人民法院向人民代表大会报告工作问题思考

柴建国^[1]

一、关于人民法院向人民代表大会报告工作的基本评价

我国宪法及相关组织法虽然规定了人民法院向人民代表大会汇报工作的制度，并将听取工作报告同询问、质询、视察、检查、答复建议、批评和意见、工作评议、述职评议、受理对司法机关及其工作人员的申诉、控告和检举、特定问题调查等列为人民代表大会及其常务委员会监督司法的主要方式，但近年来，一些学者对人民法院向人民代表大会汇报工作提出了质疑，^[2]有的甚至持反对态度。^[3]对此，笔者不敢苟同，笔者认为，人民法院向人民代表大会汇报工作，是我国民主与法制建设的重要内容，毋庸置疑。

我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，保证国家各项工作依法进行。人民通过自己选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民法院是国家的审判机关。宪法及人民法院组织法规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。人民法院院长向人民代表大会报告工作，既是人民法院向国家权力机关负责的具体体现，也是接受国家权力机关监督的基本形式。它通过人大代表对人民法院工作报告的审议，使人民法院认真听取人大代表的批评、意见和建议，继而改进工作，促进审判及法院其他各项工作的全面发展，这是我国社会主义民主政治的重要体现。

半个世纪以来，人民法院在中国共产党的领导下，在人民代表大会及其常务委员会的监督下，依照宪法和法律，充分发挥审判职能，惩罚犯罪，解决纠纷，调节经济关系，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护社会主义公共财产和私有财产，保护公民、法人和其他组织的合法权益，在国家政治生活和民主与法制建设中发挥着不可替代的重要作用。五十多年来，各级人民法院向人民代表大会报告工作，经历了由书面报告、会议发言、无法正常报告，发展到每年度正式向大会报告工作的历史过程。同时也反映了五十多年来，各级人民法院自觉履行法律赋予的神圣职责，依法独立行使审判权，保证法律统一正确有效的实施，维护政治、社会稳定，促进改革开放和社会主义现代化建设取得的巨大成就，反映了我国审判队伍是一支忠于党、忠于人民、忠于宪法和法律的强有力的司法队伍。

可以断言，随着我国依法治国方略的全面实施和法制现代化进程的加快，人民法院向人大报告工作及人大司法监督工作必将发挥日趋重要的作用。

二、人民法院工作向人民代表大会报告工作的实践及现行报告责任范围的立法缺憾

审议人民法院工作报告，是人民代表大会及其常务委员会对人民法院行使司法监督权的主要途径之一。纵观我国司法监督的历史，仅以最高法院为例，自1950年6月17日最高人民法院沈钩儒院长向政协全国委员会第一届第二次会议作人民法院工作报告以来，从第一届至第十届全国人民代表大会，最高人民法院已向全国人民代表大会报告工作36次。期间，有沈钧儒、董必武、谢觉哉、江华、郑天翔、任建新、肖扬等7任院长。报告的形式先后有书面报告、大会发言、大会正式报告。报告的内容根据每个时期的民主与法制建设的实际各有侧重，篇幅也有长有短，体例结构也不尽相同。但是有一点，几十年来从来没有变化，即2003年最高人民法院向全国人大十届一次会议的工作报告之前，均为最高人民法院向全国人民代表大会报告全国各级人民法院的工作。^[4]与此相一致，地方各级人民法院也是报告辖区各级法院的工作。但随着我国民主与法制的发展，随着改革开放的不断深化，在社会主义市场经济建设中，人民法院审判任务日益繁重，工作范围大量拓展，党和国家对人民法院的要求越来越高，仍然让最高人民法院向全国人民代表大会报告全国各级人民法院的工作，地方人民法院报告辖区各级人民法院的工作，则其弊端与不合理之处也日益凸现:

首先，分散了对报告本级人民法院工作的精力。在这种大而全的报告体例下，最高人民法院及地方各级人民法院，不得不将报告的主要精力用在报告全国各级人民法院或下级人民法院的工作情况上，而很难拿出足够的精力总结本级法院在贯彻、执行宪法和法律方面的成绩、主要经验，查找存在问题及主要原因，研究改进工作的有效措施，从而极易使同级人大偏离监督重点。

其次，与现行司法体制相冲突。众所周知，我国现行司法体制，最高人民法院对全国各级人民法院，上级人民法院对下级人民法院，是审判上的监督关系，而非上下级的领导关系。与检察机关双重负责制不同，审判机关为单一负责制，即地方各级人民法院仅向产生它的国家权力机关负责;上级人民法院对下级人民法院负有法律监督责任，上级人民法院对下级人民法院行使不同审级(一审、二审、死刑复核及审判监督)的审判权，上、下级法院之间相互依法独立行使审判权。上级法院报告辖区各级人民法院的工作，容易造成上下沟通，下级法院向上级法院请示案件，事实上剥夺诉讼当事人的合法诉讼权利，造成程序上的司法不公。

其三，导致了报告主体的责任扩大化。按照我国人民法院的干部人事管理体制，各级人民法院只负责本级法院法官及法院其他工作人员的管理，下级法院的人事、党政管理则由地方党委及本院负责，上级法院并无干部任免权。目前，上级法院仅对下级法院的领导班子实行协管，即基层人民法院院长的任免，要征得上级法院党组同意，班子成员的任免要征求上级法院党组意见。虽然在实际工作中，上级人民法院为下级人民法院担负着领导干部、法官、书记官、政工干部等培训工作，但这主要是取决于资源共享和上级人民法院法官队伍素质及人才优势而为。而对于法官队伍的反腐倡廉工作，上级法院则鞭长莫及，主要靠本级法院死看死守。故将下级法院队伍中的腐败、违法违纪问题集中起来，由上级法院向人民代表大会报告，无疑加重了人民代表对上级法院的不满意程度，将对下级法院的意见，记在没有对下级法院管人权的上级法院头上，从而扩大了上级法院的责任范围，这对上级法院来说显然有失公允，亦不符合权利义务相一致的原则。

其四，淡化了上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督，不利于求真务实作风的培养。由于上级法院向人民代表大会报告包括下级法院在内的“各级人民法院”的审判工作情况，如收结案数字、案件质量、效率指标、发还改判率等等，一方面上级法院对下级法院，二审对一审监督、把关严格的，则会造成发还改判率高，影响人民代表对上级法院的评价;另一方面，由于上、下级法院的审判工作“捆绑式”向人民代表大会报告，下级人民法院不负责任的草率下判、不注重社会效果的一味判决，导致上诉率提高，上诉二审案件大量增加，在上级(二审)法院办案人手不变而案件激增的情况下，降低了上级法院单位时间内的结案效率，同样能够将下级法院的失误转嫁到上级法院，事实上引发人民代表对上级法院的满意度降低。由此，容易促使上级法院向人民代表大会报喜不报忧，人民代表了解不到真实情况，从而反过来也使人大监督的效果大打折扣。

上述弊端与不合理之处的存在，皆源自我国从立法上对于人民法院工作报告缺乏法治化、规范化、科学化。

三、重新架构报告，回归宪法原则

2004年3月10日，最高人民法院院长肖扬向十届全国人大二次会议所作的最高人民法院工作报告，重点突出，内容充实，文风朴实，文字精炼，充满着许多先进的、科学的司法理念。其中之一，就体现在报告的范围和结构安排上。其最大的特点是，从几十年来，报告全国法院的工作，转变为主要报告最高人民法院本院工作，这是最高人民法院工作报告从内容到体例的一次重大变革。^[5]肖扬院长的这次报告，从一定意义上说，实现了法律定位的“回归”和“正名”，符合宪法、法律的规定，符合最高人民法院抓好自身建设，从而带动全国法院发展的需要。因为最高人民法院对地方法院是指导而不是领导关系，地方法院的工作应当由他们自己向同级人大报告，这样使最高人民法院的司法职能更加突出，减少了行政色彩。正因为各级人民法院是上下级监督、指导的关系，而不是领导关系，故从最高人民法院工作报告架构的转变，也可以看出最高人民法院对自身工作职能的认识更加清晰了。

当然，作为最高审判机关，为了使全国人大代表、政协委员和社会各界了解人民法院的工作情况，最高人民法院的报告注意到用一定的篇幅报告监督、指导下级人民法院的工作。如报告中提到:“监督和指导地方各级法院审结各类案件5687905件……;”^[6]正如温家宝总理的政府工作报告，也主要是报告中央政府的工作，但这些工作与地方政府的工作息息相关。总之，2004年的最高人民法院工作报告，主要从最高人民法院监督和指导地方法院的工作来讲，避免了过去那种法律关系错位、司法职责混淆的做法。应当给予积极、充分的肯定。笔者认为，最高人民法院工作报告，为全国各级法院向人大报告工作带了一个好头，也为各级法院指明了方向。(www.xing528.com)

四、地方各级人民法院的工作报告应同步实现法律定法的“回归”和“正名”

宪法第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”人民法院组织法第17条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”上述规定，实际上均已强调了“本级”，从立法本意来看，也应当理解为向本级报告本院的工作。但由于历史上新中国成立初期，人民法院上下级之间是领导与监督关系。^[7]所以，1950年6月，时任最高人民法院院长的沈钧儒先生，向当时的最高权力机关全国政协一届全国委员会报告的题目是“人民法院工作报告”，应当说符合当时的法院体制。后来，上下级法院之间的关系改为审判监督关系，不再有领导关系，报告题目也成了“最高人民法院工作报告”，但报告的内容和体例都没有相应地改变，仍然是报告全国法院工作。全国各级法院也上行下效，一直在向人民代表大会报告全省(市、自治区)、全市的工作。因此，随着最高人民法院工作报告的重大改革，地方上级人民法院的工作报告也应实现法律定位的“回归”和“正名”。

五、关于人民法院工作报告主要架构的思考与建议

最高人民法院院长肖扬2004年3月10日向第十届全国人大二次会议所作的最高人民法院工作报告主要讲了七个方面，即:(1)全面履行审判职责;(2)加强对审判工作的监督和指导;(3)进一步加强司法为民工作;(4)落实司法为民要求; (5)积极稳妥推进法院改革;(6)完善司法管理、加强队伍建设;(7)切实抓好2004年法院工作。从体例结构看，除第(2)、(6)、(7)三个部分外，其余四个部分基本是报告最高法院自身的工作。这种架构基本实现了报告主体报告自身的工作与报告全国各级法院的工作适当分离，以报告自身工作为主，兼顾报告监督指导下级法院的工作。这种报告的架构既符合有关法律的立法本意，也符合人民法院的司法体制;既突出了上级法院的本职责任，也审查了上级法院的监督指导职责;正确理清了上级法院的权力、责任和义务，符合中国的基本国情，基本思路值得全国各地方的上级法院仿效。但笔者认为，尚有两点有待改进:

第一，最高人民法院或高、中级人民法院的工作报告应开宗明义的分为三大部分，即本院工作情况和监督、指导下级法院工作的情况、今后的工作思路或要点。而且应将报告的重点放在本院工作上，同时对于监督、指导下级法院工作方面，应重点报告依法履行监督、指导职责的情况，至于下级法院做了哪些工作并非上级法院报告的范围，而应由下级法院向同级人民代表大会报告。否则，上级人民法院要么报告不充分，要么存在越位之嫌。

第二，最高人民法院或高、中级人民法院的工作报告不应将下级法院队伍建设及违法违纪情况列为报告内容。因为上下级法院之间依照法律规定为监督与被监督的关系，但这种监督与被监督主要是审判业务而并非干部人事管理。我国实行的是党管干部的原则，最高人民法院和各级人民法院分别在中共中央或地方党委领导下设有党组，院党组只向本级产生它的中共中央或地方各级党委负责。由本院党组管理本院干部。在党内，本院的领导干部或审判人员都由同级党委及工作部门或本院党组行使党内任免权。需履行法律手续的也由同级人大及其常委会依法定程序选举或任免。上级法院党组只对下级法院领导班子成员进行协管。上级人民法院无法对下级法院法官及其他工作人员的素质建设及违法违纪等进行直接调控。因此，不管是正面的还是反面的情况，下级人民法院队伍建设的成绩和违法违纪的问题由上级法院向本级人民代表大会报告都是不客观的，也是不实事求是的。从另一个角度说，上下级人民法院之间既然是法律上的监督与被监督的关系，那么就意味着上级人民法院无权干涉下级人民法院依法独立行使审判权，上级法院如果认为下级法院裁判不公，并不能直接予以变更，而只能通过上诉程序或审判监督程序予以改判纠正，否则就违背了程序公正的基本要求，也将剥夺当事人的诉讼权利。由此推导出，既然上级法院包括院长都不应该干涉下级法院的独立审判权，也不应该对下级法院的审判活动承担任何责任和义务，包括接受上级人大代表评议审查的义务。

为了使人民法院工作报告法定化、规范化、制度化，建议由全国人大常委会或最高人民法院，经过调研论证，尽快制定颁布各级人民法院向人民代表大会报告工作的实施规则，对人民法院工作报告的主体、架构、内容和范围、技术要求等作出统一的规范，以不断提高报告的质量和监督的效果。

【注释】

[1]河北省高级人民法院研究室主任。

[2]如中南财经政法大学张泽涛博士2002年在《法学评论》撰文，将法院向人大汇报工作与司法权的行政化相联系，指出:“虽然法院向人大负责并汇报工作符合我国宪法及其相关组织法的规定，但从国家责任制的角度看，将导致责任主体归属不明;从诉讼制度的基本法理上看，法院向人大汇报工作与审判权的本质相背离，必将进一步加剧审判权的行政化。”

[3]《河北法学》2003年第1期《完善人民法院依法独立行使审判权的理论思考和制度设计》一文提出，“取消法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度，设立人民代表大会及其常委会对本级法院法官质询听证制度”。参见《河北法学》2003年第1期，第76页。

[4]参见最高人民法院办公厅编:《最高人民法院工作报告集》，长城出版社2001年版。

[5]参见《人民法院报》2004年3月11日第1版。

[6]参见肖扬院长2004年3月10日在全国人大第十届二次会议上的报告。

[7]参见人民法院报记者李岩峰文《曹建明谈最高人民法院工作报告》，载《人民法院报》2004年3月11日第4版。