度，税收制度，司法制度，军制，学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉。二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”
我们国家为什么要实行人民代表大会制度?这是因为:
第一，这是根据地和解放区长期政权建设实践经验的总结。1948年4月，毛泽东指出:“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”[42]
第二，西方议会民主制度是维护资产阶级专政的一种方法，对中国不适用。1948年9月，毛泽东说:“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制?……现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。”[43]1957年，针对社会上有些人认为人民民主制度下的自由不如西方议会民主制度下的自由多，要求实行西方两党制的错误观点，毛泽东认为:所谓两党制不过是维护资产阶级专政的一种方法，它绝不能保障劳动人民的自由权利。这种方法不过是每隔几年决定一次由资产阶级中的哪个政治集团统治人民。
第三，这是人民民主专政的国体所要求的。对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。人民代表大会制的政体可以实现工人阶级领导下的人民内部的团结，实现人民当家作主，可以在人民团体的基础上对人民的敌人实行专政，从而保障人民享有充分的权利和自由。
第四，人民代表大会制度的政体适合我国国情，西方国家的多党制、三权分立和两院制等不适合中国国情。邓小平说:“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”[44]
第五，人民代表大会制度有利于实现民主与效率的统一。资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度。这种制度“有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，……没有那么多相互牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”[45]江泽民说:“人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。建国以来，特别是近十年来的实践证明，人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作，协调一致地组织社会主义建设。当然，这个制度还需要继续完善，人大的工作也需要改进和加强。”[46]
(三)宪法的至高权威
宪法是治国安邦的总章程，是人民根本利益和意志的体现，它必须有至高的权威性。政治学认为，权威的形成既有历史的因素也有现实的原因，为了限制权威任意为非、保持权威的持续影响力，人类的政治智慧创造了宪法这一制度。近代以来，各个国家制定宪法的原因不尽相同。那么，为什么要制定新中国的宪法?董必武已回答过这个问题，就是要制定这么一部总章程来规定国家的性质、国家的组织制度、国家的义务、国家的权力分配等，以建立社会主义社会。科学规范权威与合理划分国家权力，实行人民民主制度与保障人民权利，都与宪法须臾不可分离。对于保障和实现人民民主而言，宪法的功能主要包括两方面，一是以宪法的最高法律效力确认政权的合法性，宣告并保障公民的基本权利与自由;二是通过调整重大政治社会关系，保障政权的稳定性和国家安全。这些关系包括党政关系、公权力之间的关系、公权力与私权利的关系、中央与地方关系等，它们都直接或间接影响到现行体制与国家执政党的权威。宪法规范的创设，终极意义上是为了体现民主保障民权，但多半是通过对权威的严格规制以实现宪法价值。在强大的权威面前，公民的私权利根本就无法抗衡，所以，一部民主的宪法都会强调一切社会势力皆应在宪法和法律的框架内活动，不承认有超越宪法和法律之上的特权。在董必武看来，权威也必须守法，法律面前人人平等，甚至主张“共产党员犯法要加等治罪”。一切社会权威之所以要接受宪法和法律的规范和约束，也来自于人民主权的基本理念。
现代民主制度与宪法须臾不可分离，民主的建立、巩固和发展都离不开宪法。因为“宪法就是一张写着人民权利的纸”，[47]人民争得民主，“在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[48]宪法对于人民民主的主要功能是:以宪法的最高法律效力确认政权的合法性;宣告并保障公民的基本权利和自由;通过调整重大政治社会关系保障政权的稳定性。在国家与公民之间，划定国家权力的范围，限制政府的公共权力，尊重和保障公民的人权;在国家机关之间，进行合理的权力配置，规定各机关的设置、相互关系及其权限和责任;在中央和地方之间，划分各自的权限和职责，形成中央与地方恰当的利益格局，保证两者关系的协调、平衡与和睦。在宪法基础上按照民主原则、民主方式和法定程序进行政治活动的民主体制就是宪政。就世界各国的情况而言，有宪法不一定就是实行宪政，但没有宪法绝不可能有宪政。理论界认为，宪政应当具备三个基本要件:其一，作为宪政基础的民主;其二，作为宪政载体的法治;其三，作为实施宪政目的的人权。只有在宪法基础上建立的具备民主、法治、人权基本要件的制度，才能称为民主的宪政体制。争取民主，实行宪政，是毛泽东、周恩来、董必武等老一辈中国共产党人的一贯主张。毛泽东早在1940年发表的《新民主主义的宪政》一文中就指出，我们现在要的是民主政治，是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。
我国1954年宪法虽然是一部由新民主主义社会向社会主义社会过渡性质的宪法，但它明确规定人民民主的国体、政体、公民的基本权利、民族关系、中央地方关系等，以国家根本大法的形式建构了人民民主与国家宪法、宪政内在统一的新型的民主形态，彻底区别于我国历史上奴隶主阶级、地主阶级和官僚买办资产阶级独裁的专制形态。
在1954年9月第一届全国人大第一次会议上，刘少奇代表宪法起草委员会所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，指出:“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们担负更大的责任。共产党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用;一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。
宪法必须有至高的权威，一切国家机关及其工作人员，一切政党，包括处于领导地位的中国共产党，一切公民个人，都必须认真遵守宪法，实施宪法。尽管限于历史条件，1954年宪法没有直接规定宪法的权威及其实施保障的有关问题，但是在刘少奇的报告中，已经比较明确地提出宪法至高权威和实施宪法的问题。以后的实践证明，宪法的至高权威并没有始终如一地得到重视和维护，在文化大革命中，宪法甚至不能保障国家主席的基本生命权。这不能不说是新中国宪政史上最为惨痛的教训!
(四)依法行政
宪法和法律制定以后，就必须付诸实施。行政机关作为法律的执行机关，行政权作为立法的执行权，承担着将法律实施于社会的重任。因此，行政机关是否能够正确有效地实施法律，是保障人民民主和实现法制的重要环节。而行政机关是否正确、有效地履行职责、实施法律，判断的根本依据，是法律，即是否依法行政，或者行政是否合法。
依法行政表面上看是行政与法律间的关系，实质上是人民民主与行政权的关系。在代议民主制度下，立法权是人民当家作主的主要政治形式，立法要体现人民的要求，立法权所追求的首要价值是民主。行政权是为了执行法律而设立的，行政要快捷高效地执行体现为法律的人民意志，行政权追求的首要价值是效率。所以，民主政体中立法权与行政权的关系，多表现为行政权作为立法权的执行权。在行政机关追求效率与实行民主发生冲突时，往往是行政效率优先。从人民民主与行政权的关系上讲，实行民主，必然要求行政机关及其工作人员必须依据法律规定行使行政权力，依照表现为法律形式的人民意志行使行政权力，保证行政机关既不失职又不越权，把人民民主的决策付诸高效地执行，实现人民当家作主。
依法行政是宪政的中心环节，是现代行政的首要法治原则，它指的是各级行政机关及其工作人员必须依据法律规定行使行政权力，管理国家行政事务。依法行政是保证行政机关既不失职又不越权的基本原则，通常包括以下要求:行政机关只能行使法律授予的与其职能相一致的权力，对于行政机关及其工作人员来说，凡是法律未允许的，都是禁止的;行政权的行使，不得与法律相抵触;行政权的行使，只能也必须以法律为依据;没有法律依据，不得使人民承担义务或免除特定人应负的义务，不得侵害人民的权利或为特定人设定权利;在法律允许行政机关作出自由裁量的情况下，其决定不得超过法律规定的范围和界限。行政机关有违法或不当行为，对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，当事人有权申请复议或直接向人民法院起诉，通过行政复议程序和行政诉讼程序纠正其违法或不当行为，并对造成的损害予以行政赔偿。(www.xing528.com)
董必武指出:“一切国家机关，都必须依法办事。……依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”对于行政机关及其工作人员来说，依法办事就是要依法行政，做到有法必依，即凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。董必武说:我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在的地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。新中国成立初期，由于我们的立法还远远不能适应形势发展的需要，许多法律如刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等没有制定出来，还不能真正做到有法可依。因此，从当时的实际出发，董必武认为由于我们要办理的国家事务是具体的、千态万状的，而法律是概括的、定型的，不可能一切事务都由法来规定。因此，在立法不完善的情况下，依法办事、依法行政，不应当作为官僚主义打官腔的借口，也不应当钻法制不完备的空子，借口无法可依，以至过去和现实生活中出现大量该管的事不去管或管不好，不该管的事情却凭长官意志管了并且使事情更糟糕。法律是办事的准绳，只有从实际出发，对事务本身和它相关联的各方面，加以周密的分析，才能达到妥善办事的目的。
(五)司法要公正为民
司法权是一种裁判权，它的基本功能是依法裁判，其追求的首要价值是公正，当事人通过国家的司法制度和司法程序在法院审判中寻求公正和处理结果。为保证司法权的公正行使，人民民主政治设计了审判独立的法院制度，以避免司法权受到外界的干预。在我国社会主义宪政制度下，司法公正和司法独立既是人民当家作主的本质属性的体现，也是社会主义制度对司法的基本要求。所谓司法公正，就是司法机关必须以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事，惩罚违法犯罪，保障公民合法权利。在一个人民当家作主的宪政国家，司法是实现社会正义的一种方式，一切社会矛盾和纠纷在其他途径和方式不能解决时，就要通过司法渠道得到公正处理。所以有人说，司法是维护社会公正的最后一道防线。如果在司法机关，法律得不到维护，正义得不到伸张，是非曲直得不到辨别，那就是司法腐败。司法腐败是司法公正的大敌，也是社会主义民主的大敌。我们必须努力消除司法腐败，恢复和实现司法公正。
董必武多次指出，法院的工作是审判，而审判工作的重心就是公开审判。在当时没有明确认同司法公正的条件下，要做到司法公正，就要尽可能地依照法定程序办事，公开审判，即“法律规定的形式是公开审判，开庭要公开，准许旁听，要传唤当事人到庭，事先要把案情通知当事人，让他准备公开的辩论。……如果不经过一定的程序，就把案子判了，那么这个判决就是违法的”。[49]董必武还就法院、检察院和公安机关分工负责、互相制约的原则，法院院长、审判委员会和合议庭的相互关系，制约审判工作的方法等，做了精当而细致的解释，对于当时保障司法独立，实行司法公正发挥了重要作用。
司法公正和司法民主是现代司法的基本原则，它要求法律面前人人平等，要求实行公开审判制度等。在我国社会主义制度下，司法的公正与独立既是人民主权本质属性的体现，也是社会主义制度对司法的基本要求。新中国根据马克思主义的政权建设原理，建立和完善了法院、检察院的一系列运作制度，各级司法机关也成为维护和保障人民民主的重要力量。
(六)人民要守法
人民必须在行为上遵守法律，因为守法是人民民主和宪政制度的内在精神，是人民尊重自己意志、维护自己利益的必然要求，同时也是每个公民的法律义务。法律如果不被信守，就是一纸空文。法律一经公布实施，公民必须服从法律规定，否则就要承担相应的法律责任。在人类历史上，任何一种类型的法制形态，都无一例外地把守法规定为人们的基本义务，使人们无可选择地服从。董必武指出:“中国共产党和人民政府经常强调一切党员和国家工作人员应该成为守法的模范，但应当指出我们有些党员和国家工作人员忽视和不遵守法制的现象还是有的，甚至在有些地方和有些事情上还相当严重，比如，在完成国家各项任务的过程中，有时把任务与法制对立起来，认为要完成任务就不能完全守法;也有的认为遵守法制麻烦，贪图省事，因而在工作进行中，忽视一定的法律程序。”[50]1957年董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上讲到守法问题时说:“我们是表达我们的意志。我们自己制订的法律，自己不守，怎么叫别人守呢?现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢?还是国家机关干部多?我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。”[51]
社会主义法制，从立法到法律的执行与适用，都立足于为人民服务、体现人民的现实需要这一根本，要求人民遵守符合自己意愿与利益的法律更具感召力。因此，人民遵守法律对于人民而言，实际上就是按照他们自己的意志和要求办事，这也就决定了人民应当并且能够以主人翁的态度和责任感自觉地遵守法律。为了增强人们守法的自觉性，董必武主张要加强法制宣传教育工作，要通过法制宣传，“提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和什么是违法，使大家都知道严格遵守国家法制就是维护自己的民主权利，就能受到国家的保护。”[52]
【注释】
[1]李林，中国社会科学院研究生院法学系教授。肖君拥，中国社会科学院研究生院法学系博士生，湖南大学法学院讲师。
[2]李林，中国社会科学院研究生院法学系教授。肖君拥，中国社会科学院研究生院法学系博士生，湖南大学法学院讲师。
[3]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第187页。
[4]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。
[5]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第4页。
[6]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第188页。
[7]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第4页。
[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第41页。
[9]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第475页。
[10]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第117页。
[11]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第116页。
[12]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第278页。
[13]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第121页。
[14]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第33页。
[15]《董必武传略》，法律出版社1985年版，第73页。
[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第336页。
[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第310页。
[18]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第219页。
[19]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第220页。
[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第298页。
[21]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第297页。
[22]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第13、15页。
[23]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第368页。
[24]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第354页。
[25]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第355页。
[26]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第477页。
[27]《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第708页。
[28]《列宁全集》(第32卷)，第207页。
[29]《列宁全集》(第33卷)，第221页。
[30]《周恩来统一战线文选》，第174－175页。
[31]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第190页。
[32]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第192页。
[33]董必武:《论加强人民代表会议的工作》，载全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编——1949－1990》，中国民主法制出版社1991年版，第566页。
[34]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。
[35]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第487页。
[36]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第487页。
[37]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第207页。
[38]《董必武论社会主义民主和法制》，人民出版社1979年版，第102页。
[39]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年，第488页。
[40]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452页。
[41]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344页。
[42]《毛泽东选集》(第4卷)，人民出版社1991年版，第1308页。
[43]《毛泽东文集》(第5卷)，人民出版社1991年版，第136页。
[44]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第220页。
[45]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第240页。
[46]江泽民:《关于坚持和完善人民代表大会制度》，载《十三大以来重要文献选编》(中)，人民出版社1991年版，第941－942页。
[47]《列宁全集》(第9卷)，第448页。
[48]《毛泽东选集》(第2卷)，第693页。
[49]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第523、524页。
[50]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第514页。
[51]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第521页。
[52]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第514－515页。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
