熊先觉[1]
自党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”定为基本治国方略以来，有不少文章阐述“法治”和“法制”两个术语的基本概念以及“依法治国”的重要意义，提高了人们的认识;但是，在有的文章中称:过去对“法治”与“法制”混同使用，回避“法治”一词，在党和政府的文件中也不用“法治”而用“法制”，云云。笔者认为这种说法并不完全符合实际。
建国初期，人民共和国的法治旗手董必武主管政治工作，他主张“依法办事”，第一要“有法可依”，第二要“有法必依”。这跟公认的“法治”含义是“以法为治”以及亚里士多德的“法治”主张是一致的。亚里士多德说:“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”[2]董老认为“法制”是指法律和制度或法律制度，简称法制。这说明董老对“法治”和“法制”两个术语的界定是比较清晰的，并且当时对“法治”和“法制”两个术语的使用也是分开的。
党和政府过去是一贯采取对内靠发文件或开会议而对外则用《人民日报》社论的形式来指导和推动工作。当年关于中央政法工作的文件和社论均须经董老审核。如1950年11月由政务院政治法律委员会秘书长陶希晋负责起草、董必武主任审核、周恩来总理签署的《政务院关于加强人民司法工作的指示》中就用“法治”而未用“法制”，并明确要求“应广泛进行法治的宣传教育工作”。1951年9月5日《人民日报》社论《加强与巩固人民革命的法治》指出:中央人民政府委员会通过了人民法院暂行组织条例、最高人民检察署暂行组织条例、各级地方人民检察署组织通则，“这对于今后我国人民法院工作和人民检察工作的建设，对于我国人民革命的法治，即人民民主专政制度的进一步的加强与巩固，是具有极其重要意义的。”(检察)“这种工作的加强，无疑将会极大的加强我们人民革命的法治。”“人民革命法治的实现，是与人民革命的整个成果分不开的，是与人民民主主义的政治、经济与文化建设的成就分不开的。这种法治的思想，不但与反动的所谓《六法全书》的观点决不相容;而且与一切超现实主义的教条主义也有原则的区别。它是实事求是，从中国实际出发的思想，是以毛泽东思想为基础的。”“为加强与巩固人民革命的法治而斗争。这就是当前人民司法工作者的主要任务。”1952年司法部部长史良在其《三年来人民司法工作的成就》一文中指出:“回顾一下三年来新中国人民司法工作的建设，不能不令人兴奋地感觉到，新中国人民司法工作是在人民民主的法治道路上健康地前进。”这些文件、社论和文章都用“法治”一词，所讲的是指头行人民革命的法治以及法治的宣传教育、法治思想、法治道路，等等，亦即要求建设和实行人民民主法治，依法治理人民共和国。
建国初期所讲的“法制”，主要是指静态意义上的法律，即制定法律、法规和建立各种法律制度，称其为“革命法制”，以便与反动法制相区别。1951年10月30日《人民日报》刊载最高人民法院院长沈钧儒10月28日在全国政协的讲话《加强人民司法建设巩固人民民主专政》指出:“惟有实行双重领导与通力合作，才能更有利于人民司法工作的建设，才能更好地加强人民革命的法制。”在进入国家经济建设时期，提出要建设正规的革命法制，称其为“人民民主法制”。如1953年5月14日《人民日报》社论《加强国家建设时期的人民司法工作》指出;“最近召开的第二届全国司法会议，根据国家建设的需要，并以正规革命法制建设为方针，作出了进一步加强司法工作的决议。”1954年3月30日《人民日报》社论《进一步加强经济建设时期的政法工作》，不仅要求建立人民民主法制，而且还要求健全、完善和运用人民民主法制。指出:“要求进一步健全人民民主制度，健全和运用人民民主法制，巩固人民民主专政。”并且把立法、司法、行政等工作区别开来。指出:“保卫经济建设的立法工作、司法工作、检察和公安工作也需要加强，使人民民主的法制逐步地健全和完善起来。”1954年9月4日《人民日报》社论《司法工作必须为经济建设服务》，强调“人民法院的中心任务，就应该是运用人民民主的法制”惩治各种刑事犯罪分子。这些讲话和社论，说明作为法律和制度或法律制度的“法制”，是建立、健全、完善和运用“法制”的问题，跟上述“法治”的含义，主要是实行、加强、厉行和宣传“法治”的问题，二者并不相同。“法治”比“法制”的内涵丰富，“法治”具有动态蕴含，其运作涉及诸多环节、要素和条件，包括立法、司法、行政执法、守法、对法律实施的监督等各个环节所构成的一个巨大的法治系统工程。
1956年8月董老在党的八大讲话，完整地阐明了实行法治和健全法制的问题，充分体现了董老的法治思想和实践。他强调指出，必须“依法办事”:一方面，又要“有法可依”，要赶快制定刑法、民法、诉讼法等重要法律，即要求健全法制;另一方面，要“有法必依”，一切国家机关都必须“依法办事”。这就是实行法治，其实质也就是依法治国。但党的八大路线和董老的法治主张不久就被否定了，并没有得到贯彻执行。那种所谓“回避法治”、“混同使用法治和法制”，就是在反右运动以后，即董老已不主管政法工作时期的事情。
风云突变，从1957年下半年反右运动起批判宪法、法院组织法和检察院组织法所规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”、“被告人有权获得辩护”、“在适用法律上一律平等”等宪法原则，并把跟随董老贯彻执行宪法和法律，推行法治的一大批党内外干部、法律专家和学者都打成右派，连司法部、监察部也被撤销了，使董老的法治思想和实践付诸东流。行文至此，不能不提毛泽东1958年8月的讲话。他说:“公安法院也在整风，法律这个东西没有也不成，但我们有我们这一套，——民法刑法有那么多条，谁记得了?宪法是我参加制定的，我也记不得。——我们基本上不能靠那些，主要靠开会，一年开四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。”“我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”刘少奇疑惑并附和说:“到底是法治还是人治?看来实际上是靠人治。”后来毛泽东索性更明确地说:“要人治不要法治，《人民日报》一篇社论，全国执行，何必要什么法律。”[3]从此，“法制”和“法治”被彻底抛开了，万马齐喑，噤若寒蝉。到“文革”时期，依据“四人帮”炮制的《公安六条》对广大干部和知识分子实行血腥镇压和封建法西斯专政，无法无天到了极点。
物极必反，粉碎“四人帮”后，当年董老的秘书长陶希晋从流放地广西调回中央，主持中央政法小组工作，制定刑法、刑事诉讼法等七部重要法律，恢复司法部和检察机关。1979年9月9日，又颁发64号文件《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》指出:“在这七个重要法律中，刑法、刑事诉讼法同全国人民每天的切身利害有密切关系，它们能否严格执行是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”“我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已成习惯”，“‘四人帮’推行极左路线，疯狂破坏民主和法制的流毒远未肃清。”“五届人在二次会议通过的刑法和刑事诉讼法，对加强社会主义法制有特别重要的意义。”这样，淹没多年的“法治”一词又再现于中央文件中;并且鲜明地指出，所要建立和健全的是社会主义法制，所要实行和厉行的是社会主义法治。这实际上就是郑重宣告，人民共和国又回到建国初期董老倡导和实践的法治轨道上来了。(www.xing528.com)
法治命运多舛，政法人事变动，陶希晋去职，他主持制定的这个中发64号文件并未能得到“切实实施”。又回到那种认为“法治”一词是资产阶级的口号，是鼓吹“法律至上”、“法律万能”，是“排斥党的领导”;社会主义国家只能讲“法制建设”，以便同资本主义的“法治”划清界限。某报把首长讲话中的“法制”写成“法治”，曾受到了严厉批评。其后在90年代，有学者给领导人讲课，原题《建设社会主义法治国家》也被改成“法制国家”。其“理由”是在党和政府的文件中是一贯使用“法制”一词的。这是对历史事实的歪曲。在“法治”与“人治”、“法大”与“权大”的争论中，多数人赞成实行法治，反对人治，但结果还是“权大”。有的人旧病复发，好了伤疤忘了痛，把“审判独立”、“无罪推定”原则、刑事辩护“有利被告”论等列为所谓“精神污染”，又要给予批判挞伐。庆幸的是，时移势易，民主、法治、人权的洪流，势不可挡。实行“法治”，人心所向，再搞“人治”，人心向背，谁也不能随心所欲地“运动群众”了。法律专家、学者呼唤法治，亿万人民翘首期盼法治。在1991年全国人大通过的第二个普法决议中就一度出现了“依法治国”一词，预示着事物快要走到尽头了。正如南宋爱国诗人杨万里《桂源铺》诗云:“万山不许一溪奔，拦得溪水日夜喧;到得前头山脚尽，堂堂溪水出前村。”董老的法治思想不是小溪而是大江大河!伟大的母亲河——黄河就是九曲的!1997年9月，党的十五大终于正式确立了“依法治国”的基本方略。
众所周知，有国家就有法律，法律有良法与恶法之分。有法律就有法制，法制有民主的法制与恶劣的法制之别。依据民主的法制，实行法治，它就维护民主、自由、平等和人权，保障在全社会实现公平和正义;而依据恶劣的法制，实行人治，它就维护专制、独裁和特权，甚至推行法西斯野蛮专政。足见，有法制并不等于就是实行法治，也不等于就是依法治国。要依法治国，第一必须制定良法，第二必须切实遵守，即董老讲的“有法可依，有法必依”，一切“依法办事”，这实际上就是实行法治。要实行法治，又必须以实行民主宪政和民主政治为前提条件。党的十六大提出发展民主政治、建设政治文明、推进政治体制改革的任务，把“依法治国”又推进了一步。
“法治”与“法制”两个术语，我国对其在使用上的上述变化过程，充分反映了我国走法治道路的曲折性与艰巨性。认真汲取其经验教训，必将有助于推进依法治国的进程。
【注释】
[1]中国政法大学教授，中国人民大学朝阳法学研究中心副主任。
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