国家高度控制的法院体系设想

赵秉金^[1]

由于我国经济体制和社会生活发生了很大变化，时代提出了许多新的政治理念。要求各种体制进行适应和促进社会发展的改革。在司法领域内也提出了“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念，给作为国家司法审判机关的法院也提出了更高的要求。而现行的法院体制却存在着与现代司法理念要求不相适应的地方。严重的法院地方性和行政性，法官的产生和管理使用的地方性和行政性，制约着法院应保持的“中立”，影响着法院审判工作的“公正”和“高效”，最终影响着法院为经济、社会、文化的发展提供应有的服务，从而使法院难以为国家高速发展提供必要的社会和经济环境。本文以追求“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念为目标，从分析现行法院体制的特点和缺陷，探讨法院体制在理论和现实上的突破，提出符合中国国情的国家法院系统改革构想，与有志者探讨。

一、现行法院体制的特点及缺陷分析

(一)地方性

1.法院设置和负责的地方性

我国的各级人民法院根据《宪法》、《人民法院组织法》设置。《宪法》第129条第1款规定:“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”第3款“人民法院的组织由法律规定。”第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的权力机关负责。”《人民法院组织法》也作了类似的规定。可以看出，我国的地方各级人民法院是随着地方各级政权组织产生、设置，也是按行政管理区域来设置，即省(直辖市、自治区)、市(地区、自治州)、县(县级市、区、旗、自治县)三级人民代表大会产生省(直辖市、自治区)高级人民法院、市(地区、自治州)中级人民法院、县(县级市、区、旗、自治县)人民法院三级。这就形成了我国包括最高人民法院在内的四级法院体系设置。同时，各级地方法院对产生的地方权力机关负责。形成明显的设置和负责的地方性。

2.法官产生的地方性

根据《法官法》第35条的规定，各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员由相应的人民代表大会选举或任免，又有法院负责的地方性。这样就形成除最高人民法院的法官外，地方各级人民法院的法官具有很强的地方性。

3.法院和法官管理的地方性

法院和法官的地方性产生法律层面的法院和法官管理的地方性。另外，从党管理干部的角度上地方党委管理法院和法官的情况看，法院和法官管理的地方性也很明显。即使院长系上管一级(按甲类干部管理)，但其产生也需地方选举。还有院长领导的法院还是归地方管理。

司法审判权的严重地方化，破坏了我国法制统一的原则。我国法院的现行体制从设置、产生和负责角度上讲是从属于产生它的人民代表大会，同各级政府、检察院是同属一个权力机关设置并负责。从这个角度上讲是按行政区域来设置的地方各级人民法院。从我国党的领导的现实角度上讲，各级法院归当地党委领导，特别是法院人事权审批更是在当地党委。从作为司法审判机关的法院经费来源讲是同级政府部门的财政支持。综上几个方面作为司法审判权力的实施机关的机构设置和体制、人员管理、^[2]经费均自地方而来。这里需指出的是，虽然党实行的是个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央的原则，但各级当地党委是必须为当地的政治、经济、文化发展负全责的，不免出现地方保护的倾向。那么，在党委领导下的人大就不免会以地方利益为倾向多一些。地方政府财政支持法院经费，更有可能出现不能及时解决法院人员工资、办公经费的正常支出。这里还有一个现行法院体制在国家体制中是套用行政级别管理的问题，政府的行政级别比法院高，经费的拨付不是权力机关批准执行，而是由政府支付。特别是有些特殊的支出项目，法院得向政府申请，是否批准得由政府说了算。这样看来司法审判权行使有可能受到当地部门的影响，甚至牵制。具体体现在地方保护主义;政府与公民、政府与法人或政府与组织间发生纠纷时产生的保护政府主义等现象。还出现一个地方的司法判决结果与另一地方的司法判决结果的差异的现象。^[3]这些现象表明，法院这种体制下的司法审判权的地方化，使我国的法制统一受到了干扰。^[4]

(二)行政性

法院除在业务上具有的法律性外，几乎看不出与行政机关的区别，具有很强的行政性。特别是人员管理上非常明显。首先法院干警的工作和日常管理行政化严重。从分类上讲是有法官、书记员、法警、行政人员、工勤人员，但实际上这只是除业务工作上的分工区别外，没有实质性政治、经济、待遇上的差别。即同行政级别人员的一个法警和法官、书记员、行政工作人员，除法官是搞审判，书记员搞记录，行政人员搞行政，法警做司法警察业务外，政治地位没什么差别，经济地位也没有差别(法警因有警衔工资比其他人还要高一些)。这种现象在基层法院尤为突出。其次，我国的法官等级管理制度的行政性。我国的法官法是第一部我国法官管理的法律，这是我国对法官管理上升到法律地位上的一个突破，无疑是一件值得庆贺的事件。但从其四等十二级法官在各级法院散见的规定来说，只从名称上有了称呼，没有什么实质性意义，是行政级别和工龄的一个变数呈现而已，没有社会、政治、经济待遇的明显变化。第三，法院内设机构与法院领导间是行政领导关系，院长、副院长、庭长、副庭长、审判员、书记员间是行政领导关系。

现行法院和法官管理的行政性，导致了一些问题的产生。一是法官职业化建设问题。有时会出现一个科员级法官在审案，下面却是一个处级书记员(转业军人)在记录，一个科级法警在法庭值庭的现象;出现工资待遇是书记员最高，法警次之，法官却是低得可怜的现象。这种现象在基层法院尤为突出。有些人也认为法官有审判权，坐在审判台上，社会地位很高，工资低点没关系。是这样吗?答案是不言而喻的。这种现象不利于法官职业化要求的专业化和精英化。有些法官因工资待遇低而走出法院走进了律师事务所。有时候真难说这些人是错的。二是由于法官等级在各级法院散见的情况出现的怪现象。如:初审以基层法院高级法官(院长)为审判长组成的合议庭审判的案件，当事人(或检察院)不服一审判决而提出上诉(或抗诉)，而二审法院却出现由二审法院的一、二级法官甚至三、四级法官为审判长组成了一个合议庭进行二审的审理，并做出终审判决。姑且不说二审是否为经审委会讨论决定，还是做出维持、改判、发还的结果(审委会的问题另论)，就名义上讲，对外就有疑问之处，作为初级法官怎么可以对高级法官做出的判决提出评价呢?另外，还有法官等次有无区别的问题，最高人民法院中就有首席大法官、大法官、高级法官、法官四个等次之分，而高级法院又有大法官和高级法官和法官等次之分，即使基层法院也有高级法官和一般法官之分。可以想象基层法院的一般法官，有的因级别年龄工龄之原因也可能达到一级法官或高级法官，而最高院的一个法官也可能是一个三级法官，根据人民法院组织法的规定，最高人民法院可以监督全国各级法院的判决裁定。假如说一个最高人民法院的三级法官发现地方各级人民法院比其高级的法官，甚而是大法官(高级法院院长就是二级大法官)的判决有误，有无权力指出?依照法律是可以的，但又发现一个低等级次的法官评价高等次法官判决的问题(虽有中国是法院独立审判而非法官独立审判之说，对此问题来说也难免有些牵强)。同一法院中也出现同样的问题，一个低等级法官在审委会任委员，而一个主审法官，却因其职级、工龄等原因却评为高级法官，在审委会却要一个低等级法官评价高等次法官的判决。还有在同一法院一个高等次法官因是一个普通法官，却要因诉讼法的原因，其做出的判决或裁定(特别是保全，先予执行等裁定)却因行政级别原因而需请示院长、副院长等(有时副院长法官等次比一般法官低)的指示，等等现象。作为四等法官，首席大法官、大法官、高级法官和法官之间是如何评定的，法官的等级是因何而设立的问题，就值得划一个问号了。

(三)法院与其他机关的关系

法院与地方各级人民代表大会(权力机关)的关系是产生和负责关系，即“地方各级人民法院对产生它的权力机关负责”。法官与各级人民代表大会(包括人大常委会)间的关系是，地方各级法院的法官由地方各级人民代表大会及其常委会选举(指院长)任命产生、罢免。地方各级人民法院受地方各级党委的领导。法院与政府的关系，从法律上讲是平等关系(均由相应的地方各级人民代表大会产生)。但法院的经济保障主要来源是由当地政府财政支付。且实质上法院与政府的行政级别是不同的。法院与上级党委、上级人民代表大会及其常委会、上级政府间关系同其他行政机关一样，只是隔着同级领导机关的上级领导机关。

上述这些情况都表明现行法院体系设置和管理，有诸多与时代要求不相协调的地方。

二、现行法院体制的理论与现实分析及改革出路

法院作为国家管理机关之一，在建国初期作为中央及地方政府的一个司法实施机关，毋庸置疑是起到了重要作用。按传统的观点，法院的审判权属于地方，因法院解决的大多数是当地当事人(自然人和法人，且大多是自然人)间的纠纷争议。由地方权力机关(人大)产生并行使权力，是合理的。但我们应该历史地看待这个问题，在建国初期那个特殊的历史直至计划经济时代，政府控制着几乎所有事情。人们衣食住行、经济、文化，几乎都与政府的权力有关。法制思想淡漠，法律不健全，法治更非治国方略，意识形态、政治制度控制是国家管理的主要形式，当时只对宪法和国家政策的统一是至关重要的。现今社会出现的利益多元化，加入世贸组织世界，世界经济一体化，公民文化水平、法制思想有了较大提高的现实情况，再从目前的改革开放、市场经济、民主政治、依法治国方略、与世界经济接轨等国家基本政策和形势来看变化，国家的政治形势、经济形势已经发生了根本的变化。原有的传统的观点就很难维持，也很难指导现实。在解放初期和计划经济时代的司法理念是法院为人民和政府服务，所谓的“打击敌人，保护人民”。而现在是发展社会主义市场经济时代，全球经济一体化的时代，加入WTO的时代，建设小康社会的新时代。我们法院除了打击犯罪，建立良好的社会治安环境，更要建立适应经济发展的市场环境。这就需要建立一个公平竞争的环境，要求法院必须保持“中立”，公正审判，为经济提供高效的司法服务。以“中立”促公正，促效率，最终提供高效服务。给市场主体进行高速运转提供一个良好的法制环境。这就要求必须摒弃旧的观念，树立“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念，必须从现有理论上突破，必须从现实上改革，以适应并促进经济、社会和文化发展的需要。

法院体制改革就是要对现行法院体制根据现代司法理念做出必要的重新思考和变革，这就需要我们从国家管理理论上思考并进行创新，突破原有的国家管理理论，并对现实的体制思维进行突破性思考。下面根据现行体制出现的理论及现象问题，并就如何突破司法管理行政化，司法权性质、司法行政管理等方面进行一下分析。

(一)党对法院的领导问题

关于如何加强和改善党对政法队伍，特别是如何加强和改善党对司法部门的领导是我党近年来研究的课题。首先要肯定的一点是党对司法部门，特别是对法院的领导是非常必要的。“加强和改革中国共产党的领导，是建设有中国特点社会主义民主政治的应有之义和根本保证。”^[5]这是因为中国共产党的领导不是硬性得来的，也不是共产党自封的，而是中国人民在长期斗争中形成的。同时中国共产党的领导，为建设有中国特色社会主义提供了根本保证。中国共产党的领导地位，不仅是因为它能够制定出具有中国特色社会主义提供了根本保证。中国共产党的领导地位，不仅是因为它能够制定出具有中国特色社会主义的正确路线、方针、政策;而且它还是建设社会主义的核心力量的党;它是全心全意为人民服务，同人民群众保护最密切联系，能够团结和调动最广泛的力量建设有中国特色的社会主义的党;是富于独立自主自力更生和创造精神的党，能够创造出有利于社会经济文化发展良好环境的政党。我们研究政治体制的改革，研究如何加强和改善党对政法机关，对法院体制改革时，必须要保持一个清醒的政治头脑，那就是必须坚持党对法院的领导，加强党对法院的领导，改善党对法院的领导。其次，对如何加强和改善党对司法审判机关法院的领导是值得研究的，特别是党领导的方式问题。党的领导方式是采取中央的直属领导，地方党委协助管理的方式;还是采取法院系统党的直接领导，地方党委协助管理的方式;还是坚持现行的当地党委直管，上级法院党组协管的方式呢?这其实涉及一个法院体制的设计问题，涉及现代司法理念的问题。法院是实施国家管理权其中的一种——司法审判权的机关，它既是依法实施调节社会秩序、经济秩序的权力的机关，也是依法实施行政司法审查权的一个机关。现行党对法院管理的体制是按区域党委管理。在实施跨区域司法审判权时，在对当地政府机关的行政行为进行司法审查时，在地方政府与公民法人组织发生纠纷进行审判时，当地党委是否会因“地方保护”和“保护政府”等原因产生对法院的公正审判影响的可能呢?我们想或多或少是会有的。如何解决这个问题呢?要在我国采取中央直属管理，在我国是很难做到的;采取党委下一管一级呢，如果审理再跨大一级行政区域的纠纷，又如何做到消除“地方保护”和“保护政府”呢?也是解决不了问题的。早在1954年11月19日董必武同志在司法工作座谈会和检察工作座谈会上的讲话中说:“我们想争取干部的垂直管理。”笔者认为:采取党在国家法院内管理，地方党委协助管理的方式比较合适。既能解决地方党委对法院“中立”性的影响，也能解决党的领导问题，还能解决党对法院的日常管理问题。

(二)国家结构^[6]及政治体制问题

国家结构是指国家与国家的构成部分，而国家结构的理论是调整它们之间的关系，并确立两者之间的关系，分配国家管理权力的理论。国家结构一般分为两种，即单一制国家和联邦制国家。对于法院的设置来说通常单一制国家设立单一的法院体系，即所有的各级各类法院均由国家中央政权机关设立，并适用统一的国家法律，维护国家的法制统一。而联邦制国家则设有两套法院系统，地方法院负责执行地方法律和联邦法律，而联邦法院作为地方法院的上诉法院负责全国法律的统一执行，或执行特定的联邦法律。美国的联邦法院与地方法院的严格分野的情况是罕见的。我国是单一制国家，根据宪法中国家机构组织的规定，除在中央政权层次上建立，全套的国家机构外，还规定各级地方政权设立与国家政权机构基本相同的国家机构体系。但地方国家机构，基本是在地方人民代表大会选举式任命产生，而国家(中央政权)的意志并未没有直接注入其中。这对实现地方民主，发挥地方的积极性是必要的(特别是地方政府)，但不能忽视的是也有对某些国家权力(如司法审判权)的顺利实现造成了困难。我国的法院系统从表面看，执行法律内部系统结构、审级关系基本上是符合单一制国家体系特征。但产生和负责却地方性极强，这就出现单一制国家法院体制理论与现实形式与实际的矛盾。这固然有其特定的历史原因，但不能不说是需解开的理论与现实的矛盾形式与实际的矛盾。必须进行思想上的突破。这里就涉及一个政治体制的问题，我国的政治体制是人民代表大会制。按传统的政治理论“一切权力来自人民”，那么很自然国家管理权均属人民，具体来说是由人民选出的代表组成的各级人民代表大会。而作为国家管理权之一的司法审判权，当然也归各级人民代表大会产生和设置的法院来行使。但这一传统思想不难看出:它与人民法院执行的是国家法律这一基本现实的矛盾;和单一制国家法制统一的理论的冲突。也就是人民法院是执行的是全国人民代表大会或全国人民代表大会授权机关制定的法律，行使的是国家的审判权，法院作为对国家经济、社会、文化发展的服务是对国家的大局服务，而非各级法院对相应的区域服务的。据此，当然的应是由国家来设置并产生法院，并应对国家负责。这同各级政府对当地政治、经济、文化负责的理念是不同的。虽然各级政府也应是中央的地方管理机关，但各级政府却是行政机关，有下级服从上级的司政理念。而上下级法院是审级监督的关系是不同的。这个将法院定性为国家法院而非地方各级人民法院的理论突破，对正确思考法院现行体制改革的现实突破，意义是非常重大的。

(三)法院和法官管理行政化问题

现行法院和法官产生、管理和使用的行政化严重，如何在法院体制改革中突破这一点，消除法院和法院内部人员行政化管理，法官等级不合理的现象，从而实现法官的职业化和精英化建设，实现“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念，是值得研究的。有些人会对此表示质疑，法院体制改革与法官管理有何必要联系呢?笔者认为联系很大。这是因为如果只谈法院的设置、产生、管理，而不谈在法院中占主导地位的法官是不完整的;如果只谈法院的行政化管理改革问题，而不谈法官行政管理，是空谈;如果只谈法院的权威问题，而不谈法官的权威是不可能实现法院权威的。因此说法官管理与法院体制改革的关系是非常密切的。怎样突破现行的法官行政化管理体制呢?笔者认为:根据现代司法理念的要求，一是法院系统形成一个相对其他机关别样的管理模式即法院就是法院，不套用行政级别;法院可以根据行政管理区域设置，但法院不是政府机关的附属管理机关，而是独立的审判机关，相对其他机关、组织来说是“中立”的。二是法院内部要以法官为中心管理，法官的地位和待遇在本法院是最高的，法官相对的独立性增强。三是法院因等级不同而设立其相应等级的法官，比如最高法院设大法官，高级法院设高级法官，中级法院设法官，基层法院设初审法官或基层法官。四是在一个法院内法官的地位就是平等的，可以根据情况在每个法院内设首席法官(院长)和主管法官(如主管司法行政、刑事审判、民事审判、行政审判等)，主要负责和代表一个法院或相关领域的牵头工作，在履行法官职务时地位是平等的，不能存在一个法院内的“超级”法官。五是根据法院等级的不同、法官等级的不同配备相应的法官助理和法律助理，以解决不同等级法官在某方面的知识缺陷，确保司法审判的高质量和法官精英化。六是法官薪金法定化，其他人员工资本地化，法官的工资就是比较固定的，也不因资历、工龄的差别而有差别，以便使法官从薪金角度形成职业化，因我国地域辽阔，因地区经济有差别故工资有差别是可以理解的，但同一个地区的差别不应有，否则不利于法官的流动。工资法定化不是数额的法定而是工资相对本地区公务员的工资比例相对的稳定的法定化。比如说省级的法官比照全国的公务员薪金情况，市级的法官比照全省公务员工资情况，县级的法官比照市级公务员的工资情况;比如首席法官的工资比照同级政府副首长工资，其他法官比照同级职能部门首长工资法定化。法官助理员较法官次之的法定化。法官薪金经国家权力机关审核决定后，形成法案执行。而其他工作人员因是干的一般公务工作和后勤工作，故可以随着本地一般公务和后勤人员工资进行发放，但不得高于法官的薪金。这可以借鉴金融系统改革的经验。

(四)国家法院司法审判权实现方式的问题

司法审判权是国家权力，但实现方式不可能只设一个中央级法院就可以实现。司法制度的合理结构理论要求建立行使初审权的法院，行使上诉权的法院和行使终审权的法院。在一个比较小的单一制的国家，国家设一个最高法院，一个(或几个)上诉法院，几个(或十几个)初审法院便可以形成一个健全的法院体系，管理也相对比较简单。^[7]但在我国这样一疆域辽阔，人口众多的一个大国，建立一套完全由中央政权管理的法院体系却不现实。那么研究在我国这样一个单一制大国建立一套法院体系，行使国家司法权在地方实现是当前司法改革中的一个重要课题。这既需要从理论上突破，又需要有现实意义的突破。否则仅有理论突破，不进行现实突破不行，仅考虑现实又在理论上找不到依据也是不行的。

首先，从理论上讲，实现方式应该是国家组织实施。但国家组织实施不一定都由中央政权来组织实施。只要实现国家控制，使国家法制统一，实现法院的“中立、公正、高效、服务”的司法理念就是最佳的。这样就给突破僵化的单一制国家法院体制的理论，建立新的管理理念提供了理论基础和现实基础。因为任何一个国家都没有中国这么大疆域和这么多的人口。只有根据中国的实际，设计出符合中国国情，符合单一制国家的理论要求，符合“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念，实现保障和促进经济、社会、文化的发展的要求，就是最正确的。司法审判权国家化的实现理论设计，只要这种理论设计国家权力注入到基层，消除影响“中立、公正、高效、服务”的因素，实现现代司法理念的要求，其理论就是符合国情和单一制国家要求的。笔者认为，国家直接控制主要法院的几级，再由国家控制的法院来管理授权的法院，来实现司法审判权的国家统一控制的设想，就可以实现上述的要求，也能突破单一制国家理论的传统理念。

其次，我们从现实上分析。一是基层法院数量多，案件多，人员多。我国现有3000多个法院，其中中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院加起来仅有几百个，大多数为基层人民法院。我国法院受理的案件数也大多在基层人民法院(2003年全国法院系统每天办理各类案件1.6万件，其中80%左右是基层法院法官办理的)。^[8]基层人民法院的人员也是基层法院最多。基层人民法院受理的案件根据法律规定，不是辖区的全部，而是受种类、金额、社会影响等等限制的，且大多案件是社会影响较小，或争议金额不大的案件。二是从我国现行的四级法院体制来看，只要中央控制最高法院、高级法院和中级法院前三级，再由国家控制的法院来影响和管理基层人民法院就能够实现国家权力的直接实现。因此，我们不妨采纳最高人民法院蒋惠玲提出的“由国家(中央)设置最高人民法院高级人民法院、中级人民法等三个等级，并对法官任免、经费保障、制度建设等直接由国家控制。对于基层人民法院，国家可以在确立标准的前提下，交给省级政权管理”的建议。需指出的是，其理论依据是基层法院的设置仍是国家设置国家管理，只是国家灵活地由法定授权管理，基层法院的审判权是国家审判权的性质未变。对蒋惠玲建议基层法院的产生管理是归省级政权的现实性，笔者也有不同看法。一是现行我国设置的省和自治区区域一般是比较大的，一个省或自治区管辖上百个县(区、旗)，如果一个省级政权管理上百个法院，几百甚至上千名法官，还有诸多行政和司法辅助人员也不现实的(我国的一个省或自治区比一个小国家大几倍，甚至几十倍)。二是既然基层法院是只审理一个县内的比较小的案件，而且有上诉到中级法院的审判监督，没有必要提到那么高的管理层次，也影响司法的管理效率和工作效率。三是我国将县级政权作为一个基层政权单元，所涉及的经济、社会和文化及其运行也应是这一级，其纠纷争议也发生在这一单元内部的最多，综上笔者认为:基层法院归中级法院管理比较合适。法官的管理应归中级法院，根据中级法院法官组成的基层法院法官管理委员会推荐，由最高人民法院任命的法官，由中级法院直管，地方党委协助管理比较合适。这样各中级法院既能根据实际的社情、民情及经济文化状况灵活管理，又能使基层法院减少县级其他机关的影响。同时也能实现管理的高效率，司法审判的高效率。

(五)经费保障问题及司法行政管理

法院体制改革涉及法院设置和人员配置，同时也涉及两个问题，即法院运行所必须的经费保障问题和法院的司法行政管理问题。

首先是经费保障问题，也就是法院财政来源问题。一是拨付问题，现行体制是地方性管理和供给，也即法院的财政来源是地方各级政府财政，其缺陷我们前文已论述。在上述中，设立国家控制的法院国家化管理形式其财政来源也必须是国家财政。即国家直接控制的法院最高法院、高级法院、中级法院的财政来源，应是中央财政。而占法院大多数的基层法院的经费，由中央全负担有困难，又因案件的地方性较强，由地方负担，也较合理。但为确保法院的经费保障，应是由上级财政统筹拨付。(www.xing528.com)

其次是法院的司法行政管理。法院的司法行政管理，在国外有的是法院自行管理，也有的是司法部管理，但大体趋势是法官管理法院司法行政，即以法官的司法“自治”确保“中立”的地位。我国现行体制因法院地位不突显，只是把一个法院作为地方的一个机关，财政由地方政府预算，供给的保障体制，法院内部也是一个行政机关架构的模式。但总体来说法院是由各级政府管理下的法院的行政性管理。而要确保“中立”，确保“公正”，减少外界干扰司法审判;确保减少干扰法官高效审判;确保服务的整体性，法官对司法行政的“自治性”必须保障。实现现行法院司法行政管理体制思想和现实的突破。因此，实现在法院系统的法官对司法行政的自治性，在一个法院内部的司法行政的法官“自治性”的研究是非常必要的。

三、具体改革构想

构建一个符合“中立、公正、高效、服务”的现代司法理念的新型的法院体系架构，实现“公正与效率”要求，完善法院体系，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。^[9]

笔者认为，根据现代司法理念与我国国情，建立国家法院和国家法院控制的基层法院相结合的法院体制，是比较理想的一种设想。

(一)设立最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院三级中央直管法院即国家法院

(1)由全国人民代表大会通过立法设立最高、高级、中级三级人民法院，并产生、管理其司法主体——法官。(2)由最高人民法院统一管理这三级法院的组织人事及司法行政事务。(3)高级法院、中级法院逐级推选法官拟任命名单报上级法院审核后，逐级上报最高法院，由最高法院提请全国人大任命。由全国人大的专门机构考察后，做出任命。各级法院内部建立以法官为中心的管理方式。^[10](4)中级法院会同地方财政部门做出年度财政预算，报高级法院。高级法院会同省财政部门做出本院财政预算并审核中院预算案，汇总后报最高法院，最高法院会同中央财政部门做出本单位财政预算并审核各高级法院的财政预算案，汇总后形成国家法院年度预算案，报全国人大审议批准，由中央财政支付，然后由最高法院逐级拨付高级法院和中级法院。(5)全国人大设立专门司法委员会管理法院工作。(6)三级法院设立党的领导机构垂直领导，上级领导下级，下级服从上级，最高法院直属中央的领导模式。(7)上下级法院业务上是审级监督关系。(8)各级法院按现行分布设置不变。还需说明的是现行法院分布是一个司法的传统并无妨害实现现代司法理论，无撤销重置之必要。至于最高法院设立大区分院^[11]问题，大区分院可以是最高法院的派出机构，不影响四级法院之体制。(具体见下表格。)

(二)设立国家法院控制的基层人民法院

基层人民法院在原有基层法院分布不变的情况下，进行改革成由国家法院控制的基层人民法院。(1)基层法院依法律在原有设置下设立。(2)法官由上级法院根据需要提名，由最高人民法院任命，报全国人大备案，其他人员根据需要协同地主政府招录，由法院自行管理。(3)由法院会同当地财政部门编制财政预算案，经由上级人民代表大会审核批准年度预算案，由当地政府支付，上级地方政府统筹拨付。(4)法院内部管理以法官为中心的管理方法。(5)基层法院管辖社会影响小，标的小的一般民事案件和社会影响面小的普通刑事案件、行政案件(具体由根据情况法定或各中级人民法院设定报请最高法院批准的案件)，比如一般离婚案、抚养案等等。(6)视情况可保留在农村地区的人民法庭。(7)所有裁判案件均可以上诉至中级人民法院。(8)属上级法院党委管理，当地党委协管。(具体见下表格)

续表

(三)法官的设置

最高人法院设首席大法官和大法官，高级人民法院设置首席高级和高级法官，中级法院设首席法官和法官，基层法院设院长(初审法官)和初审法官。理由是消除法院内部的法官等级制，强调一个法院法官的平等性。

(四)法院同其他国家机关的关系

1.法院同当地党委的关系。高级法院、中级法院受上级法院党委垂直管理，地方党委协助上级法院管理。基层人民法院由上级法院党委管理，当地党委协助管理。当地党纪委有监督法院的权力。

2.法院同当地人民代表大会的关系是监督与被监督的关系，人大监督法院的工作。

3.法院同当地政府的关系。各级法院要服务于各地政府，更要服务于全国的大局。法院行使对当地政府的行政司法审查(行政诉讼案)。

4.法院同检察机关的关系。接受并审判同级检察机关提起的公诉案件或抗诉案件，接受其法律监督。

5.法院接受包括领导监督、权力监督、法律监督、民主监督、社会舆论监督等广泛的监督，但具体审判不受任何机关团体和个人的影响和干扰。

结语

本文试图消除现行法院体制的地方性和行政性的现实缺陷，突破传统观念，设想建立由国家控制的法院系统，实现“中立、公正、高效、服务”的司法目标。限于笔者水平和篇幅，难以详尽论述。如关于最高人民法院和各级法院的功能、执行问题、法官助理问题等。不过，笔者相信在诸多同仁的探讨下，根据改革发展的需要和与时俱进的时代要求，坚持制度创设的前瞻性，坚持与WTO原则要求的与国际接轨原则，坚持法官职业化原则，一定能够创立符合现代化要求的，具有中国特色社会主义法院体系管理模式。

【注释】

[1]河北省临安县人民法院政治处主任。

[2]虽然现在各地法院的人员进入经省级高院批准，但前提条件是经当地党委组织人事部门批准。

[3]因我国不属判例法审判方式国家。各地的法院自行依法行使审判权，而具体行使权力的法官或审委会，往往会受到地方方方面面的影响。

[4]这些是WTO规则中关于非歧视原则、法制统一原则和透明度原则要求的，也是外国政府和企业强烈要求我国司法独立(中立)的一点，还是我国行政司法审查制度之瓶颈之一。

[5]见滕文生主编:《建设有中国特色的社会主义民主政治》。

[6]本文关于国家结构的理论均参见蒋惠玲:《法院体制改革中的理论难点及其出路》，载《人民司法》2004年第5期。

[7]参见蒋惠玲:《法院体制改革中的理论难点及其出路》，载《人民司法》2004年第5期。

[8]参见葛寅、张立琢:《法官“跳槽”现象值得重视》，《人民法院》2004年6月13日第二版。

[9]参见江泽民:《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》(2002年11月8日)。人民出版社2002年版，第35页。

[10]参见赵秉金:《建立以法官为中心的法院内部管理体制》。中国法学会董必武法学研究会2003年年会论文。

[11]参见周道鸾:《保障独立审判实现司法公正》。载万鄂湘主编:《中国司法评论》总第三卷，第96～97页。