山西抗日民主政权的执政为民施政纲领

张希坡^[1]

为了学习董必武同志的法学思想，近年来，结合我国法制建设的历史，阅读了《董必武选集》和《董必武法学文集》，写过几篇学习心得，以资纪念。第一篇，在学习董老在大革命时期的文章后，写了《董必武在第一次国共合作时期对创建革命法律的新建树》(收入《董必武法学思想研究文集》人民法院出版社2001年版)。2002年武汉年会上，交了一篇《董必武同志与华北人民政府的政权建设》，2003年石家庄年会上，又交了一篇《董必武同志与华北人民政府的依法行政》。前者是对华北人民政府的政治制度和政权组织体制方面的研究，可以看做是“总论”;后者是对华北人民政府各项行政法规的研究，可以看做是“分论”。这两篇文章，都是在阅读董老在担任华北人民政府主席时期所写的文章，结合华北人民政府的立法实践写成的。

2004年年会在山西太原召开，鉴于山西省地处抗日战争时期华北三大解放区(晋察冀、晋冀鲁豫、晋西北)的连接点。山西各抗日民主政权制定的施政纲领及其法律法规，是我国人民民主政权法制建设史的重要组成部分，也是山西人民在抗日战争时期做出的重大贡献。现在结合学习董老在抗战时期的几篇文章，写了这篇《“执政为民”——山西抗日民主政权的施政纲领》，希望得到大家的批评指正。

一、董老在抗战时期有关政法工作的主要论述

董老在抗战时期写过许多文章，现在仅就选集中与政法工作有关的三篇文章，分述如下:

(一)《更好地领导政府工作》^[2]

这是1940年8月20日，董老在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上的讲话，分为以下各题:

1.“要认识政府工作的重要”——牢固树立为人民掌好国家机器的观念

针对当时一部分同志不愿意做政府工作的思想情绪，首先引用革命导师列宁的教导:“一切革命的根本问题是国家政权问题。”接着指出:“政府是政权机关，是一副繁重的机器。革命前是掌握在地主、资本家、豪绅、军阀们的手中。他们凭借这副机器作威作福，他们使用这副机器来保卫他们自己，来压榨我们劳苦人民。在他们统治下，民众生活被约束，自由被钳制，膏血被榨取。这些都是大家亲身经历过了的。”“党既领导民众把这副机器夺取过来，便应当领导他们好好地使用它，使它能为自己服务。”这就是说每个政法干部都要牢固树立为人民掌好权，用好权的观念，全心全意地为人民服务。“不愿意做政府工作的念头，必须打断，对政府工作轻视或畏难的现象，必须扫除。”

2.“要使政府真正有权”——反对由党包办代替政府工作的错误做法

针对有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府的错误观点，该文指出:党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分子——党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员的一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。这是我们同志应当清楚了解的。又说:“政府在党领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。”因此，“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。”这就是说，党不能包办代替政府的工作。党的方针政策，要通过政府里的党团(党组)和党员带到政府中去，通过立法程序，形成政府的法律法规。党的各级组织和党员都要模范地遵守政府的法律，以树立政府的权威。

3.“要使政府真正成为群众的政府”——要树立“执政为民”为群众谋幸福的思想

该文指出:“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。边区个别地方政府有脱离群众的现象，这是政府工作中很严重的病态。”董老又进一步指出:边区政府的权源出于群众，政府负责人是群众代表选出来的，这已表明政府和群众关系的密切。政府的行政权，已深入到社会的基层。政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益，但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。“这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。”又说:“政府的权威，不是建筑在群众的畏惧上，而是建筑在群众的信任上。群众一经信任政府是他们自己的政府的时候，政府在当地就有无上的权威。”

4.“要充实政府人员而不轻易调动他们”——健全政府组织机构，保证政府干部的质量及其稳定性

首先指出:“党要充实政府人员，这有两方面的意思:一方面政府组织条例上应有的人员，不让它有缺额;另一方面党应当挑选最好的干部去担负政府工作。我认为后者尤其重要。”“政府机关内没有党内最好的干部去担任工作，政府是不会真正有威信的。”这是事实，也是真理。党的最好的干部常常是群众中最受信仰的领袖。群众领袖在政府内工作容易使政府与群众打成一片。这也是显而易见的。

接着指出:“党一经选定干部担任政府工作以后，便不要轻易去调动他们。”因为一个人刚刚把工作头绪摸清楚又被调动了，这对他个人是损失，对工作尤其是损失。今后若调动在政府工作的党员，要经过政府负责人的同意。如果政府负责人是非党人员，那就更慎重。特别是在“三三制”推行时，这一工作方式，就值得我们严重的注意。

5.“党员犯法就加重治罪”——决不容许社会上有特权阶级

该文首先指出:政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。那些法令和秩序是我们公共生活所必须，而且法令是经过一定的手续才制定出来的，秩序是经过一定的时间才形成起来的。我们如果违背了政府的法令，破坏了社会秩序，我们自己必须负责，要受到法律的制裁。

董老接着语重心长地说:以前封建时代有“王子犯法与庶民同罪”的传说，从这一传说中很可以看出人民希望法律上平等的心理。难道说我们共产党不应当主张比封建时代传说下来的一点法律上的平等更前进一步吗?又说:国民党在全中国范围内因为它的党员不遵守它领导的政府所颁布的法令，而遭到国人的痛恶。这是我们应当拿来作为鉴戒的。

最后指出:“我请求边区党通过一个决议，警告我们党员必须遵守边区政府的法令。党员犯法，加等治罪。”这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。“党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级。”当然要注意把工作中犯错误与犯法的界限区别开来。

董老的这一建议，很快被边区的党和政府所接受。例如1941年5月1日陕甘宁边区中央局提出，中共中央批准的《陕甘宁边区施政纲领》第8条规定:“共产党员有犯法者，从重治罪。”1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会正式通过了这一《施政纲领》，由边区政府公布实施。

这便清楚地告诉人们，共产党员只能成为遵守政府法律的模范，绝无超出法律之外或凌驾于法律之上的特权。董老在这一讲话中所体现的基本原则，在当时不仅适用于陕甘宁边区，而且通用于各解放区的政权建设;就是在事隔六十多年的今天读起来，仍然具有现实指导意义。

(二)《宗派主义在对党外关系上的排外性》^[3]

这是董老在1942年12月15日发表于《新华日报》的专论文章，其中心思想在于阐述中国共产党与党外人士永久合作是切实执行马克思列宁主义的原则。这一文章的要点是:

1.首先解剖了宗派主义的实质及其表现形式。该文指出:“宗派主义是我党工作中一种不正的作风，党曾经和它作过斗争。所以它现在在党内没有占着统治地位，可是也没有根绝。它的残余还不时袭击我们党，使党受到损害。”宗派主义在党内的表现，是闹独立性，闹个人主义，闹派别小组织活动，阻碍着党的统一团结。在党外也阻碍着党与党外人士的团结。董老进一步指出:宗派主义本身就根植在阶级社会里。这样它获得适当的园地而又很少受到抑制，怎会不更加嚣张跋扈呢?宗派主义在党外越能发挥其劣性，就越使党和党外人士隔离。其结论是:宗派主义“在党外关系上是一种关门主义。”

2.宗派主义同马列主义毫无共同之处。该文指出:“我党与党外的关系是有很好的成绩的，特别自抗战以来成绩更大。但我们还有部分的同志，或多或少地染上了宗派主义的余毒。”这种余毒的表现，首先是骄傲，首次是狭隘。无论骄傲也罢，狭阻也罢，其所表现的只是宗派主义。它和马列主义毫无相同之外。马列主义认为:“革命的政党必须与群众密切联系。也就是说，生活在群众中的党员必须与党外人士密切的联系，才是切实执行马列主义的原则。”

3.从抗日民族统一战线的原则和边区政府的各项政策来论证同党外人士长期合作的重要性。该文指出:“党的政策是联合全国抗日的各党派、各阶层以争取反法西斯反日寇战争的胜利。我们的敌国还很强大，不联合全国各党派、各阶层的力量和它血战，是不能达到胜利的目的的。”接着又联系到党的各项政策说:党在陕甘宁边区及敌后游击根据地所主张的“三三制”，保障人权财权及其他关于租佃关系，劳资关系等等的决议，都是为着团结全国各抗日党派、各阶层而设的。要团结全国各抗日党派各阶层，首先就必须与党外人士民主合作，这是无须多说的。因为“共产党除了群众的利益，没有其自身单独的利益。它不是谋个人或几个人私利的小集团。它经常在群众监督之下进行工作。”最后引用毛泽东《在陕甘宁边区参议会上的演说》中一段话作结语，即“它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”

4.中国共产党要在实践中不断向群众和党外人士学习，以充实和发展马列主义。董老在该文还指出:“宗派主义者骄傲和狭隘的作风，除了在理论上指明其错误外，还必须在实践中去克服。我们一定要和群众和党外人士进行切实的民主的合作。让我们去倾听群众和党外人士的呼声吧!去了解群众和党外人士的迫切需要吧!去向群众和党外人士诚恳学习吧!”最后特别强调说:“群众和党外人士是我们学习马列主义的补习学校，是马列主义的活页课本，是马列主义的实验所。我们用马列主义的原则作指导去和他们一块生活和工作，可以告诉他们一些东西，同时也要从他们那里吸取新的东西，以充实和发展马列主义。”

董老的以上论述，是依照毛泽东思想和党的方针政策作为主论的根据。这便为我们正确理解各地抗日民主政权制定的施政纲领，奠定了理论基础。

(三)《中国共产党的基本政策》^[4]

这是董老在1945年6月5日，赴美出席联合国成立大会期间，在华侨举办的演讲大会上的讲演。对在八年抗战时期各抗日民主政权的基本政策及其实施成就，作了概括的介绍和总结。其要求是:

1.“中国共产党的基本政策，可以用三句话来概括，就是:坚持抗战，坚持团结，坚持民主进步。”

关于坚持抗战。董老指出:“从九一八事变发生，中国共产党就提出对日抗战。”“抗战以来，中共将领没有一个投降敌人的，也没有一个知名的共产党员做了反奸。这是中共和中共领导的军队坚决抗战的一个有力证明。”八路军、新四军由抗战开始时的8万人，发展到1945年4月的91万人。另有不脱离生产的民兵220万人。在敌后收复的国土已有90多万平方公里，解放区的人口共达9550万人。

关于坚持团结，坚持进步。首先是在政府，军队与人民的关系上，实行“军民合作”，“拥政爱民”。在各阶级、各党派的关系上，实行民主政治。在行政和议事机关中，包括各阶级、各党派和一切抗日人民的成分，都是经过民主选举产生的，都在一起商讨和决定事情，并且一致实行这些决定。我们在全国范围内一样地坚持团结，坚决反对内战。

2.概括介绍抗日民主政权的各项主要政策

(1)减租减息政策，为了发动农民参加抗战的积极性，并为联合地主参加抗日，实行“减租减息”“交租交息。”(2)在劳资关系上，既改善工人的生活，也保护资方的合理利润。(3)废除旧时的苛捐杂税，实行统一累进税。(4)努力发展农业生产，开垦荒地，兴修水利，争取做到“耕三舍一”。发展必要的工业生产，兴办各种合作社。(5)开展大生产运动，机关、部队、学校等人员以及解放后的男女老幼，人人都要参加各种生产。并实行“精兵简政”，减轻人民的负担。(6)解放后还大力发展教育卫生事业，提高人民的文化和健康水平。(7)国内各民族实行民族平等政策，少数民族都有民族自决权。(8)关于外交政策，必须改善并加强同苏联的友好关系，同时和美英法三国及其他盟国的关系，也需要改善和增进。

最后提出:“中国共产党所有一切这些政策，都是为了一个总的目标，就是:建立一个独立、民主、自由、团结、强大、繁荣的新中国。”

二、山西各抗日民主政权《施政纲领》的基本内容

抗日战争时期，山西境内的三大解放区的抗日民主政权，先后制定了各该地区的施政纲领。例如1940年8月1日，冀南、太行、太岳行政联合办事处成立时，制定了《冀南·太行·太岳行政联合办事处施政纲领》20条。1941年7月29日，晋冀鲁豫边区临时参议会正式通过《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》。晋西北行政公署早在1940年2月1日曾制定晋西北六大施政纲领。以后又在1942年10月19日晋西北临时参议会上，正式通过《对于巩固与建设晋西北的施政纲领》。晋察冀边区，1940年8月13日由中共中央北方局拟制的《晋察冀边区目前施政纲领》，经群众讨论后，于1943年1月20日由边区第一届参议会正式讨论通过，并补充通过了《晋察冀边区目前施政纲领实施重点》。

以上三大解放区的施政纲领，其内容大同小异，归纳起来，包括下述要点:

(一)规定了抗日民主政权的政法制度和政权政策

1.抗日根据地的政权性质——抗日民主专政

中共中央在《抗日根据地的政权问题》的指示中明确规定:“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这个政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”^[5]根据中央指示精神，《晋察冀边区目前施政纲领》规定:“边区一切人民，只要不投降，不反共，均可参加政府工作。”《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》规定:“欢迎一切抗日党派阶层与进步人士，参加政权工作。”“切实推行民主政治，普遍实行不记名的平等直接选举制度，一切抗日人民，均享有选举、罢免、创制与复决之四大民权。”“由村级政权开始，逐渐完成民选各级政权。”总之，抗日民主政权的性质，概括起来就是:以无产阶级(通过共产党)为领导，以工农联盟为基础，联合一切赞成抗日又赞成民主的革命阶级、阶层和社会集团，对汉奸反动派实行专政的抗日民族统一战线的政权。这是我国新民主主义革命时期的人民民主专政，在抗日战争时期特定历史条件下的具体体现。

2.实行“三三制”原则

抗日战争时期，中共中央根据中国社会的特点和抗日民主政权的性质，规定在政权系统的人员分配比例实行“三三制”原则，即共产党员占三分之一，代表无产阶级和贫农，这是共产党在革命政权中实现领导权的必要保证;非党的左派进步分子占三分之一，他们联系着广大的小资产阶级群众，这对争取团结小资产阶级将有很大影响;中间派占三分之一，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士，对这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要步骤。“三三制”原则，自1940年提出后，即以法律形式规定在各解放区《施政纲领》中，并在选举运动中，按此原则对各级政权机构进行改组。历史事实证明:我党在抗日战争时期，在政权机构中同开明绅士的合作，是完全必需的，并且是成功的。

3.实行“精兵简政”政策

“精兵简政”，自1941年冬党中央作为“一个极其重要的政策”确定之后，各解放区的党政军民一切机关都在贯彻实施。为了达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”，各边区的施政纲领中，皆有精兵简政的规定。例如《晋西北的施政纲领》规定:各级政权机关，必须“裁减骈枝机关，加强下层领导，增强行政效率，厉行廉洁政治，肃清贪污浪费。”推行“精兵简政”后，取得很大成效。如晋察冀边区实行精简后，脱离生产人员由原来占边区人口的5.9%，下降到1.5%。将精简人员充实到基层组织和薄弱环节。晋冀鲁豫边区政府精简了原有人员的48%，被党中央称作“精兵简兵的模范”。

(二)规定了抗日民主政权的基本任务(www.xing528.com)

中共中央在《抗日根据地的政权问题》中指出:“抗日统一战线政权的施政方针，应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压、汉奸、反动派为基本出发点。”^[6]依照上述方针，《晋察冀边区目前施政纲领》规定其基本任务是:坚持团结抗战，坚决保卫与发展边区;摧毁敌伪政权，肃清一切破坏团结抗战、破坏边区的特务奸细，打击妥协投降派。《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》规定:“本抗战第一的民族精神，保卫边区，坚持华北抗战。”“本抗战团结建国方针，密切团结一切抗日党派与阶层，坚决反对分裂投降。”“本抗战必须力求进步之原则，加强边区之政治、军事、经济、文化各种建设，扶植与开始民众运动，增进边区根据地之巩固与发展。”

(三)规定了抗日人民的各项自由权利

在中共中央的《论政策》中重申:“应规定一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权”。^[7]各解放区施政纲领中，都分别规定了有关保障政权，财权和人权的各项具体政策，并陆续颁布了相交的法律。

1.关于保障抗日人民的政权方面，各边区政府先后制定了《选举条例》、《各级参议会组织条例》及《边区、县、村政府组织条例》。根据这些条例，开展了多次选举运动，将各阶层代表人物选进各级权力机关和政府机关，行使参政议政权利。

2.关于保障抗日人民的人权。各解放区施政纲领中，都明确规定:一切抗日人民的自由权利，非依政府法令及法定手续，任何机关团体或个人，均不得加以逮捕、禁用、审问、处罚，或游街及任何侮辱他人人格、名誉之行为。为了切实保障人权，陆续颁布了《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》，《晋西北保障人权条例》和晋察冀边区行政委员会《关于逮捕搜索侦查处理刑事特种刑事犯之决定》，以法律形式专门规定了对人权的各项保护措施，以及对违法者的惩治办法。

3.关于保障抗日人民的财权。法律规定:“保障一切抗日人民的财产所有权。”“一切抗日人民，不向其属于任何党派与阶层，均有营业、营利与从事二农业生产之自由，任何个人团体或机关，均不得操纵、限制、没收及干涉，侵犯其土地与财产所有权。”“非经参议会通过，政府不能任意增加人民负担。”“人民之财产，非依法不得查封或没收。”

(四)规定了锄奸政策和刑事审判工作的基本方针

1.实行镇压与宽大相结合的方针。施政纲领和法律规定:“坚决镇压死心塌地之汉奸”，“对汉奸、伪军、伪组织人员及叛徒等，其愿意悔改自新者，一律实行宽大政策，不先即往，给以自新之路，不得杀害凌辱。”历史经验证明，实行镇压与宽大相结合的方针后，对于分化瓦解敌伪阵营，争取挽救可以悔改的自新分子，起了积极的作用。

2.实行罪及个人不得株连无辜者的方针。《论政策》中规定:在镇压汉奸分子时，“决不可多杀人，决不可牵涉到任何无辜的分子。”^[8]晋察冀边区规定:“其未参与汉奸活动的家属，不得株连，该家属之财产仍依法保障。”

3.实行重证据不重口供严禁逼供信的方针。《论政策》中规定:“对于任何犯人，应坚决废止肉刑，重证据而不轻信口供。”^[9]晋西北规定“废除刑讯，重证据不重口供”。历史经验证明，逼供信是制造错案假案的主要祸根。因此坚决废止肉刑严禁逼供信，就成为政法干部必须自觉遵守的基本原则和工作纪律。

4.健全司法机构，实行便利人民的诉讼制度。晋冀鲁豫边区规定:“建立与健全司法制度，确立司法与行政的正确关系。”晋西北区规定:“实行陪审制度，简化简捷诉讼程序，改善监狱行政，实行感化教育。”晋察冀边区规定:“汉奸犯不服初审判决时，得上诉至边区最高审讯机关。”为此，各解放区颁布了司法机关组织条例和诉讼条例、陪审办法以及监所管理办法等。

(五)规定了土地、劳动政策和婚姻继承制度

1.实行减租减息政策。如晋察冀边区规定:“普遍实行二五减租，保证地租不得超过收获总额千分之三百七十五。”所谓“二五减租”，即按抗战前原租额减去25%。但是如果原来租额超过50%者，实行“二五减租”后，地租仍然高于千分之三百七十五。为了限制过高租额，故又规定减租后的租额超过千分之三百七十五者，降至千分之三百七十五;不服者，按协议执行。关于减息，晋察冀边区规定“利息不得超过一分”。晋冀鲁豫边区规定“减息减至一分半为标志。”今后借贷利率，由双方议定。

2.实行劳资两利的劳动政策。晋冀鲁豫边区规定:资方应改善工人生活，增加工资，减少工作时间，工人应遵守劳动纪律，自动增加生产。工资，应以实际能养活一个至一个半人最低生活必需费用为标准(除工人本身外)。工作时间，公营企业和工业部门实行八小时工作制，其他以十小时为原则。农民工作时间，则依照习惯。

3.实行男女平等的婚姻制度和继承制度抗日民主政权实行男女平等，一夫一妻、婚姻自由、保护妇女儿童的婚姻家庭制度，废除强迫包办、一夫多妻、男尊女卑、童养早婚、漠视妇女儿童利益的封建婚姻家庭制度。为此，先后制定了《晋西北婚姻条例》，《晋冀鲁豫边区婚姻暂行条例》和《晋察冀边区婚姻条例》。

在晋西北和晋察冀边区的施政纲领中，明确规定:“妇女依法有财产继承权”。根据这一原则，晋察冀边区行政委员会通过了《关于女子财产继承权执行问题的决定》，晋冀鲁豫边区的冀鲁豫行署也公布了《关于女子继承等问题的决定》，规定:“配偶双方遗产有相互继承权，有子女者与子女共同继承，无子女者，由一方全部继承。”

(六)规定了民族政策和外事政策

1.关于民族政策。《晋冀鲁豫边区施政纲领》规定:边区内所有各民族，在政治经济文化教育上一律享有平等自由权利。互相尊重各民族之风俗习惯、言语、文学与宗教信仰。在民主选举中，应予少数民族以优待，反对轻视少数民族的大汉族主义。晋西北和晋察冀边区也规定:边区各民族在平等基础上，亲密团结，共同抗战。对于蒙回满藏同胞生活困难者，政府予以救济。

2.关于外事政策。晋冀鲁豫边区施政纲领规定:保护外国侨民，加强国际友谊。在尊重中国主权及遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或进行实业文化与宗教的活动。因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府当一律予以恳切的保护与援助。

上述施政纲领颁布后，受到边区广大人民的热烈拥护，为边区的立法工作和政府的行政设施，确定正确活动准则，同时也为以后制定革命政纲，积累了丰富经验。

三、几点启示——历史经验与《宪法修正案》

(一)克服宗派主义，团结一切可以团结的力量，坚持和发展爱国统一战线

抗日战争时期，为了克服十年内战时期的“左”倾关门主义，即“在政权工作中共产党员的完全独占”，^[10]“一切剥削者均无参政权的政权政策”，^[11]而明确提出实行抗日民族统一战线的总方针，并在政权机构中实行“三三制”原则。其目的，正如董老在《中国共产党的基本政策》中所说:“就是反对一党包办，反对一党专政，而和各党派无党派的各队级人士，更好地团结合作。”特别是董老还在《宗派主义在党外关系上的排外性》中，以高瞻远瞩的目光，强调指出:“我党与党外人士民主合作的原则是永久的，是不变的。这是因为我党不能脱离群众而存在。现在要与群众密切联系，党实行了与党外人士民主合作的原则;将来依然要与群众密切联系，所以党将来还要实行与党外人士民主合作原则。”

历史经验证明:与党外人士永久合作的爱国统一战线的思想，是中国共产党在革命和建设过程中形成的一大法宝。建国以后，特别是改革开放以来，根据新形势的发展，这一思想得到不断丰富和完美。到2004年3月，全面完整地写入《宪法修正案》，即第19条:“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”

(二)解放区的人权受到政府法律保障

根据中国的国情和革命实践证明:“生存权、发展权是最基本最重要的人权。”同时还证明:国家主权和人权是相辅相成的。人权要靠主权来保护，一旦国家丧失了主权，那个国家的人民必然丧失人权保障，而任人蹂躏和宰割。因此，中国共产党自成立以来，就领导工人农民及广大人民群众，为争取生存权而向帝国主义、军阀豪绅买办进行坚决斗争。如在党的“二大”提出的反帝反封建的革命纲领中，就清楚地表明:(1)为了争取中华民族的生存权利，必须驱逐帝国主义势力，废除一切不平等条约，为国家的独立民族的解放而斗争，这是争取基本人权的首要前提。(2)为了反抗反动统治者的政治迫害，必须打倒军阀官僚地主买办阶级，建立和平、统一的“真正民主共和国”，从根本上改革旧中国的政治、经济、文化各项社会制度，这是确保中国人权的基本保障。为了实现上述革命纲领确保中国人的人权，领导人民群众奋斗了几十年。到了抗战时期，在各解放区里基本实现了这一纲领。正如董老在《中国共产党的基本政策》中所指出的:“中国共产党在解放区保证人民有民主权利，有集会、结社、言论、出版、信仰等自由。”“解放区人民有选举权和被选举权。”“人权受到了政府的保障，非政法律由合法机关依照合法手续不能任意逮捕，并且必须依照法律，以合法程序予以审判和处置。”为此，各解放区的抗日民主政府，分别制定了十几个《保障人权条例》，并与一切侵犯人权的行为进行了长期不懈的斗争。

综上可见，保障人权问题，是自革命运动开创以来的一项基本政纲。建国以后，从《中国人民政治协商会议共同纲领》到《中华人民共和国宪法》以及各种相关法律，都有关于保障人权的各项基本内容。到2004年3月将这一历史经验，明确写入《宪法修正案》，即在宪法第33条增加1款:“国家尊重和保障人权”。大家知道，关于保障和尊重人权问题，是发展社会议民主政治建设社会主义政治文明的内在要求。今后必将根据这一宪法原则，相继补充修订一切相关的法律法规，全面落实有关人权保障的各项制度和措施。

(三)保障财权——“公民的合法的私有财产不受侵犯”

抗日战争时期各解放区的《施政纲领》中，在确定保障人权的同时，还规定保障财权，即保障一切合法的私有财产。如1941年《陕甘宁边区保障人权财权条例》和1944年《陕甘宁边区地权条例》明确规定:“依保证人民土地私有的原则，凡合法土地所有人在法令限制范围内，对于其所有土地有自由使用、收益和处分(买卖、典当、抵押、赠与、继承等)之权。”(第三条)“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有;在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有。”(第四条)。

在敌后开辟的18个抗日根据地(包括山西连界的3个根据地)未实行过土地改革，因此一般地主的人权和财权，皆在法律保护之列。如《晋察冀边区目前施政纲领》规定:“保障一切抗日人民的财产所有权，人民除每年缴纳一次统一累进税及对外贸易时之出入口税外，任何机关团体，不得另以任何名目勒索或罚款。”《晋西北保障人权条例》规定:“人民之财产，非依法不得查封或没收之。”“商人贩运货，非稽征机关或受稽征机关之委托持有稽查证者，不得实行稽查、征税、扣留或没收。”《晋冀鲁豫边区施政纲领》规定:“欢迎海外人士及敌占区同胞向根据地投资发展生产事业，政府保护其安全，并予以必要的帮助。”

董老在1945年出席联合国成立大会对华侨的讲演中，还特别提出:“战后工业的发展，需要大量资本。除前面所说奖励国人投资及海外侨胞的积极投资外，对于外资，在遵守中国政府法令的前提下，也一样地欢迎。”

同时，各解放区法律还规定保护合法继承权，尤其是女子继承权，更予以特别关注。例如《晋察冀边区行政委员会关于女子财产继承执行问题的决定》规定:“被继承人生前有女无子，在他死后，他的全部遗产都归其女(不论一女多女，已嫁未嫁)继承，任何人不得强作嗣子，以分继他的遗产。但是，被继人生前承养之养子或嗣子，得依民法养子之规定，取得其应继承的股份。”

可见，保障人民的合法的财产权，也是革命根据地开创以来的一项既定政策和重要经验。2004年3月《宪法修正案》根据新形势发展的需要并参照历史经验，将原宪法第13条加以调整补充，修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”

此外，《宪法修正案》还对宪法第13条增补了第3款，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给以补偿。”这一规定是十分必要的。在抗日根据地的相关法律中，已经规定有偿征用的立法先例。譬如:1939年《陕甘宁边区土地条例》第18条:“有下列情形之一者，政府和征收人民之土地:(一)交通道路所必经者;(二)军事上需要者;(三)公共之建筑。”第19条:“政府征收人民土地时，须按该人民之实际情形，兑换其他土地，或予以地价。”1942年《晋西北行政公署修正兴办水利条例》第9条:“因开渠、凿泉及淤地被占田地之地主，有要求地价或租金之权利，买价或租金由当地县政府根据当地时价规定之。”1945年《从太岳区地权单行条例》第12条:“由于建筑国防工事与修建交通道路，以及举办其他公益事业，经太岳行署批准后，政府得租用、征用、收买或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”

上述规定的征用对象，主要是指土地。不论采取有偿征用，或给以地价和租金，以及调换相等土地等形式，都是必须给以合理补偿，这是保护公民私有财产所有权在法律上的一种体现。

【注释】

[1]中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[2]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第53～60页。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年出版，第80～84页。

[4]《董必武选集》，人民出版社1985年出版，第105～119页。

[5]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第735页。

[6]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第737页。

[7]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第765页。

[8]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第764页。

[9]同上，第764页。

[10]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1952年版，第759页。

[11]《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1952年版，第974页。