董必武法学思想研究的重要成果

郭相宏^[1]任俊琳^[2]

引言

董必武不仅是杰出的政治家，同时也是对马克思主义法律科学研究精湛、造诣很深的法学家。他长期担负党和国家在政法方面的领导工作，在几十年的革命生涯里，以讲话、报告、书信、谈话等多种形式，深刻而全面地论述了政治法律等方面的许多问题。近年来，董必武法律思想日益受到人们的重视，特别是中国法学会董必武法学思想研究会的成立，将董必武法学思想的研究推向了一个新的阶段，一系列有价值的研究成果相继问世。对董必武法学思想的研究也渐次深入，已经从对董必武法学思想概貌、法治观、民主建政思想的研究逐渐深入到人民司法观与司法建设理论、诉讼法制思想、刑事法学思想、国际法思想、法学教育思想等方面，呈现出由表及里、从抽象到具体、从一般到个别的发展趋势。我们同时也看到，董必武的法学思想中包含着丰富的宪政思想，他对于宪政建设有着自己独立的思考和见解，然而对于董必武的宪政思想，则较少有人涉及。本文试图在发掘董必武宪政思想方面，做一些有益的尝试，以期抛砖引玉，就教大方。

一、宪法的地位

作为中国共产党的创始人之一，董必武是第一代领导人中为数极少的接受过系统法学教育的法律专家，他深知宪法对于一个国家的政权建设和人民利益的重要性，明确提出:“宪法是国家的根本法”。在1954年5月18日，新中国第一部宪法出台之前，他在《关于党在政治法律方面的思想工作》一文中指出:“我们国家即将要公布宪法，宪法是国家的根本法，根据宪法还将要产生若干法律，这是宪法上规定的。”^[3]他还从政治的角度对于阐述了宪法的重要地位:“中央人民政府……确定了在这次全国人民代表大会上将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。这是我国人民政治生活中一个历史性的巨大事件”。^[4]将制定宪法提高到“我国人民政治生活中一个历史性的巨大事件”的高度来认识，显示了董必武作为政治家和法学家双重身份的远见，这在当时的领导人中是很少见的。

应当强调的是，研究董必武的宪政思想，一定要不要忘记他作为政治家和法学家的双重身份。政治家的目标是实现对现实社会的有效管理和统治，不允许有过多的理想色彩的存在。法学家的目标则是运用法理，揭示现实中的不足，寻求理想的目的和制度，往往具有较强的理想主义色彩。这两者在很大程度上是矛盾的，很难统一。因而在中国的政治生态中从来就缺乏学者和政治家合二为一的传统，政治家和法学家的结合更为罕见。然而这一点在董必武身上得到了较好的统一。这就决定了他的宪政思想体现了并实践着在追求理想目标和实现现实管理的两极之间的平衡。他认为宪法是“根本法”，在当时的历史条件下的确难能可贵。当时全国性的战争结束未几，百废待兴，经济建设刚刚起步，国家各项机构尚不健全，党委管理一切的观念和现象都很普遍(甚至有的地方还是军管)，法律观念极其淡薄，宪法对于很多人还是陌生词语。在此条件下，董必武不仅明确了宪法的地位，更进一步强调要遵守宪法和法律，并且要求党员干部带头遵守宪法和法律，这样才能使宪法真正成为根本大法。“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”^[5]董必武已经敏锐地认识到关键在于遵守宪法，而且是党员干部带头遵守宪法和法律。惟其如此，更大多数的人民群众的守法才成为可能。因此他进一步指出:“所以必须号召人民自动地遵守宪法和法律。”^[6]

“宪法是国家的根本大法”似乎已成为当今人们的普遍共识，这固然是历史的进步。然而尴尬的是，今天的宪法仍然在为怎样才能成为根本大法而困惑。依法治国，建设社会主义法治国家已经成为执政党的基本治国方略，依法治国首先就是要依宪治国，宪法不立，法治难行。树立宪法的至上权威，就必须要把宪法的规定落到实处，使国家机关的职权真正在宪法规定的范围内活动和运行。这是我国法治建设事业的关键所在。对此，五十余年以前的董必武也有着清醒地认识，他十分重视树立宪法在法律体系中的最高地位，并主张要依照宪法的规定来行使国家机关的职权:“在人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有权通过具有法律效力的法令。但是它通过的法令，如果全国人民代表大会认为违反了宪法，违反了其他的原则，可以撤销，只有人民代表大会能够撤销。”^[7]

值得注意的是，董必武虽然强调遵守宪法和法律，然而他的视野远在法律之外，能够认识到法律的局限:“我在这里也并不是说法律万能，法律就是一切。”^[8]这无疑是极为理性的论断。遥想当年，政治运动激起了人们的空前狂热，亿万民众对领袖的一句话奉为“最高指示”，整个民族似乎停止了思想。推崇而不迷信的独立思考几乎消失，然而董必武对法律却做到了推崇而不迷信，可以看出他作为政治家和法学家的独立判断和理性思考。这种精神品格是我们每一个人都应当学习的。

二、人民代表大会制度是我们国家的基本制度

与一般的政治领袖不同，董必武的法律知识来源于早年留学日本所接受的系统的西式法科训练，其后，法官、律师、立法者、主管政法事务的最高领导人等丰富经历使他成为一位名副其实的法律人。这使他更多地从法律的角度来考虑国家制度。从20世纪40年代开始，他便开始关注和构思未来中国的政权建设和国家机构，是我国人民代表大会制度的创始人之一。在当时复杂多变的政治环境下，董必武认为我国的基本制度应当是人民代表大会制度。1948年10月，新中国成立前夕，他在《论新民主主义政权问题》一文中全面而系统地论述了新民主主义政权的性质和政权机构，指出人民代表大会是新民主主义的政权形式:“我们的政权机关应该是什么性质的呢?是新民主主义的。政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关就是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定的就不能做。如果有紧急措施，做了要向人民代表在会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。”“只有这种人民代表大会的形式，才能符合新民主主义的要求。”^[9]在此文中，他明确指出，人民代表大会制是“我们政权的基本制度”。^[10]鉴于建国之初还不具备在全国建立人民代表大会的条件，他主张先建立人民代表会议来代行人民代表大会职权，并把它作为“目前我们国家政权建设工作的首要任务，”认为这是“建立民主政权机关的主要部分的工作”。^[11]在建国后他又多次阐述这一思想。在1953年的《论加强人民代表会议的工作》一文中写道:“普选的人民代表大会制度，是我们国家的基本制度。”^[12]经人民代表大会选举产生政府，政府对人民代表大会负责，这样，我国人民代表大会制度的基本框架便有了依托。“我国人民行使国家政权的机关，为各级人民代表大会或代行人民代表大会职权的各级人民代表会议及其所选出的各级人民政府。各级人民政府是在各级人民代表会议闭会期间行使国家政权的机关。”^[13]由此可以看出，董必武为我国人民代表代会制度做出了开创性的贡献，将他誉为我国人大制度的奠基人是当之无愧的。

三、重视选举制度

选举制度是宪政制度不可或缺的重要内容，没有选举制度就没有真正的宪政，选举制度的民主程度决定着宪政的发展程度。董必武十分重视选举制度，在他的论述中，关于选举的字眼俯拾皆是。通过分析我们发现，可以沿着两条“红线”来理解他关于选举制度的思想。

第一条“红线”是:董必武认为，选举能够很好地体现广大人民群众的意志，是人民行使民主权利的重要形式，无论是中央一级国家机关还是地方各级国家机关，都应当建立在选举的基础之上，由选举产生。他说:“不想法子使人民代表大会的代表产生得好，这样的人民代表大会是不能够充分代表人民的意志的，也是不可能代表人民意志的。怎样才能使人民选好他们的代表，要很好地研究。”^[14]他比较了委派制度和选举制度之后，结论是选举优于委派:“地方人民政府在未经选举前，是由上级人民政府委派的。我们当然不能说上级人民政府委派的政府人员就不能保障人民的民主权利，但委派的形式总不如选举的形式使人民感觉更为亲切。”这样，经过选举产生政府，“政府的威信也就更加提高了。”^[15]他还举出了济源县人民选举出自己的县长后，县长骑马“夸官”的事例，说明人民之所以拥护他们选出的代表，是因为这样可以实现人民当家作主，人民感觉到他们自己真正成了主人，人民的主人翁地位得以体现，从而更加拥护政府，党也就更有威信。真理不会因为朴素就黯淡无光，相反，历尽劫波之后，这些朴素的话显得更加熠熠生辉，光彩夺目。

不仅如此，董必武还主张制定选举法，认为选举法应当保障人民行使民主权利。“我们的选举法，就要把不利于人民行使自己的权利的那些东西统统废掉，……选举法一定要简单明了，使人民易懂易行。假如选举办法，我们的老百姓还不懂得，那就不能够通用。”^[16]在他看来，选举法在内容上应当是有利于人民行使自己的权利，在形式上应当通俗易懂，易于为人民群众理解和接受。这说明他充分考虑到了当时人民群众文化素质普遍偏低的情况。这说明一个真正的法律人必须认真结合法律的现实处境，法律来源于社会，以社会为基础，不能脱离社会，不能适应社会生活的法律终将成为“死法”，最终将被社会抛弃。这对我们当前偏重立法而轻视法律实施的倾向无疑是具有警示意义的。

第二条“红线”是:董必武认为，应当实行直接选举和普遍选举，直接选举要经历一个从乡到县、再到最高国家机关的过程。首先在基层实行直接选举:“代表的产生，在基层，在乡一级，由人民直接选举直接撤换为最好。”^[17]在实现了乡一级的直接选举之后，就有了进行更高级别的直接选举的基础:“各地乡人民代表会议的代表绝大多数已是由人民直接选举的，并且已开始就执行了乡人民代表大会的职权;县(市)人民代表会议的多数代表也是由人民选举的。”^[18]实现基层(包括乡、县两级)直接选举的目的是为了最终实现全国人民代表大会的直接选举。对此，董必武有着清醒的认识:“只要条件具备，自可由人民代表会议(无论代行与否)直接过渡为实行普选、召开人民代表大会。……我们即将要实行的普选的人民代表大会制度，正是符合中国目前情况最民主的制度。全国人民将会欢欣鼓舞地迎接着一个选举运动，使我们的人民民主政权建设更向前跃进一步。”^[19]可见，作为法学家的董必武胸怀建设宪政国家的理想，主张普选和直选;另一方面，作为政治家的董必武正视社会现实，强调选举的客观条件，认识到选举应当具备一定的基础，直接选举和普遍选举应当分阶段一步一步地实现，不可能一蹴而就。他在考察了保定、石家庄、北京和陕北某些老区之后，认为选举应结合实际情况，不能脱离实际，如果一时不能实现直接选举，就应制订出过渡办法。^[20]

四、关于政党与政府关系的思想

政党与政府的关系，是近现代宪政制度的重要内容。自从英国确立两党制以来，政党制度一直是政治体制的核心内容，无论是实行一党制、两党制还是多党制的国家，都是如此。当代政治就是政党政治，政府和政党的关系极为密切，不可分开，政党与政府的关系处理不好，就会给政党、政府和国家造成灾难。如何处理好政党和政府的关系，使两者良性互动，健康发展，关键在于政府应独立于政党，尤其是政府应当独立于执政党。政府是全民的政府，不是某个政党的政府，政府是“公器”之所系，不是执政党一家之“私器”，更不能成为执政党的附庸。既要避免政府成为执政党的工具，又要避免政府利用其优势地位打击、压制政党(特别是执政党之外的其他政党)的存在和发展，使政府和政党能在宪法和法律的范围内依法活动，防止专制独裁政权对人民利益的损害和国家权力的滥用。20世纪的法西斯政党窃取国家政权、建立独裁政府，对内残酷镇压、对外穷兵黩武，给世界各国都带来了极为惨痛的灾难。这个教训必须深刻铭记。

处理好政党和政府的关系，确实需要极高的政治智慧。董必武早在1940年就发表了关于整党和政府关系的理论，表明他比同时期的其他领导人更早和更深刻地认识到这个问题的重要性。归纳起来，董必武关于政党和政府关系的思想主要包括以下几个方面:

第一，政府应当拥有独立于政党的行政权力，政党不能直接指挥命令政府。在《更好地领导政府工作》一文中，他说道:“政府是政权机关，它必须真正有权”，“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。……党只能直接命令它的党员和党团在政府中作某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。这是我们同志应当清楚了解的。”“过去有些同志认为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”^[21]

第二，旗帜鲜明地反对党政不分、以党代政等不良现象。1951年，他还指出:“党直接做政权机关的工作是不好的。”^[22]“党领导着国家政权。但这绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看作一个东西。……党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。”^[23]“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。”^[24]他对党组织以党代政提出了批评:“党的组织不能代替国家机关，这也是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一。但是，我们的党的组织违反上述原则的现象是不少的。”^[25]

第三，指明了政党领导政府的方式和途径。党领导政府并不是说要取代政府的具体工作，而是通过政府机关中的党员来发挥党组织的作用。董必武指出，首先要确立党对政府的领导。“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则。”^[26]那么，如何发挥党对政府的领导作用呢?“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导的。”^[27]他进一步从政党职能和政府职能不同的角度指出二者不可混同。“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”^[28]

第四，党组织和党员应当服从政府，成为“爱护政府的模范。”“政府在党的领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些公告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。”^[29]同时他还认为，由于党组织和政府是两个不同的工作系统，党组织不能随意调动在政府中工作的党员，如果要调动，一定要慎重，应当经过政府负责人的同意。“如果政府负责人是非党员，我们调动在他领导下工作的同志，那就尤其要慎重，要设法取得他的同意。”他强调，这一工作方式“值得我们严重地注意”。^[30]

第五，明确指出了处理党政关系的基本原则。“党对国家政权机关的正确关系应当是:一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动进行监督;三、挑选和选拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。”^[31]这三个原则是董必武关于政党和政府关系理论的结晶，直到今天仍然是处理党政关系的原则。

20世纪80年代，邓小平发表了一系列关于党政关系的精辟论述，我们可以看到其中的大部分与董必武的思想大体相同且一脉相承，足见董必武对党政关系的思考已经十分深入，具有超前性和预见性。从我们所掌握的文献来看，从1940年到1954年的十几年中，董必武对党政关系多有论述，并且前后贯通，思想一致，可见早在中国共产党建立起全国政权的十多年以前，他的党政关系思想就已经成熟，显示出他作为政治家和法学家的成熟与深邃。

结语

由以上分析可见，董必武的宪政思想是一个完整的系统。宪法是国家的根本大法，在宪法的框架之内，建立起以人民代表大会制为基本制度的国家机构。政府由选举产生，对人民代表大会负责，同时，又要处理好政府和政党的关系，不能以党代政。掩卷长思，不由得深感遗憾:如果董必武的宪政思想能顺利实现，现实将会是什么样子?为什么他的宪政思想至今还停留在理论意义的层面?宪法地位、人大制度、选举制度、党政关系，为什么这些问题至今还是我们当前宪政建设的“软肋”?追问使得我们在对这位法学家出身的政治家充满敬仰，同时又不得不深思阻碍他的理论付诸实现的制度问题。这正是我们学习董必武宪政思想的现实意义。今天我们学习他的宪政思想，并不是要重复他的观点和思想，而是要发掘其中的合理内核，结合我们当前的实际，特别是当前存在的问题和困难，找出救治的办法，为我们的宪政建设事业提供有益的理论支持。

【注释】

[1]太原科科技大学法学院讲师。

[2]太原科技大学法学院讲师。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344页。为行文方便，本文注释简称《选集》，并仅注明页码。(www.xing528.com)

[4]《选集》，第333页。

[5]《选集》，第344页。

[6]同上，第345页。

[7]《选集》，第346页。

[8]同上，第354页。

[9]《选集》，第218～219页。

[10]同上，第220页。

[11]同上，第306页。

[12]同上，第336页。

[13]同上，第297页。

[14]《选集》，第219～220页。

[15]同上，第300～301页。

[16]同上，第220页。

[17]《选集》，第219页。

[18]同上，第334页。

[19]同上，第336页。

[20]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第109～112页。

[21]《选集》，第55页。

[22]同上，第314页。

[23]同上，第307页。

[24]同上，第55页。

[25]同上，第342页。

[26]同上，第342页。

[27]同上，第307页。

[28]同上，第308页。

[29]《选集》，第55页。

[30]同上，第57页。

[31]同上，第309页。