司法改革：完善制度促进公平与正义

徐瑞祥^[1]

老一辈无产阶级革命家董必武同志在逝世前留下的一首七言律诗中，用“一代新规要渐磨”的语句，表达了对逐步健全社会主义法制的期盼。本文在研究董老博大精深的法律思想的同时，结合当前的司法体制改革实践，以董老“依法办事、逐步健全社会主义法制”的思想精髓为指导，对现行司法体制存在的弊端进行剖析，并提出有利于实现司法公平与正义的体制完善原则与措施。

改革开放以来，我国的法制建设和人民司法工作有了长足的进步与发展，促进了国家的经济建设、社会进步和政治稳定。但在法律实施过程中也出现了司法不公的现象，一定程度上引起了人民群众的不满，特别是在当前我国社会转型、经济转轨的特殊时期，各类社会矛盾、纠纷大量发生，经过司法程序处理的案件也大量增加。司法不公的问题必须给予高度重视和加以解决，发生司法不公的原因，除少数司法人员缺乏司法为民、司法为公的观念，加上司法人员的司法过程缺乏有效监督外，司法制度的不完善也是一个重要原因。通过制度的制约来保证司法公正的实现已成为我国法制建设和法学理论研究不可回避的重大课题。应当肯定的是，只有最完善的制度才能在最大限度上保证司法公正的实现。

一、我国现行司法制度的弊端

从一般意义上讲，司法制度是国家制度的重要组成部分，它是统治阶级为保证法律实施而制定的制度，包括司法机关的设置及其任务、司法机关的组织体系、组织与活动原则及工作制度等。^[2]众所周知，司法权作为国家权力的重要组成部分，在现代法治社会，它同立法权、行政权一起，构成现代国家基本的权力体系。由于不同的政治制度、经济制度和文化传统等因素的影响，各国对司法权的来源、分配以及司法权在国家基本权力结构中的地位有着不同的规定，由此而形成了不同的司法体制以及与之相适应的司法制度。^[3]毋庸讳言，我国是人民民主专政的国家，我国的司法制度属于人民民主专政的司法制度。但是，我国现行的司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的;人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，称之为“刀把子”。由于历史原因所致，我国现行司法制度主要存在三大弊端:

1.从司法机关与其他国家机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。

2.从对司法机关进行制约与监督的机制上看，一方面由于缺乏具体的操作规程，致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行法律监督，另一方面司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口对抗国家权力机关的法律监督。

3.从司法机关目前的管理体制、组织机构、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法制度主要存在以下问题:第一，我国现行的司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。第二，司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。第三，现行司法机关的内部管理体制不可能建立真正的司法责任制。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作，特别是审判机关往往习惯于以此方式来管理法院的审判工作。

司法制度的上述弊端，使得我国现行的司法制度已无法适应建设社会主义法治国家和有效实施现行法律的需要，它不仅无法使人民司法制度发扬光大，而且已严重地损害了司法形象和司法公正，更损害了国家法制的权威与统一。所以，司法制度的改革势在必行。

二、我国司法制度改革的原则

明确我国司法制度改革的原则，对于我们克服司法改革的盲目性，规范改革行为，加速改革进程，提高司法改革的实效，有着重要作用。我们认为，改革我国现行的司法制度，除了加强和完善党对司法机关的领导、坚持司法主权的原则外，还应当围绕以下几个主要原则进行:

(一)司法统一的原则

司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于:主权国家之法制统一的基础是司法统一。为了确保国家法制统一，在当今法治国家中，无论是集权社会还是分权社会，无论是联邦制国家还是单一制国家，在构建自己的司法制度时，都采用了“统一化”的做法。这种“统一化”首先是指司法体制的统一。我们知道，美国是一个分权性的社会，并实行联邦制。它除了存在一个州司法系统外，还设置了一个统一的联邦司法系统。在联邦司法系统中，将整个国家划分为93个司法区，每个区包含一个联邦区法院，它是联邦司法系统内行使一般权限的一审法院。^[4]同时，根据美国宪法第3条的规定:联邦区法院管辖的第一审案件包括联邦问题管辖权的案件和不同州问题管辖权的案件，前者是指引用美国宪法、联邦法律和条约而产生的案件和不同州问题管辖权的案件，后者则涉及不同州公民间的案件。^[5]同时，对于各州下级法院(即一审法院)受理的案件，在经过各州最高法院审理后，还可以依法通过上诉和调卷令的形式要求联邦最高法院审理。^[6]显然，美国尽管是一个联邦制国家，但美国宪法的起草者们却设计了一个统一的司法系统，以维护联邦法制的有效实施和司法权的统一性。“统一化”做法的另外一种表现形式是司法人员的统一任命。在美国，只要是在联邦司法系统的法官，无论该法官是在联邦地区法院，还是在联邦上诉法院或者联邦最高法院都由总统进行终身任命，但须经参议院的提名和批准。^[7]我国是一个单一制国家，理论上讲只存在一个统一的国家司法系统(而不应存在独立的地方司法系统)。但从我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，我们很难将现行的地方各级司法机关界定为“国家的”司法机关，从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。我们认为，改革现行司法制度，首要的原则就是朝着司法统一的方向进行，只有这样，才能维护国家法制的统一和有效实施。

(二)司法独立的原则

司法独立原则，追本溯源，是资产阶级民主革命时期提出来的，其理论基础是三权分立的学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对西方早期思想家分权思想的总结和发展。三权分立作为一种体制，把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家中，都认为司法权是一项重要的权力，司法机关在行使司法权时，不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正性。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普通确立。如美国宪法第3条第1款规定:“合众国之司法权属于最高法院以及国会随时规定和设立的下级法院。”日本宪法第70条规定:“一切司法权属于最高法院和由法律规定的下级法院。”德国宪法第92条规定“司法权赋予法院;它由联邦宪法法院、联邦最高法院、本基本法所规定的各联邦法院和各州法院行使之。”二是司法机关和法官在行使司法权时，只服从法律，并不受行政机关和其他意见的影响。如意大利宪法第101条规定:“司法权以人民名义行使之，法官只服从法律。”三是司法独立是在“三权分立”基础上的独立，因此，为了防止司法机关滥用权力，必须以其他权力来制约司法权。司法独立的原则尽管为资本主义国家所创制，但也被我国宪法和法律所吸收。不过，我国的司法独立与“三权分立”基础上的司法独立有所不同:一是我国的司法独立主要是相对于行政机关的行政活动而言的，即司法机关在行使司法权时不受行政机关、社会团体和个人的干涉;二是我国的司法独立是在国家权力机关监督之下的司法独立，司法机关依照法律行使司法权时应完整地置于国家权力机关的监督之下，司法机关在行使司法权时并不排斥、否定国家权力机关的监督;三是司法机关在独立行使司法权时，除了接受国家权力机关的监督外，还应接受社会的民主监督。在改革司法制度的过程中，坚持司法独立，首先要建立一套真正独立于行政机关和各级地方政权的司法系统，要改变目前地方司法机关在人、财、物等方面过多依赖于地方特别是地方行政机关的倾向，将各级地方司法机关的人权、财权由目前的地方管理转变为由最高司法机关统一集中管理。

同时，由于司法程序乃是国家公平与正义的最后一道屏障，故在法治国家，均出于实现司法公正的理念而强调司法独立，但这种司法独立是构建在监督和制约机制上的司法独立，而不是没有任何制约和监督的司法独立。人类历史经验一再表明:一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。^[8]没有监督的权力必然是腐败的权力。因此，我们在坚持司法独立的同时，还必须强化对司法机关的法律监督。在我国，从形式上看，司法监督的机制已经建立，并且这些机关或组织各司其职，各负其责，能够对司法机关的司法行为进行监督。但实践已经证明，我国目前的监督机制收效甚微，其原因在于，在这些监督中，有的是司法机关系统内的“自我”监督，如审判机关的审级监督，司法机关内设的纪检监察机构的监督，这种监督往往受到一定的限制而不能完全发挥作用。另外，在实践中，外部监督与内部监督不能形成合力，无法有效纠正司法机关滥用权力的行为。我们认为，对司法机关的司法行为进行制约，不仅要建立一套监督机制，而且这套监督机制必须具备科学性、权威性和有效性。

(三)司法民主原则

司法民主，是现代国家司法制度的重要组成部分，它既包括公开审判、辩护、陪审、回避、当事人有充分的陈述、举政权等内容，也包括司法人员在处理案件过程中对案件的评议、讨论等内容。司法机关的司法活动多半是在秘密状态下进行的，司法过程既不晓于公众，甚至也与当事人相隔离，曾兴盛一时的书面审理程序正是这种秘密审判的直接产物。在资产阶级革命时期，带有“神秘”色彩的封建司法制度受到革命者和思想家们的激烈抨击。他们以人权保障为理论，强调司法应当是公开的。资产阶级革命胜利后，审判公开作为司法民主原则的重要内容先后被各国所确认。同时，西方学者认为，审判活动不仅需要公开，而且要有民间代表参加，只有这样才能实现司法民主，而只有司法民主才能促进权利平等，建立稳定的社会秩序。我国现行法律充分吸收了人类文明的发展成果，确立了具有我国特色的司法民主原则，但仍不够完备，司法实践中受种种传统观念和习惯做法的影响，更是未充分做到。我们认为应在立法和司法上建立一套更完备的司法民主制度和保障机制，使司法民主原则在实践中实现。

(四)依法裁判原则

司法裁判作为一种法律现象，它是以一定的法律规范的存在为前提的。因此在现代社会，司法裁判也就是依照法律规范的裁判。在大陆法系国家，由于法典化运动的影响，都把“依法治国”作为立宪的根本宗旨，反映在司法程序中则是要求依法裁判。法官的职责在于适用法律，司法裁判只能作为法律的准确复制品而不得用作其他目的，对此原则，已在大陆法系国家获得普遍的接纳。即使是在以判例法为其主要法律渊源的英美法系国家，“遵循先例”也是司法程序中一个最为普遍的原则。在英美法系国家，遵循先例意味着，某个法律要点一经司法裁判所确立，便构成一个日后不能背离的先例，或者一个恰好有关的先前案例，必须在日后的案件中得到遵循。我国宪法和法律也要求司法裁判必须以事实为依据，以法律为准绳。依法裁判作为现代法治国家司法程序中的一项普遍原则，它主要包括三个方面的内容:一是司法裁判必须根据现存的法律。国家现存的法律是司法裁判前提和基础，要求司法机关依据现存法律进行裁判的旨意在于:一方面便于当事人及其他关系人对司法裁判的结果作出预测，从而有利于稳定现有的政治结构和经济秩序;另一方面，有助于对司法专断起到约束作用。二是司法裁判必须客观地适用法律，由于现实生活千变万化，为了保证适用法律的客观性，现代法治国家在司法裁判上主要采用合议制，使合议庭的组成者即所有法官的判断尽可能达到一致，从而克服某个法官的主观性和偏见性，接近适用法律的客观性。三是司法裁判必须遵守法律。司法裁判无论是在内容上还是在程序上都必须遵守法律;对于司法裁判因违法(包括违反实体法和程序法)而侵犯当事人和有关关系人权益的，除了由国家承担赔偿责任外，还应当追究法官个人的执法责任。在我国司法制度改革的过程中，除了坚持和完善依法裁判所须具备的上述内容外，还应特别注意以下两个方面的问题:第一，要遵守程序法并重新认识程序法的作用。第二，要科学地处理依法裁判与司法程序中“法官造法”的关系。

三、我国司法制度改革的具体措施

针对我国现行司法制度中存在的问题，我们认为，我国司法制度改革除了必须遵循上述原则外，在具体措施上还应当围绕着以下几个方面进行:

(一)改革目前的人事、财政及领导体制，在全国范围内建立统一而又独立的司法系统，以确保司法权和国家法制的统一

第一，改变目前司法人员(包括法官、检察官以及地方各级司法机关的行政长官)的任免程序和方式。在司法人员的任免程序及方式上应充分考虑我国的国体并借鉴国外的有益做法，在保留地方权力机关选举当地司法机关主要负责人制度的同时，增加最高司法机关根据一定的程序任命其他司法人员的制度。

第二，改变各级地方司法机关的财政体制，将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。

(二)改革监督机制，强化司法监督，确保司法公正

对司法机关的司法权进行有效的监督，这既是我国司法民主的要求，也是我国司法制度改革的重要内容。我们认为，国家权力机关对司法机关的监督不应仅仅停留在“工作”监督阶段，而应深入到具体的案件中去。尽管在理论上人们对国家权力机关能否介入具体案件存在着争论，甚至持否定态度，^[9]但实践证明:国家权力机关要监督好司法机关的司法活动，如果不涉及到某些具体案件，就谈不上对司法活动的监督。为了强化国家权力机关对司法机关的监督，应赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。^[10]我国在1980年对林彪、江青反革命集团案的审判就是全国人大常委会通过组织特别法庭行使准司法权的。当然，赋予国家权力机关准司法权，并不意味着国家权力机关替代司法机关，国家权力机关也没有必要介入所有的司法案件。因此，国家权力机关行使准司法权时，应把握一个“度”的问题。我们认为，从国家权力机关对司法机关的司法活动进行监督的角度上看，国家权力机关可以对下列案件行使准司法权:(https://www.xing528.com)

第一，涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件。这类案件包括两类:一是司法机关以及司法人员在司法程序中的职务犯罪行为。^[11]另一类是司法诉讼错案的赔偿案件。司法诉讼错案赔偿是指在司法程序中，司法机关及其工作人员违法行使司法权、侵犯公民、法人和其他组织的合法权益时，由国家给予受害人赔偿的一项法律制度。

第二，对法律适用产生歧义而要求作出立法解释的案件。在法律适用的过程中，由于立法的质量缺陷或者当立法跟不上司法实践的要求时，往往会出现法律适用上的空档。在出现上述情况时，我国通行的做法是由具有解释权的司法机关对法律适用问题进行司法解释。但我国的司法解释主要存在以下问题:从立法规定上看，我国的司法解释只能是针对司法程序中的具体问题进行解释，并且这种解释没有普遍的约束力。1981年全国人大《关于法律解释工作的决议》第2条规定:凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释;凡是检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。从实践上看，我国的司法解释往往倾向于对法律进行一般性解释，而非在具体的司法程序中针对具体案件进行解释，有的司法机关在行使上述解释权时，往往倾向于为“扩充”自己的权力而进行解释，有的甚至以损害或限制当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利和违反我国法制的一般原则为代价。^[12]例如，我国现行的《刑事诉讼法》颁布后，司法机关竞相进行一般性解释，作为基本法的《刑事诉讼法》只有255条，但最高人民法院的《解释》则有342条，最高人民检察院的《实施细则》更有414条，这些本应只能在本部门适用的“内部”规定，不仅条文的数量大大地超过了基本法，而且各自的解释相互矛盾之处甚多，有许多解释超出基本法甚至严重违反了基本法。对于司法解释中的上述缺陷，我国目前尚无具体的制度对此进行纠正。我们认为，为了克服司法解释中的上述弊端，在具体的司法程序中，如果司法解释的适用可能会违反我国法制的一般原则时，有关案件的当事人或关系人即应可以就法律适用问题向享有立法权的国家权力机关提出申诉。享有立法权的国家权力机关根据申诉人的申诉，可以组成特别法庭，对司法解释的合法性问题进行审理，并在纠正有关司法解释的同时，对有关问题作出一般性的立法解释。

(三)改革司法机关内部的管理体制和工作程序

改革司法机关内部的管理体制和工作程序，这对在新形势下提高我国司法机关的工作效率和司法质量，杜绝目前日益蔓延的司法腐败现象，无疑具有重大的现实意义。^[13]由于审判程序是司法程序中的最后一道屏障，因此，在当前形势下，改革司法机关内部的管理体制和工作程序的重点在于改革审判机关内部的管理体制和工作程序。

第一，改革审判委员会包揽过多的现象，实行审判委员会讨论重大疑难案件的制度，并由最高人民法院对审判委员会讨论案件的范围作出统一规定。

第二，加强和完善合议制审判庭、独任制审判庭的职能，做到审与判的统一和权与责的统一。

第三，改革庭审方式，强化庭审功能。对案件进行开庭审理，作为一项重要的审判原则在我国的三大诉讼法中均有明确的规定。为了强化庭审的功能，庭审方式的改革应包括以下几个方面的内容:一是要全面提高法官素质，使法官具备当庭认定事实和当庭作出裁判的能力。二是实行当庭质证和当庭认证制度，即负有举证责任的诉讼主体对自己主张的事实所提供的证据，应经对方当庭质证;庭审组织应根据举证、质证的情况进行当庭认证，对由法院依法收集、调查的证据也应当庭宣读并由双方质证。对于没有经过当庭质证和认证的证据，人民法院不得作为认定案件事实的依据。实行当庭质证和当庭认证制度的目的，在于公开法院认定事实的程序和理由，将法院对证据认定的过程和结果置于当事人和社会的监督之下。三是实行当庭裁判。所谓当庭裁判，是指合议庭或独任审判庭将当庭认定的事实，经过评议后予以确认，并适用相关的法律规定，对案件实体做出处理结论，这些评议结果应在闭庭时公开对外宣布。

(四)建立错案责任追究制度

对司法诉讼错案除了进行国家赔偿外，还应当追究有关承办人员的责任。^[14]实行错案责任追究制度，其目的在于规范司法人员在具体司法程序中的司法行为，确保司法行为的合法性，这是社会主义法制原则的必然要求。司法机关及司法人员在执行法律的过程中出现错案在根据有错必纠的原则来对案件结果或行为进行纠正的同时，对办案的责任人也应追究其法律责任，这是法律面前人人平等原则和违法必究原则的具体体现。在法律面前，司法人员没有任何特权，他们都应该忠于国家的法律并依法行使司法权，否则将承担法律责任。自1988年以来，我国部分司法机关开始试行错案责任追究制，有些地方司法机关制定了一些试行办法。实践证明，实施错案责任追究制，对保证司法机关及司法人员严肃执法、秉公办案起到了一定的积极作用。但是，由于我国目前对此尚无统一的立法，有些地方司法机关虽然制定了一些试行办法，但也坚持的不够经常。建立严明的错案责任追究制的关键在于加紧制定相关法律。我们认为，错案责任追究制的大体内容应包括以下几个方面:(1)适用范围。包括对哪些人适用，对哪些案件适用。(2)错案的界定、界定的标准以及认定的机关。错案界定的标准不应仅仅以案件的实体结果即认定的事实错误和适用法律错误为限，还应当包括各种程序违法。(3)归责原则与责任的种类。就归责原则而言，对司法人员追究法律责任应以过错责任为限，只要司法人员在办案过程中，因故意或过失导致错案的发生，都应对其追究法律责任。至于司法人员承担责任的种类，可参照我国《法官法》第十一章及《检察官法》第十一章的规定加以制定。(4)责任的划分。应按案件处理的环节分别予以明确划分，并且责任自负。(5)追究的程序。应规定错案由认定机关认定，责任人可以申辩、提出申诉或对处理结果要求复议等。

总之，现代司法理念的确立是建立并完善现代司法制度的前提，而只有建立最完善的现代司法制度才能最大限度地实现司法公正。我认为只要我们以“三个代表”重要思想为指导，以“立党为公，执政为民”为主线，相信我国的法制建设，我国司法新理念的形成及司法制度的改革，一定会获得圆满的成功。

【注释】

[1]河北省唐山市中级人民法院副院长。

[2]夏勇主编:《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第240页。

[3]宗河:《谱写好历史的新篇章——记全国高级法院院长会议》，《人民司法》1997年第2期。

[4]李曙光:《97法治:五个问题、五种趋势》，《法学》1997年第2期。

[5]［美］罗伯特·考特等著:《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。

[6]［美］杰罗姆·马伦等著:《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第13页。

[7]参见龚祥瑞:《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第3页。

[8]［美］罗伯特·考特等著:《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。

[9]［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

[10]参见齐延平:《论法治:理论、制度、动作》，载李龙主编:《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版。

[11]转引自任允正等主编:《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第80页。

[12]参见［美］科恩著:《论民主》聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第13页。

[13]就陪审制的产生与发展上看，它实质上经历了一个“以法庭上的见证人演变为具有司法权的裁决人”的过程。参见［美］赞恩著:《法律的故事》，第200～329页。

[14]［法］托克维尔:《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1988年版，第第314、316页。