中华人民共和国宪法的宪政思想

冯朝勇^[1]

宪政，是指国家以根本法的形式，确认和保证已经争取到的民主政治的事实，也就是民主政治的制度化、法律化。1954年中华人民共和国宪法(以下简称“1954年宪法”)是我国制定的第一部社会主义类型的宪法。它以根本法的形式，总结了历史经验，肯定了我国新民主主义革命的成果和建国以来政治上、经济上的新胜利，规定了我国过渡时期社会主义经济制度和政治制度，明确了我国建设社会主义的前进道路，成为当时建设社会主义国家的总章程，“标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑。”^[2]它的基本原则和结构以及关于国家性质和国家政权组织形式的规定，为以后几部宪法确定了基本模式，在完善我国民主和法制方面起了重大作用。

一、1954年宪法确立的基本原则

任何宪法都是在其基本精神和指导思想指引下构建起来的规范体系。1954年宪法在总结历史经验，特别是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验的基础上，确立了人民民主和社会主义两大基本原则。

(一)1954年宪法的人民民主原则

我国的人民民主是广大人民的民主，与一切资产阶级民主有着本质的区别:“我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。”^[3]1954年宪法确认:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民通过选举产生人民代表，组成各级人民代表大会，人民通过人民代表大会行使国家权力，决定国家生活的重大事项。人民有权监督并依法撤换不称职的人民代表。各级人民代表大会产生本级政府，政府必须向人民代表大会负责并报告工作。一切国家机关都要实行民主集中制，接受群众监督，努力为人民服务。

1954年宪法所确认的人民民主是一种极为广泛的民主，民主的主体不仅包括了工农劳动人民，还包括了“可以合作的非劳动人民”，主要是民族资产阶级。因而新政权是一个“以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”的政权。相应地，专政对象也不是全体资产阶级，而只是官僚资产阶级。

(二)1954年宪法的社会主义原则

实行人民民主是为了保证社会主义的国家性质。因此，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。”^[4]社会主义原则贯穿在1954年宪法的始终。

首先，它明确规定了全民所有制的国营经济是国民经济的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础，要优先发展。同时，还规定了国家用计划经济指导国民经济的发展和改造，并明确提出了建设社会主义的总任务，规定了要“依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”。但是宪法对待民族资本主义并没有像前苏联那样采取剥夺的办法，而是在保护资本家所有权的同时采取和平改造的方针，通过国家行政机关的管理、国营经济的领导和工人群众的监督，利用资本主义工商业有利于国计民生的积极作用，限制其不利于国计民生的消极作用，鼓励并指导他们转变为各种不同形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。对农业的社会主义改造也是如此，并没有采取前苏联“集体化”的方针，而是在依法保护农民、手工业者和其他非农业个体劳动者的土地所有权和其他生产资料所有权的同时，鼓励他们“根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”，通过“鼓励、指导和帮助合作经济的发展，并且以发展生产合作为改造个体农业和个体手工业的主要道路”。

上述两个原则，从中国的现实出发，在实现人民民主和社会主义制度的方法和步骤上灵活多样，不拘泥于某种固定的模式，具有原则性与灵活性相结合的特点，从而切合实际，独具特色。正如毛泽东所说:“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”^[5]

二、1954年宪法的权威性

宪政体制中，宪法必须具有至高的权威，一切国家机关及其工作人员，一切政党、包括处于领导地位的执政党，一切公民个人，都必须认真遵守宪法，实施宪法。1954年6月，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上所作《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”“(宪法草案)通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位都要实行。不实行就是违反宪法。”^[6]1954年9月，刘少奇在第一届全国人大第一次会议上，代表宪法起草委员会所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，更加明确地提出了宪法的权威及其实施问题:“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任务特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”^[7]同时，1954年宪法条文中明确规定，一切国家机关工作人员必须“服从宪法和法律”，“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”。

1954年宪法没有直接规定宪法的权威及其实施保障的有关问题，但在毛泽东、刘少奇的有关论述中已经明确了上述思想，虽然在以后的实践中没有得到始终如一的贯彻实施，直到1982年中华人民共和国宪法(以下简称“现行宪法”)中才得到了继承和发展。现行宪法在序言中明确宣布:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

三、1954年宪法构筑的民主、法治、人权的基本框架

理论界认为，民主、法治、人权是实现宪法的三个基本要素，只有在宪法的基础上建立起民主、法治、人权的基本框架，才能实现民主的宪政。争取民主，实行宪政，是毛泽东、周恩来、董必武等老一辈无产阶级革命家的一贯主张。早在1940年，毛泽东在《新民主主义的宪政》一文中就指出，我们现在要的是民主政治，是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。

1954年宪法虽然是一部由新民主主义社会向社会主义社会过渡性质的宪法，但它明确规定了我国人民民主的国体、政体、公民的基本权利、民族关系、中央地方关系等等，以国家根本法的形式构建了人民民主与国家宪法、宪政的统一的新型民主形态。

(一)1954年宪法确立的民主制度

民主是什么?民主是一种国家制度、政治制度，是指“人民的权力”或“多数人的统治”。民主是宪政的基础和要素。列宁说:“民主是国家形式，是国家形式的一种。因此，它同任何国家一样，也是有组织有系统地对人们使用暴力，这是一方面。但另一方面，民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”^[8]社会主义民主的精髓是人民当家作主，即人民主权，就是“全体人民享有全部权力”^[9]。“宪政是什么?就是民主的政治。”^[10]毛泽东在《答路透社记者甘贝尔问》中说:“‘自由民主的中国’将是这样一个国家，它的各级政府直至中央政府都由普遍、平等、无记名的选举所产生，并向选举它的人民负责。它将实现孙中山先生的三民主义、林肯的民有、民治、民享的原则与罗斯福的四大自由。它将保证国家的独立、团结、统一及与各民主强国的合作。”^[11]这种民主思想反映在宪法上包括国体和政体两个方面，其实质是关于各阶级在国家政权中的地位，以及掌握政权阶级采取什么形式来组织国家政权问题。各阶级在国家政权中的地位，表明民主归哪个或哪几个阶级所有，凡享有民主的阶级，即处于统治地位或主导地位。采取什么形式组织国家政权，是指掌握政权阶级用民主的方式还是用专制的或其他的方式来进行统治或管理国家政权。

1954年宪法明确规定，我国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。国家的一切权力属于人民。国家的根本政治制度是人民代表大会制。国家的目的是通过社会主义工业化和社会主义的改造，保证逐步消灭剥削制度。建立社会主义社会。宪法规定公民享有广泛的民主权利和自由，以及应尽的义务。规定各民族团结平等、友爱互助的原则，保障各少数民族的自治权利。它以人民代表大会制度，结束了全国政协代行全国人大职权的使命，政协作为统一战线组织，对政府工作起协商、参谋和推动作用。政务院发展成为国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是国家最高行政机关，原来由中央人民政府委员会执行的国家行政管理职权，归国务院行使。人民法院由原来基本上的三级改为四级(基层法院、中级法院、高级法院和最高法院)，实行两审终审制，并设置军事、铁路、海事等专门法院。人民检察机关改署为院，其设置与人民法院对等，与法院的不同之处在于:上下级人民检察院是垂直领导关系，而上下级法院是审判监督关系。普选产生的各级人民代表大会，取代了原有的各界人民代表会议。地方各级人民政府改为地方各级人民委员会。

1954年宪法取代了起临时宪法性质的《共同纲领》，构筑起适合我国国情的民主政治体制。这种按照人民主权思想所建立的民主原则和制度框架，是社会主义民主政治的一次伟大实践和创新，其本质是保障实现人民当家作主，具有充分的优越性和强大的生命力，现行宪法沿用了其基本模式。

(二)1954年宪法反映的法治思想

何谓法治?古希腊著名思想家亚里士多德认为，法治应该包括两重意义:“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”亚里士多德对法治的这一原初性诠释，奠定了法治最为根本的要义，即良法之治和普遍守法。何为良法?学者们说法不一。但良法的标准至少有两条:“第一，良法应该是符合客观规律的法律;第二，良法应该是促进社会进步、反映多数人意志和愿望的法律。”^[12]按照以上标准。1954年宪法无疑是一部“良法”。

首先，它总结了历史经验，特别是最近五年(1949年至1954年)革命和建设的经验。“主要是总结了我国的革命经验和建设经验，同时它也是本国经验和国际经验的结合。”“总结了无产阶级领导的反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的人民革命的经验，总结了最近几年来社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验。……也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验。”^[13]同时，它“正确地吸收了国际的经验。……参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。……不只是我国人民革命的产物，而且是国际社会主义运动的产物。”^[14](www.xing528.com)

其次，它是经过广泛讨论，得到大多数人赞成的。1953年1月，中央人民政府委员会成立了以毛泽东为首的中华人民共和国宪法起草委员会。1954年3月，宪法起草委员会接受了中共中央拟定的宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各代表人物共8000多人，用两个多月的时间，对这个初稿进行了认真的讨论，共提出近6000条修改意见。经宪法起草委员会进一步修改后，于1954年6月由中央人民政府委员会公布，全国1.5亿多人经过两个多月的讨论，宪法起草委员会根据提出的意见再次进行了修改，并经1954年9月中央人民政府讨论通过，提交全国人民代表大会审议，于1954年9月20日一致通过。

可以看出，1954年宪法的起草，采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法，结合了少数领导者和最广大人民群众的意见，使领导和积极分子相结合，领导和群众相结合，中央和全国人民相结合，取得了比较好的效果，得到了全国人民的拥护和赞成，反映了最大多数人的意志和愿望。

(三)1954年宪法包含的人权观念

人权作为人的基本权利，一直是人们所追求的目标。中国共产党自成立以来，一直致力于为人民谋求权利。早在1922年7月，中国共产党成立之初的第二次全国代表大会宣言中就明确提出，男女工人有无限制的选举权，有言论、出版、集会、结社、罢工的自由。同年8月，中国劳动联合书记部发布了《关于开展劳动立法的通知》，并拟定了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》，成为党领导工人群众争取政治自由和民主权利的斗争纲领。抗日战争时期，中国共产党曾以人权为口号推动新民主主义宪法。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定:“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、财权及言论、集会、结社、迁徒之自由权，除司法系统及公共机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体，不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用任何的方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”各根据地也相继颁布了专门的保障人权的法规。

1954年宪法更以国家根本法的形式，以专门的章节规定了公民的基本权利和义务，赋予了公民广泛的权利和自由，对公民行使权利规定了必要的和逐步扩大的物质保障。规定“公民在法律上一律平等”。公民有选举权和被选举权。公民享有言论、出版、集会、结社、游行示威的自由。公民有宗教信仰的自由。规定公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律保证。公民有居住和迁徙的自由。公民有劳动、休息、受教育的权利。在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家保护母亲、儿童的利益，关怀青年的体力、智力的发展等等。并且规定了国家要扩大还不充分的物质条件，以保证公民权利和自由的行使;对于任何违法失职的工作人员，宪法规定了公民有申诉、控告的权利。同时，又明确宣告“人民有了完全的民主权利，同时也有完全的义务”。^[15]

应该说，1954年宪法所保障的公民权利是广泛、真实和全面的，所反映的人权观念也是真实可靠的。我国现行宪法中关于公民的基本权利和义务，正是以1954年宪法为基础，结合了我国建国以后正反两方面的经验教训和当时的实际情况加以规定的，是对1954年宪法的继承和发展。

1954年宪法，无论其指导思想、基本原则、内容还是文字，都是正确的，是一部很好的宪法。它以根本法的形式确认了我国人民长期进行民主宪法斗争的成果，集中表达了我国广大人民坚持社会主义方向的愿望，调动了全国人民进行社会主义革命和建设的积极性。虽然在以后的实践中，由于种种原因，这部宪法没有得到很好的实施，被束之高阁，但其所表达的宪政思想，被广大人民所接受，沿用至今，成为我国社会主义宪政制度的发轫之作。

【注释】

[1]河北省石家庄市公安局秘书处。

[2]《毛泽东著作选读》下册，第715页。

[3]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第326页。

[4]同上。

[5]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第328页。

[6]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第328页。

[7]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第168页。

[8]《列宁全集》第31卷，第98页。

[9]《列宁全集》第8卷，第524页。

[10]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第726页。

[11]《毛泽东文集》第4卷，人民出版社1996年版，第27页。

[12]李龙:《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第99页。

[13]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年，第326、325页。

[14]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第145页。

[15]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第162页。