群众参与双满意活动的片面性

杨克彬　季志清

半个世纪以前，中国共产党开始创建政权初期，中国共产党人和新中国的缔造者们对人民群众的作用、人民政权与人民群众的关系、国家机关工作方法和工作作风等一系列问题进行了深入思考。作为新中国法制建设的拓荒者和先驱，董必武同志以其敏锐的洞察力对这些问题进行了全面细致的考察，并初步形成了一个思想体系，从这个体系中我们不难发现董必武同志的群众观。

一、国家机关要“依靠群众”，“为群众做事，为群众谋幸福”，“接受群众监督”

在谈到人民政权和人民司法的工作方法、工作作风时，董必武同志多次在不同场合提到依靠群众、深入调查研究、反对官僚主义、反对主观臆断等问题。我们从中能强烈地感受到他对最基层群众需要的关注和对司法机关工作作风的关注。1940年8月，董必武同志在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话时，提出“要使政府真正成为群众的政府”，政府“要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。边区个别地方政府有脱离群众的现象，这是政府工作中的严重病态。”“边区政府的权源出于群众，政府负责人是群众代表选举出来的，这已表明政府和群众关系密切。政府的行政权，已经深入到社会基层。政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。”^[1]在当时中国共产党还没有在全国取得政权的情形下，我们把这里的“政府”理解为包括军队、政府、法庭在内的“人民政权”，要比理解为现代意义上与立法机关、司法机关相对应的“政府”更为合适。所以，按照董必武同志的观点，人民政权应该倾听群众的呼声，采纳群众的意见，接受群众的监督。

董必武同志非常重视司法机关与人民群众的血肉联系。建国后不久，为划清旧法与新法制的界限，从政治上、组织上、思想作风上整顿各级人民司法机关，系统地建立和健全人民司法制度，肃清旧法观点在法律教育工作中的影响，改革大学法学课程，适应培养新中国政法干部的需要，政务院政治法律委员会和中央各司法部门在全国范围内开展了以批判旧法观点、旧司法作风和改革司法机关的运动，被称为“司法改革”。“司法改革”结束以后，为了使司法机关准备迎接国家经济建设，时任政务院政治法律委员会主任的董必武同志派出了几个工作组，到基层了解情况。董老对通过调查发现的不深入群众的作风提出了批评，提出“法律要下工矿”，“法院要认真处理有关工矿生产的刑事和民事案件”，“但实际上还未深入下去”。“法院系统中还存在不良的作风，如错捕、错押，刑讯逼供，不调查、不研究，重口供、轻证据，主观臆断，草率结案，以及曲解审判独立，孤立办案等等”，董必武同志在归纳这些做法时，用了“恶劣作风”一词，不难想见他对这些作法和作风的厌恶。^[2]董必武同志还对这些“恶劣作风”的根源进行了探寻，认为这些作风“实际上是资产阶级唯心主义思想在司法部门的反映”，资产阶级唯心主义思想对司法机关是“很大的障碍”。^[3]1953年2月6日，董必武同志在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四次会议上发言时说，“有人说‘群众觉悟还不够’。这是低估了中国人民在过去长期革命斗争中，特别在三年来各种革命斗争与建设事业上所达到的伟大成就”。^[4]1955年3月10日，董必武同志在全国政协常务委员会举行的纪念孙中山先生逝世三十周年大会上讲话，在总结孙中山一生奋斗的经验时，董必武说:“任何人如果脱离了工人和农民群众，不去依靠工农群众的力量，他就不能推进民族独立和民主自由的革命运动，而只能在实际上屈服在帝国主义面前。”^[5]

董必武同志认为，司法工作应当便利群众，接受群众监督。1955年4月5日董必武同志在中国共产党全国代表会议上发言，在谈到设立巡回法庭、在农村和城市街道应当普遍地设立调解委员会的时候说:“这些组织，吸收了成百万人民群众参加积极分子参加国家的司法活动，便利于为人民群众排难解纷，团结生产。”^[6]1956年6月22日第一届全国人民代表大会第三次会议上，董必武同志在谈到接受人民群众的监督时说:“人民法院的工作还接受了来自广大人民群众的监督。在几年前，各级人民法院就建立了处理人民来信和接见人民来访的工作。这是我们审判工作群众路线的一个重要方面。”^[7]董必武同志对侵犯群众利益的现象给予了严肃批评。1956年9月19日在中国共产党第八次全国代表大会上发言指出，“在不少地方或部门进行工作中，我们经常发现有违法乱纪、侵犯人民群众民主权利的现象;甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外;至于在同群众直接有关的工作上，更经常发现有脱离群众的强迫命令的作风，往往把好事办成坏事，招至群众的不满。对于这些恶劣的现象，我们必须进行坚决的不懈的斗争。”^[8]

董必武同志多次强调，国家机关要关心群众利益，倾听群众呼声。在为第一届全国人民代表大会第四次会议准备的发言稿上，谈到人民法院与人民群众的关系时，他写道:人民法院“与人民群众的关系也至为密切，必须彻底克服不关心人民利益的官僚主义和脱离实际的主观主义，切实依法办事，实现正确审判的要求。”“人民法院在这样广大的范围之内与人民群众直接相接触，解决的问题又都是人民群众切身的问题，因此处理人民来信、来访显然是其中一项十分重要的工作，他应当是人民法院一项经常性的重要政治任务。”^[9]1959年5月16日，董必武同志在全国公安、检察、司法先进工作者大会上讲话时说:“凡是在我们政法工作中，有利于实现党的领导，有利于贯彻群众路线，有利于政法工作与生产劳动结合，有利于为党和国家的中心工作服务，有利于对敌斗争、便利人民的，就是好经验，反之，就不是什么好经验。”“必须充分依靠群众，何者该破，何者该立，多多征求和倾听群众的意见，以及有关部门的意见。”“我们政法机关的工作，没有一桩事不同人民群众的切身利益有关，我们不能不采取这种高度严肃负责的态度。”^[10]

二、董必武同志对群众运动的副作用有清醒的认识

董必武同志多次主张应当注重培养人民群众的守法思想。他说:“为什么培养群众的守法思想是重要问题呢?因为劳动人民在解放以前对一切反动的法律存在着极端的仇视和不信任心理，这在旧社会中是可以理解的。劳动人民已经取得了政权，就必须建立革命秩序。但是，这一点是不容易很快做到的。列宁曾经说过:‘千百年来，国家都是压迫人民和掠夺人民的机关，它给我们的遗产，是群众对一切国家事务的极端仇视和不信任心理。克服这种心理，是个非常困难的任务，这一任务只有苏维埃政权才能胜任，然而就是苏维埃政权也需要经过长时间的和坚忍不拔的努力才能完成。’我想，列宁这一段话对我们中国来说也是适用的。在过去，人民对旧的统治者的反动法律是仇视和不信任的，这种心理继续到革命胜利以后，那就是一种很不好的现象。这就是说，我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。过去我们在这一方面做了许多工作，但是做得还很不够，今后还需要在长时期里来解决这个问题。”“在过去各种大规模的群众运动中，我们都胜利地完成了任务，这是好的一面。但是，也应当肯定地说，在这些运动中间也不免有副作用。不搞运动可不可以呢?那是绝对不可以的，因为大规模的革命运动是群众运动，没有这些群众运动是不行的。”这些群众运动“对我们政权的巩固是起了很大的作用，但也有副作用。因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”^[11]

董必武同志对群众运动可能给法制带来的冲击保持着高度的警觉。1956年9月19日在中国共产党第八次全国代表大会上发言说，“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难。”^[12]他还认为，“过去我们为了解放生产力，就要搞群众运动。群众运动是什么性质的呢?群众运动是一种风暴式的革命运动，它主要是依靠群众的直接行动，而不依靠法律，过去土改、镇反、三反、五反，都是依靠群众运动，不是先有了法律才搞起来的。”“当时党估计到不这样搞，就不能解放全国的生产力。”“现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力。我们要保护群众运动的果实，要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制。”董必武同志还形象地比喻群众运动:“不能经常搞运动，因为震动太大，八级以上的风，刮一阵是自然现象，经常刮就受不了，把树吹倒了，人们不能出门，经常刮是不行的。情况变了，我们的工作方法也要随之改变。”^[13]具体到司法工作，董必武同志明确地主张，人民法院审理案件不能不顾法律原则，一味地迎合当事人的意见。1954年5月18日在中国共产党第二次全国宣传工作会议上讲话时说，“法院判决了案子，就必须执行，一个案子判决确定之后诉讼当事人应该有一方责任，他不执行，法院就应该强制执行。但是现在各地法院相当普遍的一个现象，就是怕自己犯强迫命令的错误，不敢强制执行，所以案子判决以后常常等于没有判决。把一般强迫的命令和法庭的强制执行混淆起来，这是不对的。”^[14]

从以上论述中，我们可以清晰地看到董必武同志的群众观点。一方面，国家机关要“依靠群众”，“为群众做事，为群众谋幸福”，“接受群众监督”。另一方面要充分认识群众运动对法制的副作用，必须努力培育群众的信法、守法意识，而且这是一个长期的过程。董必武同志的这些思想是非常宝贵的，在半个世纪后的今天，我们仍然能够强烈地感受到其中的思想锋芒。我们现在研究董必武法学思想，并不是庸俗地用董必武同志曾经的言论论证我们现在的观点，也不是机械地理解董必武同志的只言片语，而是试图从中发现一些规律性的东西。董必武同志言论在我们现在进行的法学思想研究中的功能是其价值的实现，而不仅仅是作为一种论证资源，这也应该是我们对待董必武法学思想的一种基本态度。

三、司法机关及司法人员不宜片面强调“人民满意”^[15]

近年来，许多地方的司法机关都轰轰烈烈地开展了以评选“人民满意的好法官”和“人民满意的好法院”为内容的“两满意”活动。一批法院及法官个人被授予“人民满意”称号。“人民满意”曾经成为评价司法机关和司法人员的至上标准。毫无疑问，这种做法有其合理性的一面。它有利于群众监督司法，将司法机关和法官的活动置于大众的监督之下，为防止腐败和枉法裁判起到一定的作用。但从建立法治国家和法治社会的长远目标来看，这种做法的价值如何呢?

董必武同志早在50年代就对法院追求方方面面满意的做法提出过批评。他指出:“因为判决是很难使双方都满意的，不能说我们执行了国家法纪就脱离了群众。”“至于说要取得意见一致，首先是取得法院内部的意见一致，其他机关的意见仅仅是一种意见。就是法院判决的意见，也是少数服从多数，没有必要意见完全一致后才判决。”^[16]董必武同志非常讲求实事求是，在1958年大跃进中，有人提出审判工作要做到党委满意、公安满意、检察满意、群众满意、当事人满意，董必武同志对此提出批评。他指出:“公检法的合作不是建立在完全满意的基础上，而是建立在分工负责、互相制约的基础上，如果都满意就是同一了，当事人被判了刑，如何能够满意?”^[17]董必武同志的这些观点是非常富有远见的。从司法权的原理看，以“两满意”作为衡量司法工作的至上标准，有很多地方值得商榷。

第一，司法权的性质决定了不能以“满意”作为衡量标准。近年来，越来越多的人认识到司法权的本质是判断权，这个性质表现在宪法和法律确立的原则上。我国《宪法》第123条规定，人民法院是国家的审判机关。民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、法官法等都明确规定了司法机关审理案件“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。以事实为根据，就意味着法院要对事实进行判断，在判断认定事实的基础上，进行裁判。认定事实实际上只是对过去已经发生的案件情况进行推定，用可能获得的证据来证实案件事实。换句话说，法院做出裁判只能依据已经被证据证实了的事实，这种事实很难与实际上的事实完全符合。《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》及有关证据规则都有将原来法院职权调查证据为主转变为当事人举证为主的趋势，这就带来法院认定事实模式上的变化。法院判决将更多地依赖于当事人双方的举证能力，法院认定的事实很可能与真正的事实有差距，进而导致当事人不满意。

第二，司法权的功能和价值取向使“满意”至上成为不可能。司法权是在查明事实的前提下对双方的权利义务责任作出裁判。由于双方利益不一致，要想做到双方对裁判都满意是不可能的。从实际情况看，双方都不满意的情况是正常的，也是不可避免的。强求司法的“满意度”可能会歪曲司法权的本质和功能，变相地弄虚作假。过于强调司法满意必然带来法院和法官“不务正业”，不将主要精力放在做好审判工作上，而且处处看“人大代表脸色”行事，随人大代表的喜好进行审判。再者，诸如“全国人民满意的好法官”、“全国人民满意的好法院”实际上也是无法做到可信，无非是打着“人民”的招牌罢了，充其量是“人民代表满意”而不是“人民满意”。如何能使全国人民满意，技术操作上如何运行?是全国人大投票选举产生的，还是在全国人民投票推选的?可见“全国人民满意”既无可能也无必要。而且过于抬高法院和法官在人民满意程度上的名声和级别，就更加容易将司法引入歧途。在2001年2月14日闭幕的沈阳市第十二届人大四次会议上，沈阳市中级人民法院工作报告未获得通过。有意思的是，沈阳市中级人民法院一直都关注人民的满意，据报道，沈阳市中级人民法院主动做好与人大代表的联络工作，充分保障人大代表依法行使职权受到社会各界的赞誉。^[18]但为什么仅隔64天后，人民代表大会就不批准其工作报告呢?可见，“人民满意”究竟应该在哪个层面上操作、有多少含金量，是很成问题的。

第三，人民代表大会制度下司法实践的结果也证明了司法不可能做到满意至上。从我国历届全国人大会议对最高司法机关工作报告的决议看，满意只是少数情况。全国人大对最高人民法院和最高人民检察院工作报告明确表示满意的只有1981年、1984年、1985年、1986年、1987年作出的决议。绝大多数情况下，似乎都是不满意的或者不完全满意的，特别是近些年来的工作报告险些不能通过。从地方来看，已经出现了人大会议不通过法院工作报告的情况。实际运行中，还存在着许多做代表工作以使工作报告通过的情况。过于追求司法工作满意已经导致了一些地方人大内部机构违法办事，构成破坏人大制度和破坏司法独立的消极后果。比如甘肃省酒泉地区中级人民法院认定的地方性法规与国家法律相抵触，判决撤销一审判决和被诉具体行政行为。该省人大主任会议认为上述判决“严重侵犯了宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的立法权，超越审判权限，没有正确领会法律、法规实质，违法判决，直接损害了地方性法规的严肃性，影响了社会主义法制的统一”，“是一起全国罕见的审判机关在审判中的严重违法司法事件”，“责成甘肃省高级人民法院提审并撤销上述判决，在全省法院系统中公开批评酒泉中院和追究有关负责人及责任人的违法责任。”^[19]还有2003年洛阳中院判决法官因“《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效”而导致河南省人大的直接批评，10月18日，河南省人大常委会办公厅下发了《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》，要求河南省法院“对洛阳市中级人民法院的严重违法行为做出认真、严肃的处理”。当然最终案件被河南高院维持原判。这里且不论案件一审正确与否，也不论人大常委会办公厅是否能够行使人民代表大会的职权，单就地方法规与上位法规发生冲突后的法律适用这样一个简单问题，也会出现是“满意至上”还是“法律至上”的问题，也许有人不主张把“群众满意”与“法律至上”硬性地剥离开来，但事实证明这是一个令人无法回避的问题。

第四，追求司法满意至上缺乏宪法法律依据，与十五大提出的司法改革目标不一致。我国《宪法》第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民法院组织法》也作了同样的规定。要做到独立审判，必须有制度保证法院以服从法律为前提，以追求公正作为终极目标。党的十五大报告提出:“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”可见，司法公正和独立是中国共产党和全国人大认可的主要的司法目标和价值取向，应当成为衡量法官和法院工作实绩的主要标准。

事实上，追求司法满意至上不过是近年来司法腐败引发的激情化的结果和表现。人民群众、人大代表对司法不满意的重要原因之一是近年来司法腐败越来越严重，违法办案的事情时有发生。在社会腐败日益严重的情况下，民众的理智往往被激情所取代，整个社会对于司法机关惩治腐败的期望值不断上升。事实上司法腐败只不过是社会腐败的一个方面、一个缩影。司法腐败当然需要治理根除，但如果以人大代表和民众的满意程度作为根治司法腐败的措施，可能会是找错了病因，开错了药方。对于法官和法院工作成绩的衡量只能是依法办事，服从法律。司法权的价值取向与立法权、行政权有很大不同，设置一种制度必须考虑行政与司法权有不同的性质、功能、体制、结构组成、活动规则和不同的价值取向，必须考虑造成一个机关不能正常工作的阻力和障碍是什么。由于人大是直接或者间接由选民选出的，它的性质、功能和价值取向主要在民主性方面，关注民众满意度是其最大的特点。行政权关注的是效率，行政权实行的是隶属领导体制，行政权的积极主动性使其受到民众满意的制约确有必要。而司法关注的是独立、公平、公正;司法权是消极被动的;司法权不实行领导和隶属制，强调的是各级法院和法官服从法律，即使错案也只能通过法定监督程序纠正。这些都决定了它的工作无法使民众完全满意，否则，只会要求司法机关牺牲公正价值而将民众满意价值放在首位。法院的司法审判权与其他权力还有一个不同之处是，审判权追求的是稳定，冷静和理性。通过一整套的专业化的法定程序将社会的纠纷和群众高涨的激情进行冷处理，从而达到缓和社会矛盾，稳定社会秩序的作用。如果将司法审判权也纳入民众的满意激情下进行评价，那么整个社会就可能会减少一个减压阀。应当有一个更有效的措施将人民群众、人大代表的激情适当加以控制和引导，而不是片面强调“双满意”。董必武同志指出:“我们国家法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民意志”。^[20]这段话对我们全面认识司法机关开展的“两满意”活动有深刻的教育意义。

【注释】

[1]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第53页。(www.xing528.com)

[2]同上，第385页。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第385页。

[4]同上，第334页。

[5]《在孙中山先生逝世三十周年纪念大会上的讲话》，《人民日报》1955年3月11日。

[6]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第384页。

[7]同上，第403页。

[8]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第414页。

[9]同上，第472～473页。

[10]同上，第482页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第338～339页。

[12]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第417页。

[13]同上，第450～451页。

[14]同上，351页。

[15]本节参考了《华东政法学院学报》2001年第3期(总第16期)。

[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第474页。

[17]李英华:《法治先驱董必武——访最高人民法院原副院长王怀安》，《检察日报》1999年7月17日。

[18]《问渠哪得清如许——沈阳市中级人民法院与人大代表联络工作侧记》，载《法制日报》，2000年12月12日第2版。

[19]参见《法院岂可非议人大法规》，《北京青年报》2000年10月27日第19版。

[20]《马克思主义法学论著选读》，司法部法学教材部编审，中国政法大学出版社1993年版，第217页。