人权与宪法保障：从宪法修正案引发的思考

戴小明^[1]

一

所谓人权，通俗地讲就是每个人都拥有或应当拥有的基本权利。不过，人权的原意是指某种价值观念或道德观念，因而它是一种道德意义上的权利和义务。道德是人们关于善恶、是非、正义与否等等的观念、原则、规范。人权就是人们从这些价值、道德观念出发而认为作为个人或群体的人在社会关系中应当有的权利和应当履行的义务。“人权作为一种伟大的道德价值的信念，并不专门是西方或犹太—基督教对世界的贡献。在人类所有重要的道德文献中，以及自原始时代以来，所有人类的愿望中，都可以见到这种文献。”^[2]早在古代和中世纪世界各国文化传统中都普遍存在朴素的人权思想或曰人权理论的萌芽，包括人的价值、仁慈、正义等思想。当然，古代和中世纪并没有近代意义上的人权思想，也没有“人权”这个词。人权发展至今，经历了一个极其漫长、复杂和艰辛的积累与演变过程。

人权概念最早是由西方启蒙时代的学者作为政治口号提出来的，具有反封建、反神权、反专制的时代特征，后因法国大革命和美国独立宣言而得到普遍的传播，并逐渐被人们确立为一项政治原则和法学上的权利概念。世界上最早使用“人权”概念的是古典自然学派的创始人、荷兰著名的资产阶级思想家和法学家格劳秀斯，他在1625年出版的《战争与和平法》一书中，专章论证了“人的普遍权利”，并首次使用了“人权”一词。荷兰另一位思想家、法学家斯宾诺莎在《神学政治论》中明确提出了“天赋人权”观，认为这种天赋之权就是自然权利，是人生来就有的，国家就是人们通过缔结契约转让一部分自己的自然权利而产生的。同时，人们还保留一部分自然权利，这些被保留权利既不能转让，也不能剥夺。^[3]其后，英国、法国、美国的资产阶级思想家、法学家霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭、汉密尔顿、杰佛孙、潘恩等系统表述了人权的基本内涵，论述了人权的基本特征，归纳了人权的基本内容。洛克认为人有天赋的权利，这种权利既不能变更，更无从否认。他指出:“人天生都是自由、平等和独立的”，“任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”^[4]卢梭也指出:“每个人都生而自由、平等”，“放弃自己的自由，就是放弃做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务。……这样一种放弃是不合人性的。”^[5]潘恩则有专著对人权问题的论述，他在1791—1792年著的《人权论》一书中对“天赋人权”作了清晰的表述:“天赋人权就是人在生存方面所具有的权利，其中包括智能上的权利或思想上的权利，还包括所有那些不妨碍别人的天赋权利而为个人自己谋求安乐的权利。”^[6]由此可见，17—18世纪是资产阶级人权思想和学说的形成和鼎盛时期。人权从概念的提出到理论化、系统化，“自格劳秀斯始，经胡克、霍布斯、汉密尔顿等人的发展，由洛克、卢梭而至完善”。^[7]

人权理论是资产阶级启蒙思想家提出的，但并非就是他们的专利，而是人类政治文明的共同财富。人权的发展是人类社会不断文明进步的一个重要标志。在现代法治社会，民主、法治、人权是一面多棱镜，民主的“表”是法治，民主的“里”是人权。进入21世纪的中国法治，所表现的制度是民主，所统摄的灵魂是人权。理想的法治，指的是通过法律实现的公共权力与公民权利相和谐的状态。公民权利为国家权力所尊重、所保护、所救助，人权是公权的本原、界限、目的，法律能够调处出这种状态，法治便存在。在公权力不受限制和人权无保障的地方，便没有法治。^[8]法治的最高形式是宪政，也就是以宪法治国的政治体制。宪政的实质就是“限政”，即限制国家权力，保障个人权利。宪法是人权的保障书，人类的宪法史，在某种意义上讲，就是人权的保障史。在宪政史上，没有不保障人权的宪法，也没有不讲宪政的人权，人权的宪法保障是现代宪政的出发点和归宿，公民基本权利规范是对人权内容的宪法化，没有对公民权利的宪法保障，就无宪政制度可言。

然而，“在一种科学方法所开启的视角中，人们可以清楚地看到:一种仅仅关注宪法形式之类别的研究是不充分的。政治结构不可能产生于理想模型。人们发现:宪法产生于人类经验的缓慢进步。”^[9]新中国宪法已经走过了近半个世纪的旅程，1982年宪法公布实施以来二十多年的实践表明，现行宪法是一部符合中国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活等方面都发挥了极为重要的作用。那么，在新形势、新情况下，如何与时俱进，使它更加贴近实际、贴近生活?此次修宪贯彻了这一基本精神。从修正案的内容来看，此次修宪是对部分内容的修改，宪法总的架构和基本内容没有改变，既使宪法适应了形势的发展，又保持了宪法的稳定性，同时贯穿着以人为本的精神。修正案明确规定:“国家尊重和保障人权”。将“人权”概念写入宪法，这是以前没有的，昭示出中国容纳人类一切文明成果、维护人权的姿态和决心，它表明了中国对人权问题的极端重视，使我国宪法由对公民权利的一般性规范上升为人权原则，预示着尊重、保障人权将成为国家公职人员履行职务的最高原则，是我国社会主义宪政建设的重大突破，体现了社会主义制度的本质要求，对建设法治中国有着划时代的意义，不仅有利于增强政府和公民的人权意识，对国家权力运作、国家价值观产生影响，推动人权事业的健康发展，也将有利于在国际人权事务中的交流与合作。

人类政治文明的实践表明，人权是人类社会进步的产物，是人类社会文明的理性选择和显著标志，是人类理性发展到现代对人类自身价值的确认，是处理个人与国家关系的价值准则，它意味着个体作为社会的一个单元在国家、社会中应具有的价值和尊严。因此，人权是个人对国家的要求，不是国家对个人的要求。这种对国家的要求分为消极的和积极的两种。所谓消极要求或消极权利，即是个人要求国家无论如何不得侵犯的权利，而国家对这些个人的权利有依法保护和不加侵犯的义务。消极权利亦称人格权，它与个人的生命始终相伴随。具体包括自由权(个人的行动、安全、居住、迁徙、言论、著作、出版、信仰、请愿、职业、通讯、集会、结社等自由)和平等权(男女平等、宗教平等、种族平等、政治平等、经济平等、党派平等、人格平等等)。所谓积极要求或积极权利就是个人要求国家加以积极行为的权利，也就是社会福利权利，主要指各种受益权(如工作权、受教育权、社会救济权、保健权、休息权、娱乐权等)。对这些权利国家不得消极无为，而必须积极地实现和加以保障，对此它有不可推卸的实施义务。由此我们不难发现，人权作为个人对国家的要求，也就是对政府可能对个人所做行为的限制，它直接决定国家对个人应当做什么或不应当做什么，能做什么或不能做什么。国家做了不该做的事，如侵犯个人的思想、学术、言论、和生活等自由，是践踏人权。同样，国家没有做应该做的事，如没有使其国民享受最低的教育、没有救济垂危中的个人，也是对人权的践踏。^[10]

所以，人权是确定国家权力限度的一个界标，即在宪法和法律体系确定的范围内，个体应拥有的基本价值和权利。尊重和保障人权是一个法治社会的基本标志。当然，人权具有先国家性、先宪法性，人权并非来自于国家和宪法的赐予，而是先于国家和宪法而存在，它本身高于宪法和法律。不是因为宪法规定了它们才成为人权，而是因为它们是人权宪法才规定了它们。^[11]国家和宪法不能创设人权，只能确认人权。而对人权的确认与保障则构成政府权力运作的合法来源和伦理基础。一般而言，一部体现现代宪政精神的宪法，其基本规范离不开两大方面的内容:政府机构组织规范和公民基本权利规范。政府组织机构其设置的基本出发点在于:通过对国家权力机构组织的规定，把国家权力制度化、法律化，从而控制国家权力的范围和运行，达到服务于社会成员、保障社会成员的基本人权。公民基本权利规范是对人权内容的宪法化，是应然的道德权利在宪法上的体现和保障，它对公民的基本政治权利、经济权利、社会文化权利和人身自由权利等都作了肯定性的确认和规定，是宪法规范之中的核心部分。所以，宪法的意义即在于它改写了国家权力与公民权利关系的历史，以公民权利限制国家权力，人权规范是核心，权力组织规范从属于人权规范。^[12]

在法治社会，人权不仅是指人作为人应该享有的权利，它更应该是一种法律权利。因为人的应有权利只有通过法律确认为“法定权利”之后才有实现的可能，没有法律的确认，人权就没有保障，并且只有在真正的宪政之下才能获得确实的保障。为此，资产阶级在取得革命胜利、建立国家政权以后，都把人权提到自己的纲领性文件和根本法的地位加以确认。法国1789年的《人权与公民权利宣言》指出:“人们生来并且始终是自由的，在权利上是平等的。”“一切政治结合的目的都在于保存自然的不可消灭的人权;这些权利是自由、财产权、安全和反抗压迫。”“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。”这一人权宣言被直接作为1791年法国第一部宪法的序言而成为宪法的重要组成部分。美国1776年的《独立宣言》宣布:“我们认为以下真理是不言而喻的:人人生而平等，人人都享有上帝赋予的某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”“为力保障这些权利，人们组织自己的政府，政府正当权力来自被统治者的同意。”因此，“任何形式的政府，只要危害上述目的，人民就有权利改变或废除它，并建立新的政府。新的政府的基本原则和政治组织形式，必须是最便于实现人民的安全和幸福。”自此，美国从《独立宣言》到各州宪法，从各州宪法到1787年联邦宪法，都贯穿一个核心理论:保障人权，建立限权政府;国会也于1791年通过《权利法案》作为其1787年宪法的不可分割的部分;各州宪法大都把《独立宣言》所宣示的人权原则作为宪法的基础，并以此规定了分权制衡的政府结构。1787年联邦宪法所规定的政治制衡论、限权政府、司法独立、联邦制等都是对人权的一种保障。^[13]

二

列宁曾指出:“宪法是什么?宪法就是一张写着人民权利的纸。”^[14]中国共产党自创立之日起就始终致力于实现中华民族的解放、独立和发展，实现中国人民的基本权利，并历来重视以立法的方式对人民的权利和自由加以确认和保护。从土地革命战争时期开始，中国共产党领导下的人民政权就在宪法性文件中提出要“保障劳动群众一切自由”。^[15]并且在抗战时期，中国共产党还曾以人权为口号推动新民主主义宪政。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》明确规定:“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、财权及言论、集会、结社、迁徙之自由权，除司法系统及公共机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体，不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用任何的方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”其他各革命根据地也都制定了专门保障人权的条例，如《陕甘宁边区保障人权、财权条例》、《晋西北保障人权条例》、《渤海区人权条例执行细则》等等，在当时特殊的条件下，对各项人权给予了全面而具体的确认和保障。解放战争时期，各解放区以立法方式确认和保障人民权利与自由的实践探索更加丰富和广泛，为日后新生的共和国的法制建设和人权保障积累了大量的、宝贵的经验。如在董必武同志的直接领导下，华北人民政权的宪政实践取得了许多具有里程碑意义的成就。其后，作为新中国宪政与法制的主要奠基人，董必武同志在人民共和国成立前夕领导制定或参与起草的一系列宪法性文件，^[16]对于新中国的宪政体制产生了极其重要的影响，并从宏观上为新中国宪政体制和法制体系的构建勾勒出清晰的轮廓。

新中国成立后，作为人民主权的社会主义国家，运用宪法和法律对人权的确认和保护理所当然，正如董必武同志所指出:“在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违犯人民民主制度的现象都是不能容许的。”^[17]1954年9月，新中国第一部宪法颁布，它是一部“社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法”。^[18]不过，它对公民基本权利内容作出了颇为详尽的规定，对公民基本权利的保障发挥了非常积极的作用。但遗憾的是，后来在很长一段时间里，由于高度集权的政治经济体制和极“左”思想路线的干扰，我们对人权的认识存在着严重误区，将人权概念、思想和理念作为资产阶级、资本主义的东西加以排斥和拒绝，国家权力本位主义占统治地位，人权没有提升到应有的位置，公民权利被强大的国家权力所淹没，以至出现“文化大革命”严重践踏人权的悲剧，就连国家主席、全国人大常务委员会委员长刘少奇同志也被随便冲击揪斗，当刘少奇在野蛮的批斗会上被打得鼻青脸肿，拿出宪法来愤怒抗议，表示“要捍卫国家主席的尊严”时，也无济于事。

党的十一届三中全会以后，中国进行了全面的拨乱反正。1982年颁布实施的我国第四部宪法即现行宪法虽然没有使用“人权”这一概念，但它对公民的基本权利内容进行了比较全面和广泛的规定，涉及公民权、政治权、自由权、财产权、经济权和文化教育权等等。并在第33、41条中恢复了五四宪法规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”的重要条款。此后，在宪法精神的指引下，我们相继颁布了一系列单行法律对人权实行保护，如《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《消费者权益保护法》、《行政诉讼法》、《劳动法》和《国家赔偿法》等。同时还签署并加入了包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的21个国际人权公约，并积极履行公约规定的保护人权的义务。可以说，中国初步形成的以宪法为核心的法律制度，对社会生活各个领域和对公民各项人权的保障基本做到了有法可依。近年来我国的人权事业取得了举世瞩目的成就，并得到国际社会的广泛承认。但我们也清楚地看到，长期以来，由于宪法中缺乏关于尊重和保障人权的明确规定，这给我国人权的法律保障和人权事业的发展造成相当大的局限性。由于在宪法中没有关于国家尊重和保障人权的原则规定，使得宪法中关于公民权利的规定及一些体现在一般法律中的人权保障规定不能很好地发挥作用，整个社会特别是党政官员人权意识淡薄，对人权重视不够，对人权内容和标准认识不足，漠视人权、侵犯人权的事件时有发生，严重地影响了国家的形象。

与此同时，随着社会主义市场经济体制的建立和依法治国、建设社会主义法治国家进程的推进，人权立法的不足也日益显露出来。而近年来我国在人权领域取得的成绩也远远超越了宪法及其他单行法律的规定，致使我国法律特别是宪法有关公民权利的规定太少，一些重要的基本权利宪法尚未规定，如公民自由权中没有规定迁徙自由权、罢工自由权和经济自由权等;在政治权利方面，没有规定知情权、请愿权以及接受公正审判的权利等。此外，我国现行宪法中关于公民权利规定的内容还过于原则和抽象，缺乏具体性和可操作性，对公民言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯，受教育的权利等，都不同程度地存在着内在要素不完整的问题。在新的历史条件下，党和政府提出了“立党为公、执政为民”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，提倡以人为本，树立科学的发展观，党的十五大、十六大都明确地提出了“尊重和保障人权”。尊重和维护人权、完善和改进人权保护成为21世纪中国发展的重要任务。

因此，宪法修正案首次将“国家尊重和保障人权”正式载人国家的根本大法，使尊重和保障人权由党和政府的政策主张上升为宪法原则，由党和政府执政行政的理念和价值上升为国家建设的理念和价值，进一步确立了保障人权在中国法律体系和国家发展战略中的突出地位，为中国人权事业的全面发展开辟了更加广阔的前景，即有利于进一步统领和促进我国人权理论范畴、体系的规范，使我国在今后的立法和法律修订的过程中更加注重对人权的保护，从而充实现行宪法及其他单行法律中关于公民权利内容的规定，完善人权保障的法律体系，使政府官员和执法人员在执法过程中加强对公民的人权尊重和保护，推动新世纪中国宪政建设向更加科学、理性、人性化的方向发展。

三

宪法修正案不仅作出了“国家尊重和保障人权”的规定，其他修改的条款也有多处涉及公民基本权益的保护，如征地补偿、私有财产保护、社会保障等，这些修改一个最显著的特点就是把维护公民权益提到了前所未有的高度。人类法治实践表明:无保障的权利不是权利。而这种保障，必须通过一定的法律程序才能实现。因此，我们应清醒地认识到，宪法在人权立法上的相对完备并不代表人权宪法保障制度的完善，而强化宪法适用性的违宪审查制度和宪法诉讼制度是完善人权宪法保障的重中之重。因为在现代法治中，要将“纸上的权利”变为“现实的权利”，必须借助司法这一中介与桥梁。正如苏力先生指出:“在法治中，司法具有特殊的作用。它是从书本上的法到实际生活中的法之桥梁，是从原则转化为实际规范的中介。”^[19]与此同时，通过考察西方宪政发展的历史我们可以清楚地看到，在贯彻宪法及宪法变革的过程中，宪法司法审判体系起着至关重要的作用。“普通法规”、“普通法律”制度通过国家予以保障，国家通过司法人员，必要的话通过强制执行或刑事判决来贯彻实施。但宪法的贯彻则不同。不存在一个位于宪法之上的保障宪法的国家权力，不是国家权力位于宪法之上，而是相反，惟有宪法法院作为国家惟一的宪法机构有权对宪法做出权威性解释，对它在一定程度上进行有限的制裁。宪法优于普通法律只有通过宪法司法体系对宪法的应用才能得以体现。所以，我们不能仅停留于人权的宪法宣告，而应及时地通过废除、修改、制定其他相关的法律法规，从程序上保障人权的实现。为此，必须大力推进违宪审查制度的研究，以建构宪法监督的制度模式;加快制定与尊重和保护人权有关的普通立法;清理与宪法相矛盾或已不合时宜的法律法规。总之，尊重和保护人权不能是简单的一句话，它需要一个各种普通法构成的法律体系来保障实施。

【注释】

[1]中南民族大学法学院教授。(www.xing528.com)

[2]转引自沈宗灵主编:《法理学》，北京大学出版社2001年版，第198页。

[3]参见斯宾诺莎:《神学政治论》，商务印书馆1963年版，第211～225页。

[4]洛克:《政府论》(下篇)，商务印书馆1964年版，第59、6页。

[5]卢梭:《社会契约论》，商务印书馆1963年版，第7、13页。

[6]《潘恩选集》，商务印书馆1962年版，第142页。

[7]徐炳:《人权理论的产生和历史发展》，《法学研究》1989年第3期。

[8]徐显明主编:《人权研究》，山东人民出版社2001年版，第4页。

[9]［英］马丁·洛克林:《公法与政治理论》，商务印书馆2002年版，第20页。

[10]参见俞可平:《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2003年版，第124～125页。

[11]参见王世杰、钱端升:《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第64页。

[12]参见范进学:《权利政治论——一种宪政民主理论的阐述》，山东人民出版社2003年版，第148页。

[13]参见王人博:《宪政的中国之道》，山东人民出版社2003年版，第76页。

[14]《列宁全集》第9卷，第448页。

[15]《中华苏维埃共和国国家根本法(宪法)大纲草案》，载韩延龙、常兆儒编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社1981年版，第3页。

[16]1949年6月18日，董必武被推选为“起草中华人民共和国政府组织机构提纲草案委员会”委员;7月9日，被指定为政府组织大纲起草人;8月27日，出席新政协筹备会常委会第四次会议，作中央人民政府组织法草拟经过的报告，并被推选为进一步研究有关问题的小组召集人;9月17日，新政协筹备会第二次全体会议原则通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法(草案)》，提请中国人民政治协商会议审议。参见《董必武年谱》1949年部分，中央文献出版社1991年版。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第368页。

[18]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第131页。

[19]苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第4页。