良法之治实现的立法改革推进

阿　计^[1]

1979年7月，五届全国人大第二次会议通过了《刑法》等7部重要法律，这是改革开放后结出的第一批法律硕果，标志着被“文革”彻底摧毁的国家法制重新启动了建设步伐。1982年，随着新宪法的诞生，共和国正式确立了立法体制:全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，省级地方人大及其常委会有权制定地方性法规(此后，地方立法权又有所扩大)，民族自治地方人大有权制定自治条例和单行条例。从此，立法权成为上述各级人大最经常运用的首要职权，一个崭新的“立法时代”开始了。

正视“数量”奇迹，反思质量危机

据统计，自1979年恢复和重建法制以来，到2004年6月25日十届全国人大常委会第十次会议闭幕为止，除1982年新宪法外，全国人大及其常委会共通过了4件宪法修正案、317件法律、124件有关法律问题的决定和10件法律解释。此外，国务院制定了800多件行政法规，地方人大通过了8000多件地方性法规。目前，以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。根据立法目标，到2010年，这一法律体系将在中国全面建成。

在短短25年时光里创造出如此众多的立法，一个无法可依的国度由此获得了基本有法可依的新生，这无疑是世界立法史上的奇迹。立法，因此成为共和国民主法制建设最自豪的成就、最成功的标志。但是，在为立法繁荣欢欣鼓舞的同时，我们必须正视立法实践中出现的四大危机。

其一，规权立法。不同层级的立法机关执掌着高低不一的立法权限，所以规范的事项也有宽窄之分。但在立法实践中，打破权力界线、越俎代庖的立法怪状却屡屡发生，法规闯进法律的“地盘”，规章硬要替法规“发言”，连一些层次更低的“红头文件”也要挤进越权立法的行列。

其二，立法冲突。由于立法时间不一、部门利益作怪等因素，一些法规、规章严重抵触法律，法规之间、规章之间、法规与规章之间“打架”、“顶牛”屡见不鲜，由此引发的“立法官司”频频打响。

其三，立法技术低下。一些立法脱离中国国情，大量移植、照搬外国法律;不少立法弹性条款随处可见，可操作性极差。有的甚至充斥着大量“政治口号”，理应由法律术语构成的立法成了“政策宣言”或“宣传大纲”;在地方立法层面，一些地方制订宏大的立法规则，大量照抄照搬中央立法，真正体现本地特色的立法却寥寥无几。这种重复立法不仅浪费了立法资源，也损害了中央立法的权威性和严肃性。

其四，部门利益立法化。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，已成为许多部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成了各部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”，与此同时，对于应尽的社会责任，则尽量通过立法回避和淡化。这类“立法腐败”现象，已成为损害共和国法制的最大毒瘤。

造成上述危机的一个重要历史原因是，1970年代末期，中国徘徊在一片法制废墟上，“有法比没法好”成了全社会最迫切的呼唤。快立法、多立法成了中国在特殊历史境遇下的必然选择，但立法的速成性往往与立法的低质性有着天然的联系。长期以来，出于对立法数量的全力追求，同时为了给社会改革留下空间，“宜粗不宜细”被奉为基本立法原则，立法的社会需求、立法的轻重缓急、立法条件的成熟程序、立法质量的有效监控等重要因素却没有得到足够重视，直接导致了一些立法的低质化。

很显然，当前中国立法的主要焦点已不是数量，而是质量! 1997年，随着中央明确提出在“加强立法工作”的同时，要“提高立法质量”。立法机关开始推行一系列以提高立法质量为宗旨的改革措施，中国立法实践逐渐进入了数量与质量并重的新阶段。这些改革措施究竟成效如何?是否有进一步改革的余地?提高立法质量的关键点何在?这些深层次的问题，无疑是未来中国立法的思考重心。

拓宽起草渠道，启动公平起点

法案的起草，是立法的第一步，也是把住立法质量的第一关。长期以来，在中央立法层面，国务院及其部门控制了大部分法律的起草权和提案主动权。在地方立法领域，法规起草权几乎全部执掌在执行该法的部门手中。最终形成了执法者主导立法起草的现状，部门“私货”因此挟带于众多的立法草案中，“借法扩权”、“借法逐利”成为一种通病。

以1999年6月提交九届全国人大常委会审议的《气象法》草案为例，这部由中国气象局起草的法案充满了浓重的部门利益色彩，引起全国人大常委们的极大反感，成思危副委员长就毫不客气地批评说:“气象部门无非就是争‘三权’，专营权、罚款权和有偿服务权”。

部门起草立法的又一潜在缺陷是，由于相关执法部门的利益难以摆平，立法草案往往从一开始就成了一个无法操作的劣质品，一些亟待出台的立法更是因此久拖不决。比如，护照法、边境管理法等都是改革开放急需的重要法律，但由于相关执法部门争论不休，致使立法在起草论证阶段就陷入僵局，拖沓多年难以出台。

在中央立法局面，为了克服立法起草中的“挟私”现象，加大人大自行起草法律案的比重已成为一个明显的改革趋势。据统计:七届全国人大期间，由全国人大常委会法工委和全国人大各专门委员会负责起草的法律案仅有20%多;八届期间，升至30%左右;九届期间，进一步增至37.3%。

与此同时，“专家立法”、“委托立法”等起草渠道也纷纷开辟。比如，《证券法》是共和国立法史上第一部由专家学者起草的民商法律;2002年年底进入全国人大常委会审议程序的《民法》草案，同样是立法机构和民法学界一批知识精英的共同智慧结晶;《农业法》修订工作启动后，全国人大农业与农村委员会在自行起草的同时，还委托十省区人大农委共同参与起草……这些崭新的立法渠道，意味着立法能有效摆脱利益干扰，站在公正合理的起跑线上。

在地方立法层面，由于许多地方人大的立法力量较为薄弱，绝大部分法规案仍由行政部门负责起草，但一些地方人大常委会通过聘任等方式，将一些有专长的专家、学者吸纳进咨询委员会之类的工作机构，参与立法调研、起草、论证等工作。此外，一些地方人大还进行了有益的探索。比如，1993年，广东省人大常委委托广东省法学会组织中山大学法律系、广东省社科院法学研究所共同起草了《广东省经纪人管理条例》;同年10月，在上海市人大常委会、市人民政府组织的“立法招标”中，上海社会科学院、华东政法大学、复旦大学等研究机构和高校中标，承担了10项地方性法规的起草工作;2001年2月，重庆市人大委托重庆索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例》，开创了律师起草立法案的先河……

尽管在立法案起草方面已出现了可喜的改革迹象，但是我国立法起草的开放性仍显不足。在英国、意大利、西班牙、瑞士、荷兰、奥地利、索马里、古巴等国家，只要有一定数量的公民联名，就可以向议会直接提出立法议案。但在我国，不仅普通公民、社会组织不能起草立法草案，即使起草了也无法进入权力机关的审议程序，这在一定程度上阻碍了公民利益在立法案中的直接反映。

因此，在立法案起草环节，除了进一步缩小行政部门的起草比重、加大权力机关的起草分量、扩展“专家立法”、“委托立法”等渠道，应当考虑赋予普通公民、社会组织立法起草的提案权，使全社会共同把守立法质量第一关，进而推动立法真正成为人民意志和意愿的结晶。

深化“三审”改革，防止“立法跃进”

审议，是立法程序最重要的环节。审议时间长短，审议次数多寡，直接决定了立法质量。前些年，一些地方立法盲目追数量、赶进度，搞起了“立法大跃进”，大放“立法卫星”。许多法规案审议一次就当场通过，甚至一次会议就通过五、六部地方性法规。更离奇的是，一些法规草案在审议中还存在不同意见，就搞所谓的“原则通过”，或者以“试行”、“暂行”的名义出台，然后让法制部门继续进行修改。这种粗制滥造的“审议”，直接导致了立法低质化。

对中央立法而言。在保证立法质量和提高立法效率的双重前提下，如何合理地确定审议次数，同样是一道难题。1970年代末期重新启动立法时，对法律案审议次数并无明确规范，一些负责起草的行政部门将法律草案提请全国人大常委会审议后，往往以“急需”的名义，强烈要求当次会议就予以通过，尽管一些全国人大常委质疑审议时间过短，但一些法律案还是仓促出台。为了解决这一问题，彭真委员长于1983年提出了“两审制”的思路，要求法律案一般经过两次审议方能通过，这一制度最终写入了1987年出台的《全国人大常委会议事规则》。

“两审制”的确立，有效提高了日后的立法质量。但是，随着提交审议的法律案逐年增多、专业色彩日趋浓重、审议难度越来越大，“审议时间不足”的问题再次凸现出来。因此，九届全国人大常委会成立后，借鉴法制发达国家的“三读”程序，开始推行“三审制”的审议程序制度改革。1998年4月召开的九届全国人大常委会第二次会议明确宣布:今后审议法律草案，一般需三次会议审议后方能通过。并为“三审制”设计了一种逐次深入的审议层次:一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议;二审，在经过充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议;三审，在听取审议结果报告的基础上，对法律草案修改稿再作审议，如意见不大即付表决。

据统计，九届全国人大及其常委会5年任期内审议通过的75件法律中，一审通过的仅有9件，都是改动很小而且分歧不大的修改法律案;二审通过的有18件，均为审议意见比较一致的法律案;三审通过的有40件，超过总量的53%，显然已属主流;此外，制定或修改《高等教育法》、《海洋环境保护法》、《文物保护法》、《水法》、《民办教育促进法》、《税收法》法律时，由于立法难度大等因素，经过五审才尘埃落定。

“三审制”的制度改革为地方立法也树立了榜样，近年来，“两审制”已成为地方人大的主流，有的地方还进一步确立了“三审制”。

“三审制”是提高立法质量的一个重要举措，但这一改革措施仍有继续完善的空间。目前，对于一审、二审、三审之间的时间间隔并无限制，在实践中，有的法律案提请全国人大常委会审议后，由于意见分歧过大，往往搁置数月、甚至一年以上再进入审议程序，由于相隔时间过长，审议者难免感到“生疏”，直接影响了审议效率和水平。同时，“跨届审议”的弊端也值得注意，一些已经提请审议的法律案在本届人大任期内没有通过，只好交付下一届人大继续审议，由于换届时人大常委会组成人员变动很大，往往更换一半甚至三分之二以上，因此在新一届人大进行“二审”、“三审”的法律案，对大批新常委而言只是“一审”，在这种情况下，“三审制”实际上只具形式意义。

可见，完善“三审制”的一个重要课题是，合理规定每次审议之间的间隔，以保持审议连续性、提高审议质量。此外，一些法律案如果经过“三审”后仍无定论，究竟是继续进行四审、五审乃至更多的审次，将审议进行到底直至法律出台，还是限定审议次数，“三审”后便终止审议，由提案者自行修改后重新提出法案，以防止不久审不决，也是一个值得探讨的课题。

确立辩论程序，提升审议水平

“人大的举手，政协的拍手”，是“文革”专制主义时期的真实写照。在恢复民主法制建设的初期，人大权力的这种失重现象仍然十分普遍。人大审议立法案时，几乎听不到不同声音，常常是全体唱和、一致通过，“国务院提案、人大常委会举手通过”成为一种惯例。上世纪80年代中期后，随着政治体制改革的不断深入，各级人大逐渐摆脱了“橡皮图章”、“表决机器”的尴尬现象，越来越多的立法争议浮出水面，成为人大主导立法的重要象征。

目前，除了那些不涉及机构、编制、部门利益分配等问题的法律案较易获得通过外，凡是利益色彩冒头的法律案，大多在全国人大常委会上引发质疑之声。即使勉强通过也会出现众多的反对票和否决票，多次审议仍无法过关的已非个别，有的甚至搁置不议。

1998年12月，由国务院有关部门起草的《著作权法》修订草案正式提交九届全国人大常委会议，由于该草案保留了维护广电部门利益的一条不合理规定，许多全国人大常委拍案而起，批评如潮，国务院只得于1999年6月撤回这一法律案，从而成为共和国立法史上第一个“废案”。另一起标志性事件是:1999年4月29日，人称“燃油税法案”的《公路法》修订草案提请全国人大常委会表决，由于许多全国人大常委担忧燃油税将增加农民负担，这件本拟通过的法律案因一票之差不足法定票数，被无情否决。这在人大立法史上，还是破天荒的第一次。

尽管日益增多的立法争议有效阻击了一些劣法，但与法治发达国家相比，我国并未在法律案审议制度中明确设计辩论程序。2003年3月出台的《立法法》，虽然规定全国人大常委会审议法律案时，根据需要可以召开联组会议或者全体会议，讨论法律草案中的主要问题。但在实践中，这一接近于辩论程序的制度设计极少运用，几乎所有的法律案都是在分组会议上进行审议，各组之间只能通过简报进行交流，不同意见难以形成全面交锋。(www.xing528.com)

2000年12月，九届全国人大常委会对《婚姻法》修订草案进行二审时，曾采取联组会议的审议方式，6个审议小组的成员全部集中，围绕《婚姻法》修订中的一些焦点问题进行公开讨论。这次联组会议无疑是一次可贵的探索，但由一过一审议机制极少运用，审议者们并不习惯这种审议模式，几位登台的发言者事先已与立法工作机构进行了沟通，并按排的讨论，与国外议会你来我往、唇枪舌剑的立法辩论相比，还有相当距离。

允许不同的声音在争辩中走向真理，是现代民主政治的基本要求。为了进一步增强立法民主、提高立法质量，目前至少应当考虑将全国人大常委会联组会议、全体会议的立法讨论程序，从一种选择型的制度设计变成常态型的审议机制。在“三审制”已经建立的基础上，明确二审程序不再采用小组审议的惯常模式，而是一律由联组会议或全体会议进行审议，使立法中的焦点、难点问题，真正得到公开、充分的讨论，并借此不断加强讨论的对抗程度、提高审议者的争辩素质。待时机成熟之时，再进一步确立随机性、对抗性的辩论程序，使针锋相对、激烈有序的立法辩论，真正成为我国立法审议日常风景。

加强民主实效，推进公众立法

1996年，一位法律工作者致信全国人大常委会法工委，尖锐地批评说:在我国，立法如同生产产品，法律由有关政府部门组织起草，绝大多数未经社会酝酿和民众的参与，而是按部门的模型“浇铸”出坯件，然后由国务院常务会议“检验合格”，最后由全国人大“批发出厂”。

这封来信虽然不无偏激，却从一个侧面道出了公众远离立法、民意体现不足的现实。现代法治意义上的立法活动，应当是公意的汇集和提升过程，而立法民主化，正是保证立法质量的重要砝码。在我国近年来的立法实践中，开门立法的实验开始替代闭六立法的惯例，立法民主化逐渐成为一种努力方向。

立法听证会，是解决严重分歧、实现立法民主的一种特别手段。1999年9月9日，广东省人大常委会召开了共和国立法史上第一次立法听证会，邀请20名各方人士，就《广东建设工程招标投标管理条例》进行了立法听证。此后，立法听证在各地渐成潮流，广东、山东、深圳等地还出台了规范立法听证的相关制度。2002年9月，全国人大常委会法工委也于9月召开了全国人大历史上首次立法听证会，邀请一批文物专家、收藏家、法律专家、行政官员等，就《文物保护法》修订过程中的重大分歧进行论证，并据此对法律草案做出了重大调整。无论是中央立法还是地方立法，立法听证都出现了良好的势头，2002年因此被誉为“立法听证年”。

全民参与立法，无疑是最为彻底的民主立法方式。1954年，共和国制定第一部《宪法》时，曾公布《宪法》草案，向全民征求意见。1970年代末重新启动立法事业后，这一民主立法方式再次复苏。二十多年来，全国人大及其常委会制定或修订1982年《宪法》、《全民所有制工业企业法》、《行政诉讼法》、《集会游行示威法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《合同法》、《婚姻法》时，10件立法草案先后诸于众，经历了“全民集智”的洗礼。

近年来，一些地方人大在立法民主化方面，还进行了种种新的探索。比如，2001年2月，福建省人大常委会发布公告，向社会公开征集地方立法项目，开创了全国之先。此后，云南、南京、湖南、甘肃、重庆、四川、太原、河北、贵阳等地纷纷跟进。再比如，郑州等地人大常委会审议法规案时，邀请普通公民旁听，旁听公民还可提出自己的立法建议……

尽管已出现了许多推进立法民主的改革措施，但是这些措施似乎并未出现最理想的实践效果。比如，《婚姻法》修订草案向社会公开征求意见后，共收到4600多封立法建议书，尽管与以往历次向全民征求立法意见相比，这一数字已名列前茅，但考虑到《婚姻法》涉及每位公民的切身利益，与十多亿的人口基数相比，民众的参与性明显偏弱。尽管公民拒绝参与也是一种政治民主和自由，但正如法国古典自由主义思想大师贡斯当所言:这种情形不利于发展一个民族的伟大素质。公民漠然于立法民主的一个重要原因是:公民的立法意见是否被采纳?采纳或不采纳的理由何在?立法审议过程中是否充分讨论了公民意见?都缺乏足够的知情渠道。由于担忧自己的意见不受尊重、对立法根本不起作用，众多公民自然缺乏为立法献计献策的热情，甚至认为立法民主只是一种走走过场的形式主义。因此，当务之急是讲究民主立法的实效，特别是要设立公民意见的提出和反馈机制，在民众和立法机关之间建立真正的互信和沟通。必须警惕的是，立法听证也好，征求全民立法意见也好，如果只“听”不取、只“征”不议，就只能是形式意义而非实质意义的立法民主，甚至有沦为“民主秀”的危险。

另一个不容忽视的事实是，目前，除了少数重要立法采取了立法听证、征求全民意见等民主手段外，绝大部分立法还缺乏广泛的政治参与，在立法调研、起草、论证、审议等阶段，仅仅通过座谈会、寄送立法草案等手段，征求少数部门、组织和专家的意见。对广大公民而言，绝大部分立法的制订过程是封闭的，只能在立法出台后被动地接受。当然，从立法效率考虑，不可能设想每个人都直接参与创制每一部立法，这也是代议制民主必须付出的代价。但是能否通过制度革新，使公众参与立法的程度扩张到极致，使越来越多的公民拥有直接的立法话语权，却是必须思考的课题。

时下，在许多立法的制订过程中，已出现了利益集团的博弈，这是现代民主政治的正常现象乃至进步标志，问题是，目前的立法博弈基本上都是部门之间的利益争夺，一些为民众利益呼吁的声音，大多出于道德激情，而非代表不同层次、不同群众民众利益的代言人。在社会利益日益多元化的今天，应当大力发展消费者权益保护协会之类的民间组织、社会团体、行业协会等等，并使这些代表方方面面利益的公共集团有效地介入立法过程，展开全方位的立法博弈。如此，立法才能打破被少数公共权力部门垄断的现状，真正变成社会性、大众化的制度工程，民众意愿和社会利益也才能在立法中得到充分反映和制度性保障。

提高立法素质，转向“职业立法”

根据目前的立法体制，享有立法权的各级人大常委会实际上主导着立法进程、承担着最繁重的立法任务。因此，人大常委会组成人员是否具备足够的法律知识素养和立法审议能力，直接决定了立法质量的高低。

近年来，各级人大常委会都在设法提高组成人员的立法能力。比如，举办法制讲座在全国人大常委会已成为一项制度性举措。追溯起来，早在八届全国人大常委会期间，就曾举办过法制讲座，但当时有观点认为:“人大常委会是专门搞立法的，自己还不懂法，说不过去。”由于看法分歧，法制讲座举办了数次就无疾而终。令人欣慰的是，九届全国人大常委会成立后，采取了更加务实的态度，每次常委会会议程结束后，都要邀请立法机关、政府法制部门、法学院校的知识精英，为人大常委们举办一次法制讲座。目前，这一做法已被十届全国人大常委会所继承。这些法制讲座具有很强的针对性，往往与同期审议的重要法律案或举行的执法检查行动密切相关，因而对提高法律案审议质量和执法检查水平起到了相当的作用。

但总体而言，不少人大常委会的立法能力依然不容乐观。根据法律规定，法定机关、一定人数的全国人大常委会组成人员或全国人大代表都可以提出法律案，但在实践中，全国人大常委会组成人员或全国人大代表虽然提出了大量法律案，却难以列入议程审议，真正进入审议程序的法律案实际上都是由法定机关、特别是政府部门提出的。出现这种状况的一个根本原因是，由常委会组成人员或代表提出的法律案，由于缺少专业人士协助，往往只是一种要求制订某某法律的口号式“呼吁”，并未提供经过长期酝酿而产生的立法说明、立法草案等等，这种不成熟的提案不可能纳入审议程序，最多只能推动有关机关加快相关法律的制订工作。因此，应当考虑借鉴西方议会的做法，为人大常委会组成人员配备专门的工作班子，协助他们进行立法论证、立法起草等工作，从而改变目前的立法提案现状，使立法主动权进一步转移到权力机关手中。从实践看，目前深圳等地人大常委会已为兼职常委聘请立法助理员，迈出了从“外行立法”走向“职业立法”的第一步。

更令人忧虑的是人大常委会的人员结构现状。1982年新宪法诞生后，明确规定各级人大常委会组成人员不得提任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务，这制度层面上指明了人大常委专职化、年轻化的发展方向。然而多年以来，人大常委会组成人员年龄偏大、知识老化、专长欠缺的状况并未根本改观，人大常委会是“养老院”的状况仍然普遍存在。

在法治发达国家，议会议员大多处于50多岁左右年富力强的年龄，具备专门知识尤其是法律素养。比如，德国议会中，35岁至55岁的议员占三分之二以上。日本、美国议会中，一半以上的议员从事过律师或其他法律职业。但在我国，由于官员体制多年形成的惯性，人大常委会中除了少数专家学者外，绝大多数是退下来的党政军领导，他们虽然富于经验、善于协调，但大部分并非法律专业出身，以前也从未从事过立法工作，立法素质难免大打折扣。随着立法专业性程度的不断提高，进一步暴露了外行立法的尴尬。

另一个不容忽视的弊端是，由于人大常委会组成人员有许多“出身”于党政机关、尤其是政府部门，习惯于行政思维的行政方式，不仅使权力机关的运作不可避免地出了行政化倾向，而且使权力机关与政府机关之间，在一定程度上演变成了“前政府”与“现政府”的关系，这种千丝万缕的联系，难免损害立法博弈的公正性。人大常委会在审议立法案时，一些工资、待遇仍然挂在原单位的前政府官员，难以转变部门观念，常常自觉或不自觉地站在局部立场上，以感情代替理性。更需引起警惕的是不正常的会外游说活动，近年来，一些行政部门为了通过立法追逐利益和权力，往往以现在就职于人大常委会的“老上级”、“老领导”为突破口，恳求他们替“娘家”说话。在审议一些涉及不同部门利益的立法案时，由于诸多“老上级”、“老领导”分别替不同的“娘家”“据理立争”，利益偏袒直接介入理应公允的审议程序，进而导致了立法的部门化倾向，降低了立法效率。

应当说，人大常委会人员结构的改善已呈现出了希望的曙光。2003年十届全国人大成立后，19名年富力强、学有专长的政府、司法机关官员和学界精英被选入全国人大常委会，在人大历史上，首次出现了在任官员卸去现职、转入人大常委会的现象，这一举措在社会上引起了强烈反响。但从总体而言，人大常委会专职化、年轻化的改革进程仍然过于缓慢，难以适应立法需要。治本之策是:在观念局面，应当强调人大常委会是执掌国家权力的“一线机关”，而不是“退居二线”的前党政官员的安置机构。在实践层面，应当改变人大常委会组成人员由“组织”“安排”或变相“安排”的现状，通过扩大直接选举等改革措施，使具备立法专业素养、代表社会各方利益的人士进入人大常委会，使立法话语权执掌在代表民意的职业立法者中，并随时接受选民和社会利益集团的监督。如此，外行立法、部门立法的现象才能彻底终结。

重塑立法理念，改造法制工程

2000年3月出台的《立法法》，是共和国历史上第一部规范立法制度的专门法律。《立法法》针对立法活动各环节确立了立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等一系列制度，明确肯定了“三审制”、立法听证等重要的改革措施。《立法法》的诞生，是共和国立法由数量型转向质量型的重要标志，但这部法律的制度贡献更多体现在立法技术层面，而现实中的一些立法缺陷是体制原因造成的，只能通过体制改革方能解决。

自改革开放以来，立法改革和市场经济体制改革构成了中国社会最鲜明的两条精神线索。但与1979年就启动的立法事业相比，市场经济体制改革直到1993年才正式推开。于是，计划经济体制时期制订的大量立法顿时应接不暇、窘态百出。比如，1986年4月通过的《民法通则》，现代民法所必须的各项制度要么空白、要么残缺，根本无法承担起市场经济最基本法律的重任;再比如，1986年12月出台的《企业破产法》，仅仅适用于国有企业的破产，但大量国有企业却因“稳定社会”等原因“死而不破”，以至有人发出了“《破产法》诞生之日起就已破产”的感叹;又比如，上世纪80年代制订的《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《私营企业暂行条例》等企业法律制度，无不渗透着极具计划经济特色的“所有制”烙印，与市场经济所倡导的公平竞争格格不入。1993年后，为了与体制改革相衔接，中国相继出台了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》，开始以“投资方式”和“责任形式”对企业进行分类，按“所有制”模式订立的旧法实际上已被废弃。

很显然，急剧的体制变革使中国现有法制受到了空前挑战。近年来，许多立法频频被提上修改日程，有的甚至一改再改。以九届全国人大及其常委会的立法统计为例，1998年3月至2003年3月五年任期内所通过的75件法律中，有41件是修改旧法，约占55%。这一修法数量和比例，远远超过了以往历届全国人才。

频繁修改立法，虽然在一定程度上破坏了立法的稳定性，但却是推动体制改革、提高立法质量所必须付出的代价。可以预计，今后相当长的一段时期内，在制订新法的同时，大量修改旧法将是中国立法的一个主要特征。为了提高修改质量、减少修改频率，修改旧法一方面应当符合市场经济、入世规则等要求，另一方面应当为可预期的未来变革留下足够的空间。在立法、修法适应体制改革的同时，也应加快政治、文化等体制的改革步伐，推动《监督法》、《新闻法》等重要法律尽快出台。

更加应该引起深思的是:立法，是否体现了现代法治的价值观念?是否反映了社会公众的利益诉求?为什么一些立法大量塞入了部门利益?为什么一些立法仅仅成为管束老百姓的法……

应当说，一些立法之所以质量低下，既有立法技术方面的原因，但更深层的原因是立法思想偏离了现代民主法治精神。以通过立法强化部门权益的“立法腐败”现象为例，除了利益驱动外，也和法律工具主义的思维有关，和治理社会的惯性模式有关。长期以来，在“官重民轻”观念的影响下，一些部门形成了“重权力、轻义务，重管理、轻服务”的立法逻辑。立法，似乎只是用来分配权力、管束人民的工具，大量的法规、规章名称都充斥着“管理”两字，正是这种立法观的真实写照。

近期一个可喜的迹象是，十届全国人大常委会成立后，明确提出了“以民为本”的立法理念。以《道路交通安全法》为例，这部法律草案提交十届全国人大常委会审议后，围绕着农用车的管理权，一些行政部门展开了激烈争夺。但全国人大常委们更为关注的是，无论由哪个行政部门行使管理权，都不准损害农民权益。最终出台的《道路交通安全法》，正是体现了这一立法原则。

对于当今中国而言，提高立法质量更本质的努力方向是:以现代法治理念重塑立法灵魂，重新梳理、改造现有的法制体系，完成从“工具法”、“管理法”向“权利法”、“服务法”的全面转型，进而真正建立起现代法意义上的法制大厦。

一个成熟的法治社会，不仅对立法有量的要求，更有质的要求。现代意义的法治，也并不仅仅是有法可依，更重要的是有“良法”可依。从无法可依到有法可依，再从有法可依到“良法之治”，是一个国家完善法治水平的必由之路。走向“良法”时代，无疑是更加艰难的历程，也是更加不能回避的历程。

【注释】

[1]《民主与法制》杂志社。